美國波托馬克政策研究所特色初探

■ 王小理

中國科學院上海生命科學研究院 上海 200031

美國波托馬克政策研究所（PIPS，下文簡稱波托馬克所）成立于1994年，是一家獨立的、按照美國《國稅法》501(c)(3)條款運作的非營利性公共政策研究機構，主要辦公地點位于弗吉尼亞州阿靈頓市（在匡提科海軍作戰實驗室也有辦公地點），除特定軍方嚴格定向需求外，主要針對一些社會面臨的關鍵科技問題展開探討，如新興國家安全威脅、具有國家安全意義的科技預測等[1]。波托馬克所規模較小，正式員工約40人，各類研究員（含兼職研究員）約90人，年度預算不詳。

與美國蘭德公司等老牌智庫相比，波托馬克所成立時間不算悠久，但經過長期深耕細作，已經成為業界有一定影響的防務智庫。值得一提的是，在業界享有盛譽的“混合戰爭”概念①2007年12月，美國陸戰隊退役中校、美國波托馬克政策研究所研究員弗蘭克·G·霍夫曼，出版專著《21世紀沖突：混合戰爭的興起》（《Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars》），認為未來戰爭形式將是一種融合多種形式的“混合戰爭”?！盎旌蠎馉帯彼枷朊翡J地發現了正在出現的新型戰爭。目前，其部分思想已經被正式納入美國軍方官方文件。提出者美國陸戰隊退役中校弗蘭克·G·霍夫曼，也是波托馬克所研究員[2]。該所對中小型防務智庫建設具有啟示價值，但由于其運行信息曝光率較低（這在某種程度上或許是該所刻意為之）、業務相對聚焦，對其運行機制罕有中外文公開報道[3-5]。本文旨在對其進行初步介紹和領域特色分析，供進一步深入研討參考。

1 波托馬克所基本情況

1.1 研究所使命

21世紀，越來越普及的前沿科技給許多領域帶來了眾多變化，深刻影響人類生活，其造成的負面影響可能超越技術本身的正面影響。該研究所的使命是：確定并引導社會面臨的重大科技問題的討論，研究制定重要的科技政策選項，并確保它們能夠在政府和業界得以實施。

1.2 建所原則

堅持獨立性和參與性的統一。既堅決秉持客觀和可信態度，獨立于任何聯邦或國家機構。波托馬克所的格言是“誠信服務”，對客觀事實恪守不渝。同時，尋求與類似組織以及行業、學術界和政府的廣泛協調，與國會及行政部門緊密合作。

1.3 主要研究領域和核心競爭力定位

波托馬克所的研究領域為：科學技術預測；科技政策；國家安全；運籌學；恐怖主義和不對稱威脅；新興威脅和機遇；網絡安全；神經技術和倫理。

波托馬克所的核心競爭力定位為：提供戰略規劃和專業知識；對新興技術進行機遇分析與評估；科技項目的規劃、設計與實施；科技實驗、試驗、示范、概念與設計；基于概念的研究；戰略溝通。

1.4 客戶和服務對象

該研究所主要客戶和服務對象包括：美國國會、白宮、海軍、空軍、國家科學基金會、國防高級研究計劃局、國土安全部、國家航空航天局以及其他政府部門和產業部門。需要指出，該機構的成立初衷部分與承擔美國國會原下屬技術評估辦公室（OTA）相關職能相關[6]。

該所下屬新興威脅和機遇中心當前服務對象為：海軍水面作戰中心；爆炸物處理科技指揮總部；海軍陸戰隊戰斗實驗室；海軍研究辦公室；軍事地理信息中心；國防高級研究計劃局；海軍陸戰隊裝備與后勤辦公室等。

