基于鄉村振興戰略的土地整治綜述及發展趨勢研究*

萬 婷，張 淼

(東北林業大學土木工程學院，黑龍江哈爾濱 150040)

0 引言

農村穩則天下安，農業興則基礎牢，農民富則國家盛。“三農”問題是關系國民生計的根本性問題，它歷來都是我們黨的工作重點。習近平總書記指出，解決好“三農”問題是我們黨執政興國的重要經驗，必須長期堅持、毫不動搖。“農村、農業、農民”三者在我國鄉村發展建設中缺一不可。農業部部長韓長賦[1]指出，在經濟社會快速發展的新時代，農業生產總值占國內生產總值的份額將進一步下降，但農業的基礎地位不會改變，要不斷夯實農業農村這個基礎，才能穩住經濟社會發展的基本盤。黨的十九大報告從全局和戰略高度，明確提出堅持農業農村優先發展。那么，應如何貫徹好農業農村優先發展的指導思想，優化調整城鄉關系，加快農業農村經濟發展，讓農村成為生態宜居的美麗家園，是黨的十九大以后，美麗鄉村建設應著重考慮的問題。土地是農業、農村、農民發展的根基。土地整治可以提高土地利用率、產出率，改善生態環境。對土地整治的研究及深入探討可以促進土地的可持續利用以及農村經濟的可持續發展。文章基于鄉村振興戰略的總要求，對城鄉融合、產業發展、生態建設視角下的土地整治研究進行對比綜述，并提出未來相關方面研究展望，以期為我國農村土地整治、規劃與管理，統籌安排農村各項土地利用活動提供參考。

1 “鄉村振興戰略”的提出

新時代，我國經濟快速發展，部分地區的農村發展卻相對滯后，由此引發的社會問題日益嚴重。國家統計局2017年公布的數據顯示，我國農村常住人口近6億，占全國總人口的50.32%。我國城鄉區域差異較大，城鄉居民人均收入差距還有2.7： 1的倍差[2]。我國的發展不平衡也不充分。秦中春[3]指出，我國城鄉出現分化，農村發展也出現分化，目前最大的不平衡是城鄉之間發展的不平衡和農村內部發展的不平衡，最大的不充分是“三農”發展的不充分。農業農村是全面建成小康社會的短板，也是推進我國現代化進程中的薄弱環節。

黨的十九大報告明確提出要“實施鄉村振興戰略”。在鄉村振興戰略的總要求中，農業方面的“產業興旺”是關鍵； 農村方面的“生態宜居”是前提，“鄉風文明”是靈魂，“治理有效”是保障； 農民方面的“生活富裕”是根本[4]。十九大報告提出“堅持農業農村優先發展”，要優先發展，農業綠色發展是基石，統籌規劃是保障，需要多措并舉協同推進[4]； 報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，為農業發展、農村繁榮、農民增收奠定了制度性基礎[5]。

2 基于“鄉村振興戰略”的土地整治綜述

土地是現代社會生產的三大要素之一，是農業發展的根基。農村土地整治及相關涉農項目建設，是節約集約用地的重要舉措[6]，是促進廣大農村地區脫貧攻堅，共同建設小康社會的重要途徑[7]。土地整治、規劃與管理將為“鄉村振興戰略”的實施提供有力的國土資源保障。城鄉融合是鄉村振興的強勁驅動，而通過土地資源再配置形成的融合是城鄉融合中要素融合的核心[8]。土地整治工程同鄉村風貌保護、生態環境保護緊密相連，優化土地利用結構和布局，統籌安排各項土地利用活動，將有力地推進新農村建設，也是解決農村生態環境問題和改善農村居民居住條件的基本承載[9-10]。國土資源部土地整治中心劉新衛[7]強調，土地整治要圍繞“鄉村振興戰略”的總要求拓展平臺，加快彌補鄉村在產業發展、生態保護、生活水平等方面的短板，形成城鄉融合發展新格局，助推農業農村現代化[6]。綜上，依據當前的研究熱點，基于“鄉村振興戰略”的土地整治綜述將從幾個角度展開：(1)通過土地資源再配置，拓展城鄉經濟發展空間，統籌城鄉發展，促進城鄉融合； (2)優化用地格局，保障鄉村產業發展用地，夯實產業發展基礎； (3)擴大綠色生態空間，注重環境保護和生態修復，推動美麗鄉村建設。

