論咨政報告的質量及其保障＊
——以D市X教育智庫為個案

■ 李清剛

華南師范大學 廣州 510631

進入新常態以來我國各地陸續啟動了新型教育智庫建設，而對于如何保障咨政報告的質量，從而建成實至名歸的新型教育智庫，這一核心問題的研究則剛剛起步。學界探討的不足與實踐中對破解這一核心問題的迫切期待形成強烈的反差，很大程度地影響了新型教育智庫的建設步伐。本文以D市X教育智庫為個案，剖析其在咨政報告質量保障方面做出的探索和提出的舉措，旨在拋磚引玉，激起學界對這一問題的深度研究。

1 咨政報告的質量

所謂咨政報告的質量，咨政報告的質量就是指咨政報告解決教育問題的同時附帶產生其他問題的好壞程度。這里的高質量主要是指研究的高質量，咨政報告要能夠提供一流的政策思想和建議，要創新性地對現實教育問題起到解決或緩解作用。在教育智庫建設的起步階段，政府對其寄予厚望，這種希望甚至有些過于理想化，希望其能夠將教育界的痼疾沉疴一掃而光，以為有了教育智庫可以“包打天下”，從此教育可以精準施策，“一招制敵”。其實這都是對教育智庫的誤解。教育智庫供給的咨政報告沒有那么大的作用，由于教育問題的因果鏈條的復雜性，咨政報告能緩解問題并且不滋生其他問題，就是一份相對質量較高的報告了。尤其是當教育問題涉及價值領域時，教育政策的理性作用就會大為減弱。因為“人類理性最顯著的進展都發生在價值中立領地，價值判斷不存在理性的支持，從事實到價值的推理是可疑的”[1]。而教育政策要解決的問題往往和價值判斷密不可分，因此教育領域大量充斥著“相互矛盾”的研究結論，比如根據2000年美國國家教育進展評估考試（NAEP）的結果，私立學校的學生在所有學科的平均分數都高于公立學校的學生。而同期蘭德公司對費城學校私有化實驗項目研究發現，私人管理的學校（不管是營利性的還是非營利性的），總體上在學業成績上沒有超過普通公立學校。這些研究證據就相互“打架”，真相究竟是什么？不同的研究者基于不同的價值判斷，就會得出不同的研究結果。因此所謂的咨政報告高質量就是咨政報告好到能夠改善教育問題或者在改善教育問題的同時不制造其他問題的程度。這樣的判斷并不是認為教育智庫應該弱化思想的生產和創新，從而加大推銷觀點的力度，而是強調咨政報告的高質量非常難得，需要集中研究力量進行跨學科攻關。由于價值在研究中難以剝離，即使最力挺“證據為本”的教育智庫也往往轉變為倡導型智庫，為自己所堅持的理念和價值而戰。當然成為倡導型智庫也是傳播黨的教育路線方針所必須的，也是爭奪國際教育話語權所必須的，但教育智庫應避免成為“行銷圓滑的機器”，這樣與擅長游說的利益集團就沒有了本質區別。盡管教育研究存在價值難以剝離的難題，但這絕不是放棄研究的理由。恰好相反，咨政報告的研制需要探尋更為有效的研究方法，教育智庫面對挑戰仍要定位成為“思想工廠”，為教育決策提供客觀公正的基于充分證據的咨政報告。

此外，咨政報告的研制與依附性的巧與揣摩上意的秘書工作相比，它更注重獨立性和絞盡腦汁的研究性。與始于批判和終于批判的公共知識分子相比，咨政報告的研制更注重建設性和累積性，力圖使決策者無需面對似是而非的模糊選項就能找到緩解教育問題的方案。與公共知識分子具有理想情懷的觀點相比，這個目標不那么令人興奮，甚至量化評估的過程還是那么枯燥乏味。但正是通過這一過程，才能促進教育的善治。

2 咨政報告的質量保障——以D市X教育智庫為例

下面就以D市X教育智庫為例，簡要剖析其是如何保障咨政報告的質量的。D市X教育智庫是位于南方經濟發達地區的教育智庫，由于D市社會發展程度較高，公眾教育訴求更為多樣，教育共識也更難以達成。決策者個人經驗越來越不能適應教育快速發展帶來的挑戰，必須倚重教育智庫作為后援。X教育智庫在支持該市政府辦好人民滿意的教育方面發揮了舉足輕重的咨政作用。

X教育智庫認為要保障咨政報告的質量，主要有2個條件。第一是必須不受利益干擾地進行客觀的研究。進入21世紀以來，美國教育智庫表現出一個重要的趨勢是由中立客觀走向服務黨派利益。正如Howard J Wiarda指出的那樣，智庫現在不能只做中立的、無黨派的研究；必須采取一個立場，必須提出政策建議作為整體寫作部分，智庫所說或所寫的一切都要適用于塑造黨派的優勢[2]。這種與利益集團合流的智庫的研究質量自然難以保障。幸運的是X教育智庫是事業全額撥款單位，沒有所謂的慈善捐助和利益集團的“輸入”，因此能夠心無旁騖地進行教育政策研究，能夠實事求是地獨立地提出客觀的判斷和觀點。這樣就能保證咨政報告不受不當干擾，從而真正致力于教育政策難題的解決。第二就是必須綜合運用科學的研究方法，洞察出問題本質，并提出切實可行的對策。由于教育政策研究對象具有層次性、演化性、模糊性、價值化等復雜特征，必須運用多樣的研究方法判斷其軌跡和預測其趨勢，研制對策和行動方案，促進其協調運行。所謂的綜合研究方法，簡單地說就是運用歷史研究方法、比較研究方法、趨勢外延方法、模型分析方法、成本效益方法等把直觀領悟與科學推理結合，把抽象思維和形象思維結合，把定量分析與質性研究結合。