1.5 智庫產品

該所智庫成果主要是各類研究報告、正式論文、專著圖書、公開宣傳資料等。該機構網站提供了大量的產品信息，比較知名的包括：《科學技術工程和政策研究》（STEPS）系列公開出版物、《北約：從區域安全向全球安全提供者轉變》報告②Yonah Alexander and Richard Prosen. NATO: From Regional to Global Security Provider. Lexington Book, 2015.、《最佳可用科學：用于科學主張評估的基礎測量》③A. Alan Moghissi, Michael Swetnam, Betty R. Love and Sorin R. Straja. Best Available Science: Fundamental Metrics for Evaluation of scientific Claims. Potomac Institute Press, 2010.專著、《神經倫理學的科學和哲學視角》④James Giordano, Bert Gordijn. scientific and Philosophical Perspectives in Neuroethics. Cambridge University Press, 2010專著、《跳出禁錮、面向未來：戰士與科學家關于未來戰爭的對話》會議報告⑤Out of the Box and Into the Future: A Dialogue Between Warfighters And Scientists On Far-Future Warfare. http://www.potomacinstitute.org/fellows/53-publications/studies/695-out-of-the-box-and-into-the-future-a-national-security-forecast等。

2 軍人出身的杰出人才影響研究所使命和業務

作為一家防務智庫，波托馬克所所屬研究人員與軍隊或國防界存在眾多關聯，其核心人物均具有較強的軍事背景。這一點在兩位高管的履歷中有明顯體現。

2.1 董事會主席兼首席執行官——賦予該所使命并奠定基礎業務領域

董事會主席、現任研究所首席執行官邁克爾·斯威特納姆（Michael Swetnam）于1994年協助創立波托馬克所。他也是美國參議院情報特別委員會技術咨詢小組成員。

從其工作經歷和職業歷練看，斯威特納姆長期在海軍服役，在中央情報局、國家安全局、布什政府外交情報顧問委員會、國防科學委員會反恐工作組和反恐戰爭情報支援工作組等要害部門工作過，具有豐富的軍隊、戰略情報系統工作經歷、資政經驗和人脈資源，這為其創辦和運營波托馬克所奠定了豐厚資源基礎。在某種程度上，由于斯威特納姆長期關注國家安全和戰略情報領域，使得該所的主要業務或核心業務也是圍繞海軍、情報和反恐等國家安全相關領域展開。斯威特納姆雖然行伍出身，但情報部門履歷使得其頗為重視和善于與學術界合作，他參與編撰多本專著，例如：《基地組織：9/11十年之后》（《Al-Qa’ida:Ten Years After 9/11 and Beyond》）、四卷本《網絡恐怖主義與信息戰》（《Cyber Terrorism and Information Warfare》）、《奧薩馬·本·拉登基地組織：恐怖主義網絡的概況》（《Usama bin Laden’s al-Qaida: Profile of a Terrorist Network》）、《最佳可用科學：進化、分類和應用》（《Best Available Science: Its Evolution, Taxonomy, and Application》）等。

2.2 評議委員會主席：引進國防科技咨詢界的頂級智庫專家

波托馬克所設有類似于學術委員會的研究所評議委員會。美國海軍陸戰隊退役將軍阿爾·格雷（Al Gray）擔任該所評議委員會主席、董事會成員兼高級研究員。格雷于1950年加入海軍陸戰隊，現任海軍軍事學院院長（私立），美國海洋青年基金會主席等。

與斯威特納姆相比，格雷更屬于真正的老資格國防咨詢專家，而且在軍事行政系統和國防咨詢系統都有極其完整的履歷和出色表現，在職業生涯頂峰時期更是造詣不凡。格雷于1987—1991年任美國參謀長聯席會議成員，是海軍陸戰隊第29任指揮官，也是里根總統和布什總統的顧問。在擔任海軍陸戰隊司令期間，他制定并發布了“海軍作戰哲學”，為海軍陸戰隊實施了新的遠期戰略規劃流程，成立了海軍陸戰隊大學，并實施了其他長期變革。格雷還曾服務于國防科學委員會、國防特種作戰咨詢組、國家安全局科學顧問委員會、國家偵察局黃金隊、國防行動支援辦公室咨詢小組，擔任海岸作戰高級概念示范技術主任，并曾擔任多家上市和私營企業董事會主席兼首席執行官。他也是國防情報學院（現為聯合軍事情報學院）戰略情報榮譽博士學位的第一位獲得者。以格雷這樣的資歷和能力，對于業務主要圍繞海軍、科技和國家安全的智庫機構而言，擔任評議委員會主席可謂正合適不過。