土地整治相關研究大致可分為3個層次：首先是最高層面的制度、政策評價、管理及意義分析； 第二，細分到具體方面，包括土地整治如何實施、模式、規劃、技術、公眾如何參與； 第三，土地整治績效評價，土地整治實施以后所產生的效益評價，包括經濟效益、社會效益和生態效益。基于“鄉村振興戰略”的土地整治的3個角度，城鄉融合、產業發展及生態建設的綜述研究，也將依據這3個層次展開。

2.1 基于城鄉融合的土地整治

農村土地綜合整治可置換城鄉建設用地，有力地支持城鎮發展的用地需求，拓展城鎮發展空間[11]，加強了農村基礎設施和公共服務設施建設，促進城市農村均衡發展[12]，搭建城鄉統籌發展新平臺[13]。同時城鄉統籌發展也要求充分發揮農村集體土地的使用價值，城鄉之間生產要素合理流動，各級政府和社會各界的積極參與[12]，統籌規劃，整村推進，集聚集約[13]。劉彥隨等[14]闡述了轉型期農村土地整治的基礎理論，白亞男等[15]提出了作為推動城鄉一體化發展手段的土地整治這項復雜的系統工程中，完善的土地整治制度體系的職能分配表達。

在城鄉統籌視角下，城鄉發展一體化目標下，土地整治如何開展，有怎樣的策略與模式，有怎樣的機制創新與路徑選擇，這方面的文獻研究較多。城鄉統籌及城鄉協調發展背景下，對于區域土地整治模式的選擇應遵循農村地域的空間差異性及發展的階段性，主要有幾種觀點：張健[16]從農業發展、生態環境、城鄉發展角度將江蘇省土地整治模式歸納為農村居民點整治模式、環太湖河網城市帶土地整治模式、適應城鎮發展型土地整治模式； 劉彥隨[17]將土地整治模式歸納為區域差異性模式、城鄉一體化模式、“一整三環”模式、統籌協同決策模式； 嚴金明[18]把成都市土地管理制度創新試驗中的多種模式總結為城鄉用地“一張圖”模式、城鄉建設用地增減掛鉤模式、土地綜合整治模式、生態搬遷模式等。除此之外，張正峰等[19]研究了城市邊緣區城鄉統籌的土地整治策略。魯成樹[20]通過分析土地整治存在的問題及內在驅動力，研究了土地整治的創新路徑； 溫祖良[21]研究了土地整治在上海城鄉一體化發展中的路徑選擇。還有學者以不同地區，如廣西桂平市[22]、沈陽市[23]、江蘇省濱海縣[24]、贛州市[25]等為例研究了各地因地制宜的土地整治相關策略。

基于城鄉統籌發展視角的土地整治評價方面的研究較少。范垚[26]以重慶市7個項目區為實證研究，通過分析農村土地綜合整治與城鄉統籌發展的作用機制，對土地整治的績效進行了評價。在土地整治與城鄉一體化協調發展的問題上，謝錦園等[27]從土地整治實踐角度選取指標，構建城鄉協調度評價體系，探討土地整治對城鄉協調度的影響作用。在城鄉統籌視角下，土地整治所產生的經濟效益、社會效益和生態效益如何有待深入研究。

2.2 基于產業發展的土地整治

土地整治是促進農業發展的有效手段，對于農業產業結構調整、農業增效、農民增收和農村發展、城鄉統籌具有重要的促進作用[28]。通過開展土地整治，還可以有效促進農業生產方式和農業經營方式的轉變。李讓恩[29]通過丘陵區農村土地整治案例分析，闡釋土地整治與農業產業發展的作用機制。農村土地整治對農業經濟增長、農業可持續發展、農業現代化都有一定程度的促進作用。農村土地整治作為改善農業生產條件、增強農業基礎設施抵御災害能力的重要手段，在提高耕地質量和產出效益方面取得顯著成效[30]。

基于農業發展的土地整治規劃及策略研究，有學者分析土地整治促進農業現代化發展的新模式，也有學者從技術層面上深入探索土地整治的相關項目。不同學者給出了土地整治效益影響、農業現代化主要特征、地理區位等不同的分析角度。梁靜[31]通過分析農村土地整治的社會效益和環境影響，明確了農村優化土地利用結構，提高農業綜合生產能力的思路。趙瑞[32]從農業機械化、農業產業布局區域化、農業基礎設施現代化、農業生態環境現代化、農業經營方式產業化的角度探究了農村土地綜合整治促進農業現代化的影響路徑。關小克等[33]依據比較優勢理論，分析了北京市農業生產的發展態勢，對城市近郊區、遠郊平原和遠郊山區及半山區地帶的土地整治提出了相應策略。張勇[34]基于多功能農業視角，探討了池州市現代農業發展方向，確定了池州市創新農村土地整治模式等策略。宋佃星等[35]通過分析土地整治與現代農業在實現階段和目標上的耦合聯系，研究了三門峽庫區(華陰段)“3集”土地整治發展模式。