此外，為表彰國防科技智庫領域杰出人才，波托馬克所還設立社會性科技獎勵“導航獎”，進一步擴大社會影響、構建杰出人才關系網絡。

3 主要咨詢業務組織架構圍繞領域特色做文章

3.1 頂層業務組織原則：建立智庫咨詢與學術研究的縱向有機聯系

波托馬克所宣稱，該所實施矩陣化的項目組織體系——戰略項目分析研究與概念（Strategies, Programs, Analyses, Research, and Concepts，SPARC），將研究所的發展戰略一層層分解，先轉化為符合發展理念的智庫咨詢項目，再將項目執行分解為更底層的分析和研究，最終落實到概念上。從某種程度上，這也揭示了該所的咨詢業務與學術研究之間的橋梁關系。

鑒于該所人員規模適中，為使用靈活的方案來解決客戶各類咨詢問題，并為適應學術化建制，該所的咨詢項目不是隨機組織人員開展，而是從所內主體咨詢隊伍——專職科技政策研究部門抽調人員進行某種程度上的“混搭”。管理評價“混搭”的標準主要有4項：定制化小組、反應敏捷；質量至上、保持連續性；重大產出；考慮成本效益。這些導向指標最終決定了波托馬克所響應客戶咨詢需求的靈敏度和組織效率。

3.2 主要咨詢業務部門：各有學術側重和智庫產出

波托馬克所主體咨詢業務由科技政策研究部下屬6個學術中心組成，為包括美國政府在內的廣大客戶群體制定科學與技術政策建議。另外，還設有“重要基礎設施技術與后勤中心”，致力于產業供應鏈安全評估。

3.2.1 革命性科學思想中心：持續關注未來重大科技問題 革命性科學思想中心（CReST）的定位是：科技政策問題研究咨詢的核心力量，向公眾和政府官員普及有關未來科技最緊迫的問題，就未來科技發展方向提出新思路、制定科技突破實施戰略，并提供重要的科技政策選項，包括國家安全、國防舉措和科技預測方案等建議。

為適應上述定位，在人員能力方面，革命性科學思想中心（CReST）由波托馬克所的正式員工和其他兼職研究員組成，其人員具有不同的學術履歷背景，確保能從科學和政策角度出發，對未來科技形成更加全面的觀念。同時，CReST組織相關政治、法律和社會問題論壇，向公眾和決策者提供信息交流平臺。

主要智庫產出包括：CReST主旨思想系列（CreST keynote），如《神經科學的倫理問題——從政策到科學與法律》；CReST大膽建議系列（CReST bold ideas seminar），如《氣候變化和人類健康——未來預見》；重要報告系列，如《大設想：新一屆美國政府的科技政策建議》⑥Center for Revolutionary scientific Thought. Think Big: Science and Technology Policies for the Next Administration.Potomac Institute for Policy Studies, 2016.《智能的復雜性》⑦Michael Swetnam, Robert Hummel, Charles Mueller, Paul Syers. Intelligence Complexity. Potomac Institute for Policy Studies,2016.等。這些產品或回應重大時代問題，如神經科學倫理問題、氣候變化與人類健康議題；或針對重大社會政治事件，前瞻性地提出針對性建議，如國防部改革等；或提出新的理論概念，如將情感引入智能研究等，其觀點頗有可圈可點之處。

3.2.2 適應與創新中心：持續性關注顛覆性創新的應對和利用 適應與創新中心（CAI）的定位為：確認并定義對潛在顛覆性創新的防御能力，幫助高級防務領導人員解決由復雜和不確定的安全環境所造成的棘手問題。