農村土地綜合整治對推進農業現代化起到怎樣的效果及影響，效益評價如何，這方面的文獻較少。王玉瑩等[36]采用向量自回歸模型的脈沖響應和方差分解法量化土地整治對農業現代化水平的影響，認為應針對不同地區在自然條件、社會狀況、經濟發展水平等方面的特征，開展差異化整治。徐靜[37]通過構建多元回歸模型研究了農村土地整治促進農業現代化發展水平的提高。方勤先[38]從農業產業化角度，研究了農村土地整治工程技術以及進行了土地整治效益評價。張俊峰等[39]認為土地整治與農業經濟增長之間存在階段性的線性關系。

2.3 基于生態建設的土地整治

基于生態建設的土地整治研究中，制度政策評價方面的文獻較少。土地整治作為發揮國土資源有效配置的重要措施，已成為推進生態文明建設的重要抓手。生態文明是農村土地整治的實質要求。洪土林等[40]探討了生態文明與農村土地整治的內在關系，并提出實踐路徑； 陳潔麗等[41]通過研究土地整治與生態文明建設之間的關聯性，對生態文明建設視角下的土地整治進行了再分類，并分析了土地整治的原則； 喻璽[42]通過研究農村土地綜合整治中的生態管理問題，對湖南省提出了加強農村土地綜合整治中生態管理的對策和建議。

基于生態視角的土地整治研究，更加側重于具體實施手段，包括規劃及優化設計，路徑分析等。黎孔清[43]以低碳經濟為導向，采用多目標線性規劃法提出了武漢市土地利用結構優化方案； 李謙等[44]運用最小累積阻力模型分析土地整治對生態連通性的影響及生態格局優化途徑。劉珺[45]、鮑海軍[46]、余強[47]分別對上海、嘉興、西藏的土地整治進行規劃設計。王玉學[48]、唐秀美[49]基于景觀生態及景觀格局對土地整治進行規劃設計。許剛[50]論述了生態型土地整治規劃設計的特點和基本原則，并提出了4種生態型設計的基本模式，探討了3種重點區域模式及內容。

大部分研究內容集中于土地整治的生態評價，包括生態適宜性評價、生態風險評價、生態效益評價、生態環境影響評價以及生態服務價值評價。不同的評價內容選取不同的評價指標，比較有代表性的指標選取方法有：王曉玲等[51]在對土地整治生態效益做定量化評價時，從調節服務、支持服務、文化服務的角度選取固碳制氧、凈化空氣、氣候調節、蓄水能力、水土保持農業觀光旅游等指標； 朱帥蒙等[52]則從農業資源、生態景觀和生產效率3個方面對田、水、路、林、村進行綜合整治生態效益評價； 高崇輝[53]對廣西土地整治生態環境的影響則從土地質量、景觀生態質量、社會經濟基礎質量等角度展開。有學者對不同研究區域的土地整治進行生態評價，鄢大彬等[54]對采煤區的土地整治進行生態服務價值評價； 王璦玲[55]對山東低山丘陵的土地整治區耕地進行生態價值評價； 何如海[56]對生態涵養型土地整治進行綜合效益評價。此外，評價時所依據的模型或方法也各有不同：石劍[57]引入基于定性和定量的模糊模型識別方法，選取了土地利用多樣性指數變化率、綠色植被覆蓋率變化、土地墾殖率變化等9個因子構建了土地整治生態效益評價指標體系； 馬惠[58]建立了環境質量綜合影響指數法定量評價模型，應用該方法對商丘市的土地整治規劃進行了環境影響綜合定量評價； 吳金華[59]基于RRM 模型對土地整治規劃的生態風險進行了評價。

3 土地整治研究討論與展望

土地整治的研究內容涵蓋了模式、策略、技術、規劃、景觀生態、效益評價等方面。按照鄉村振興戰略的總要求，應以土地整治為平臺，提升農業產業鏈、價值鏈，激發鄉村內生發展動力，提高農業生產土地產出率、資源利用率； 將綠色、生態理念貫穿于土地整治的全部流程和環節； 推動形成城鄉融合發展新格局[5]。