為適應這一使命和定位，該中心更多采取了開放性創新和差異化創新的原則理念，例如：不局限于傳統方式來獲取用于軍事創新與適應的資源；堅持商業領域的進步有助于推動適應與創新的發展等。

該中心網站顯示，其多次深度參與重大軍事活動組織試驗，但其主要智庫產品未見詳細公開報道。

3.2.3 監管科學與工程中心：持續性關注科技治理特色咨詢 監管科學與工程中心（RSEC）的定位為：鑒于當前“美國政府監管體系的效率低下”，有必要考慮將監管科學的應用納入到監管過程中。由于監管體系對于科技發展應用具有舉足輕重的作用，波托馬克所打造的監管科學與工程中心在科技治理方面扮演著獨特的角色。與美國其他國防科技智庫相比，鑒于其獨特的方法創新和學術積累，監管科學與工程中心很有可能發展成為波托馬克所潛在業務增長點。

監管科學與工程中心的主要工作思路為：通過將最佳可用科學和工程實踐納入政策建議過程，從而實現影響政府監管過程；建立和維護關于制定監管政策科學知識的綜合數據庫，并擁有現行監管基本做法的歷史檔案；創造各類項目和機會，進一步增強對監管科學與工程的理解和應用；為所有試圖實施監管科學的個人或組織提供必要資源。

更重要的是，為充分區分科學主張有效性、實用性和適用性，進而有效辨別重大科技進展或突破的意義并進行智庫思想的準確傳播，監管科學與工程中心進行了方法論方面的創新。例如，提出“最佳可行科學”（BAS）概念，并研發“科學主張評估計量”（MESC）操作方法，提出科學主張或斷言，可分為4個不同的類別：個人意見、灰色文獻、同行評議科學成果、共識科學。監管科學與工程中心也明確指出，灰色文獻是政府機構、游說團體和想要推廣特定理念的群體（例如智庫）最喜歡使用的類別，而其可靠性“在絕大多數情況下不符合科學可接受性的要求”，必須對重大科技概念保持科學理性。

3.2.4 神經技術研究中心：針對新興科技領域的智庫團隊 神經技術中心（CNS）的定位是：預測與新興神經技術相關的法律和社會問題，并就這些問題提出建設性、中立和深入的分析建議。同時，該中心為專業人士和公眾提供一個能夠進行理性思考的論壇平臺，還與研究界合作，進行有關神經技術研究和應用的分析和咨詢。

該中心主要采用的方法和手段為：研究——致力于促進對神經技術的重點、用途和影響的理解，特別是本領域內出現的與法律和社會相關的問題；舉辦討論會/研討會——舉辦講座和研討會等活動，以解決神經技術的發展問題；發布簡報——向決策者和公務人員通報與神經技術的發展和實施有關的新興科學、法律和社會問題；發行出版物——出版神經技術各方面的文獻，有專著、專業期刊文章等。

該中心主要智庫產出包括：《從數據到知識視角下的神經科學：打造個性化醫學》⑧From Data to Knowledge in Neuroscience: Building Towards Individualized Medicine. Potomac Institute for Policy Studies, 2017.《神經技術未來研究2015》⑨Trends in Neurotechnology August 2015. Potomac Institute for Policy Studies, 2015.《美國未來前沿：征服意識》⑩America’s Next Frontier: Conquering the Mind. Potomac Institute for Policy Studies, 2014.《神經技術：增強大腦與重塑社會》[11]Neurotechnology: Enhancing the Human Brain and Reshaping Society. Potomac Institute for Policy Studies, 2014.以及《神經技術趨勢》[12]Neurotechnology Futures Study. Potomac Institute for Policy Studies, 2013.等。這些報告有助于形成更理性、更有意義的對話，促進神經技術在學術、管理、產業界、立法和司法界中的知識傳播。

3.2.5 網絡安全中心：針對新興科技領域的智庫團隊 網絡安全中心的定位為：主要開展具有重大影響的《網絡安全指數》（《Cyber Readiness Index》）編制工作，建立網絡安全業界影響力。目前建立網絡安全指數編制方法CRI2.0版本，可以對一個國家應對特定網絡威脅能力進行評估和測量?！皼]有網絡安全，就沒有國家安全”。美國作為信息科技大國，深諳其中攻防之道。波托馬克所設立網絡安全中心，也是積極回應愈演愈烈的網絡安全挑戰以及隨之而來的咨詢需求的主要手段。

主要智庫產出包括：編制有《日本網絡安全指數》《法國網絡安全指數》《意大利網絡安全指數》《英國網絡安全指數》《德國網絡安全指數》《印度網絡安全指數》《美國網絡安全指數》《荷蘭網絡安全指數》《中國網絡安全指數》《俄羅斯網絡安全指數》以及《阿拉伯地區網絡安全指數》[13]網絡安全中心國別指數系列報告網站：Cyber Readiness Index Country Profiles. http://www.potomacinstitute.org/academiccenters/cyber-readiness-index.等。

3.2.6 國際恐怖主義研究中心：基于現實重大需要和歷史咨詢經驗 國際恐怖主義研究中心的定位為：監測當下和將來的恐怖主義威脅；制定政府和民間層面的應對策略；與決策者、學術機構、產業界、媒體和公民組織進行持續溝通；資助有關重大問題的研究計劃，特別是關于技術政策的研究計劃，并分享研究成果。

恐怖主義研究既是美國面臨的頻頻發生的恐怖活動現實防控需要，也是波托馬克所立所起家的看家本領。因此，作為學術和咨詢界的一員，波托馬克所宣稱“有責任和義務參與到國際行動當中，遏制恐怖主義的流行”，將恐怖主義研究作為特色領域。

該中心主要智庫產出包括：公開專業學術出版物《恐怖主義》（《Terrorism: An Electronic Journal and Knowledge Base》）、報告《預防大規模殺傷性武器：十大視角》[14]Preventing WMD Terrorism: Ten Perspectives. Potomac Institute for Policy Studies, 2017.《生物恐怖：以往經驗和未來展望》[15]Biological Terrorism: Past Lessons and Future Outlook. Potomac Institute for Policy Studies, 2017.《打擊恐怖主義：情報角色》[16]Combating Terrorism: The Role of Intelligence. Potomac Institute for Policy Studies, 2016.以及《軍隊在打擊恐怖主義中的角色》[17]The Role of the Military in Combating Terrorism. Potomac Institute for Policy Studies, 2016.等。

3.3 體制內與體制外的研究力量“混搭”：新興威脅和機遇中心

波托馬克所隸屬的新興威脅和機遇中心（CETO）是獨特建制，也是隸屬于海軍陸戰隊的內部智囊團，于2000年11月成立，由美國參議院武裝委員會新興威脅和能力小組委員會指導。CETO位于弗吉尼亞州匡蒂科，作為海軍陸戰隊遠景局遠景評估部門的一個獨立分支機構，致力于研究新思想和新概念，直接向海軍陸戰隊遠景局匯報并提供智力支持。

4 結論和啟示

盡管本文沒有對波托馬克所的人才使用機制、財務預算機制和項目開展機制進行分析，但從對其“使命—業務組織架構—智庫產出”的分析可以看出，該所在國防科技智庫領域具有一席之地，建設頗有特色，具有發展前景。

4.1 特色國防科技智庫立所之基，關鍵在于軍民高端人才流動和業務融合機制

在競爭激烈的美國智庫市場中，特別是與防務相關的智庫市場中，波托馬克所能夠站穩腳跟，除了抓住機遇承擔美國國會原有下屬單位的技術評估職能轉移等機遇外，核心緣于該所有一批不求所有、但求所用的高端退役軍事人才和特色軍民業務融合機制。其領導層具有豐富軍事活動閱歷和強大防務圈人脈關系，且通過美國典型“旋轉門”機制引進或推薦高層次人才。而其體制內與體制外“混搭”性質的新興威脅和機遇中心運作機制，更是值得國防科技智庫界進一步研究和思考的范本。