3.1 從“城鄉統籌”到“城鄉融合”

習近平總書記在十九大報告中提出，要“建立健全城鄉融合發展體制機制”。“城鄉融合”的概念首次見于中央對“三農”工作的部署。過去，“城鄉統籌”的概念，政府占主導，市場力量不足。城鄉統籌沒有解決城市與鄉村兩個空間平等發展的問題。城鄉融合強調城市和鄉村文化共存共榮，相互依賴需求。新政策條件下，基于城鄉統籌的土地整治研究必然應提升到基于城鄉融合的土地整治研究。

對于土地整治的后續研究應著重關注“城鄉融合”的土地整治新政策分析及意義分析； “城鄉融合”目標下，土地整治應如何開展，有怎樣的策略與模式，有怎樣的機制創新與路徑選擇，與“城鄉統籌”的目標有何不同； 土地整治對于城鄉融合新格局的實現，有怎樣的影響，效果如何，怎樣評價。“城鄉融合”發展體制機制的核心是，人、地、資本如何通過土地整治實現融合。如何在城鄉融合的過程中明晰土地產權，將產權理論融入到土地整治、規劃與實踐中去，使土地整治工作順利開展。在產業空間重構的過程中，土地資源如何在城鄉之間進行合理配置，要考慮到城市，更要考慮到滿足鄉村的用地需求，要考慮如何調整城鄉土地權利體系來支持城鄉互動。

3.2 進一步加深土地整治與農業產業發展之間相關研究

基于農業產業發展的土地整治，對農業經濟增長、農業可持續發展、農業現代化都有一定程度的促進作用，并為助推農業現代化夯實基礎。這方面研究主要集中于基于農業發展的土地整治規劃及策略研究，土地整治促進農業現代化發展的新模式等。而農村土地綜合整治對推進農業產業發展的效益評價、風險性評價、適宜性評價等研究較少。

大力推進以提高農業生產力為核心的現代農業發展水平是新時期我國農業發展的戰略選擇[60]。農村土地整治是破解農業現代化制約因素的重要手段。土地整治對農業現代化的促進作用體現在增強糧食綜合生產能力、提升改善農業生產條件和農業基礎設施、促進農業生產方式加快轉變、優化土地格局、加快農業生產結構調整完善等多個方面[37]。而對于土地整治與農業發展之間關系的研究卻較少。基于產業發展的土地整治研究未來可以關注幾點：土地整治對于農業發展的促進作用如何，怎樣定量評估他們之間的關系，怎樣評價由此所產生的經濟效益、社會效益、生態效益； 不同區域農村土地整治促進農業發展水平提高的程度不同，差異由什么造成，影響因素是什么，影響程度如何； 土地整治如何服務于新時代農業供給側結構改革需要，如何優化鄉村土地利用結構布局。

3.3 加強對生態環境影響的機制研究，助力美麗鄉村建設

基于生態文明建設的土地整治研究，是當前土地整治研究熱點之一。而生態建設視角下的土地整治的制度政策評價方面的文獻較少； 規劃設計及優化路徑分析的研究多集中于區域規劃模式探討以及具體項目的實施路徑研究； 大部分內容集中于生態效益評價以及生態影響研究，包括對土壤、生物多樣性、生態系統服務價、生態風險、生態適宜性等的影響評價。

土地整治項目的實施對周邊環境造成強烈的擾動，會對項目區的生態環境產生巨大的影響。土地整治對生態環境的影響研究較多，而土地整治對生態環境的影響機制以及保護措施的研究較為少見，應更多地注重生態環境安全，加強土地整治對生態環境影響的機制研究，加強土地整治中的生態倫理研究。對于土地整治項目，應從單一、片面的研究向全面、綜合、系統的土地整治研究發展，注重生態學、經濟學、社會學、管理學等多學科聯合。注重土地整治的生態潛力研究。結合景觀生態學的理論進行土地整治規劃設計、探討土地整治模式及環境保護措施。建立土地整治對生態環境影響的可持續性評價指標體系并進行整治前后變化的對比研究。重視生態環境脆弱區的國土整治研究工作，提高這些地區生態系統的自我修復能力對推進土地整治工作中的美麗鄉村建設，實現社會、經濟、資源和生態的協調可持續發展具有重要的意義[61]。

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