4.2 特色國防科技智庫生存之道，關鍵在于圍繞特色領域精耕細作的理念堅守

在大變革時代，國防科技智庫實際也面臨著眾多機遇和挑戰。但波托馬克所不為所動，將其業務主要集中在科技政策領域而且是3個子領域，來打造專業、“小而美”的國防智庫：服務海軍陸戰隊、恐怖主義應對和新興技術管理（新興技術又主要集中在網絡技術、神經技術）。這方面既有歷史原因，也體現出智庫領導層對業務領域的自信和堅守。與一般智庫類似，波托馬克所又通過建立專業學術期刊、創建知識庫（數據庫）、發布品牌智庫產品（特別是《科學技術工程和政策研究》）、設立社會榮譽獎項“導航獎”等，進一步建立專業型智庫業界知名度，形成良性正向激勵循環。

4.3 特色國防科技智庫品牌發展之路，需要高度重視研究方法體系構建

國防科技智庫應注重科技問題的社會科學分析方法。波托馬克所的使命和建所原則所體現的基本理念——“確定并引導社會面臨的重大科技問題的討論”鮮明體現出了這一總體性方法。波托馬克所圍繞重大咨詢業務，組織不同學科的專家參與并提供群體智慧，創造促進信息交流和分析發展的環境，扮演了知識融合器的角色。這一方法，由于納入官方、社會各界的群體智慧，確保科技政策建議方案能更有效落地或政策主張為相關各方認可接受。當今復雜問題的研究需要多角度分析，每一種角度都有助于全面理解問題。可以說，波托馬克所的這一方法不僅具有特色，也對其他智庫建設具有直接啟示意義。

國防科技智庫還應注重建立科技知識客觀性的評價方法，為智庫成果傳播奠定可靠基礎。波托馬克所提出“最佳可用科學”概念和“科學主張評估計量”概念方法，有助于破解和超越政策制定者、部分媒體對科技新概念的認識難題，進而識別形形色色的科技新概念及其潛在影響、可能的轉化應用范圍。從長遠來看，通過有效的智庫方法學創新，更有助于建立專業科技智庫的品牌。

4.4 特色國防科技智庫打開未來騰飛之門，需要注重科技前瞻智力體系建設

誰能準確預測新一輪科技革命方向，誰就有可能把握新一輪發展機遇。波托馬克所構建以科技前瞻為基礎的科技思想轉化應用鏈條，這一做法極具發展前景。從業務部門的組織架構上看，分別設立革命科學思想中心、適應與創新中心、監管科學與工程中心，對應科學前瞻和科技新概念、顛覆性科技負面因素的應對與正面影響的應用、科技成果推廣轉化政府監管等3個環節，進行智庫理論和實踐創新，從而有可能引領和把握新一輪科技革命可能的關鍵議題，在國防科技智庫市場中獨領風騷。

[1] POTOMAC. Potomac institute for policy studies,board of directors[EB/OL]. [2017-08-05]. http://www.potomacinstitute.org/about-us/board-of-directors.

[2] 何奇松. 近年美國網絡威懾理論研究述評[J]. 現代國際關系, 2012(10):7-10.

[3] 李健, 郭慧志. 美軍智囊啟示錄[EB/OL]. [2017-07-15].http://www.knowfar.org.cn/html/zhanlue/201504/26/499.htm.

[4] 李健, 馬增軍. 美國防務智庫現狀及主要特征[J]. 智庫理論與實踐, 2016, 1(2): 50-54.

[5] 江新鳳,丁皓. 當代外國軍事思想教程[M]. 北京: 軍事科學出版社, 2013: 66.

[6] WIKIPEDIA. Potomac institute for policy studies[EB/OL]. [2017-08-06]. https://en.wikipedia.org/wiki/Potomac_Institute_for_Policy_Studies.

[7] 伯特·查普曼. 國家安全與情報政策研究: 美國安全體系的起源、思維和架構[M]. 北京: 金城出版社,2017: 388.