2.1 運用歷史研究方法，更清楚地解讀當下

英國歷史學家E.H. Carr認為歷史研究就是現實與過去永無止境的對話。根據他的觀點，所謂的歷史研究就是系統搜尋資料以解答有關過去現象的過程，進行教育研究的目的是為了更好地理解當下的教育實踐、發展趨勢和存在的問題[3]。比如X教育智庫在承擔D市“十二五”教育發展規劃研制期間，就首先采用了歷史研究方法。通過系統地采集清末以來的數據，并經三角互證甄別真偽后，發現屬地教育史上一個突出的特色就是具有濃厚的地方助學傳統。這個發現不但糾正以前人們普遍存在的對該市傳統上重商輕教的偏見，還為規劃方案的研制提供啟發。這種被忽略的濃厚的地方助學傳統至今還在延續，基層鎮政府和村集體不僅主要承擔了學校基本建設的投入經費，還每年撥出專項經費支持學校的日常運營。很多區縣的村集體還在節假日向教師發放一筆不菲的慰問金并提供假日旅游等福利。當然這些大額經費并沒有進入官方的教育經費投入統計指標之中。因此該市官方教育投入統計占GDP的比例不高，但實際上該市教育發展并沒有因此而大受阻礙。村集體的經費津貼使得該市基層公辦教師盡管工資不高，但流失率較低。這就啟發教育規劃人員除了堅持國家統一的區縣為主辦學的體制外，還要考慮到地方助學傳統，設定鎮村的教育投入指標，引導并充分發揮地方助學積極性來辦好教育。

2.2 運用比較研究方法，更適切地進行定位

比較教育專家薩德勒認為比較教育的目的就在于用正確的方法，通過了解研究國外教育制度作用，促進更好地理解本國教育制度[4]。運用比較研究可以更適切地認清自己所處的方位，以便更好地為發展定位。X教育智庫規劃專家選擇了與D市當時經濟發展狀況差異不大的幾個城市，如新加坡、臺北、香港等進行多元文化教育、班級規模、教育投入、教師待遇等比較。在比較中肯定自身特色，比如比較發現D市義務教育階段的辦學質量略微領先上述3個城市。面對處于領先的定位，規劃專家沒有固步自封，而是清醒地看到在公平發展上與上述城市還有不小的差距，特別是在對處境不利兒童全納教育方面差距甚大。故比較的關鍵是找出差距所在并深入探究其他城市取得的若干成功經驗，鑒定其被借鑒的可行性，以便取長補短、迎頭趕上并超越。X教育智庫在研制《關于D市流入兒童融入本地文化環境的政策建議》的報告中就吸取了新加坡、香港等實施多年的全納教育經驗。

2.3 運用趨勢外延方法，更前瞻地預測未來

以教育規劃為例，其方案的準確性除了受到數據來源可信度的影響外，在很大程度上還取決于用于建構政策方案的方法有效性[5]。在規劃時遇到年與年之間變化不大的以往數據時，比如入學人數、在校生人數、畢業生人數、教師人數等數據，由于每年之間的數據變動不是很大，可采用指數平穩方法進行預測。回歸方法適合對經費支出規劃進行估計。采用這些趨勢外延方法，教育規劃就可以更前瞻地預測未來。需要注意的是，在使用這些方法時，其假設是未來的趨勢與以往的趨勢相一致。盡管這些假設錯誤的概率很小，但也有可能使得規劃受到局限，特別是影響到關于未來的可信度。此外，教育規劃的數據采集經常依賴于其他的社會和經濟發展規劃，比如教師薪酬及教育經費支出規劃依賴于對經濟變量的規劃，因而教育規劃經常受到社會和經濟發展規劃準確性的限制。盡管如此也不能否認教育規劃的巨大的預測價值。進一步的改革路徑則是對教育規劃方法進行持續改進以及對社會和經濟發展規劃準確性進行持續改進等。

2.4 運用模型分析方法，更清晰地透視問題

在教育政策方案研制當中，模型分析方法主要包括調查法、大數據分析方法等。調查法是通過探究總體的樣本來提供有關總體的趨勢、態度及意見的定量或數值性描述，研究者根據樣本結構模型推斷出關于總體的一些結論或趨勢。X教育智庫的規劃人員在研究D市教育城鄉義務教育均衡規劃的問題上就采用了調查法，通過選取影響城鄉義務教育均衡發展的物質、制度和課程實施主要的3個維度進行問卷設計并做出了統計學上的處理，建構出均衡模型，以此為基礎提出針對性的規劃方案，從而把教育理論有效地轉化為對教育實踐的規范，指導和促進教育實踐。

大數據分析方法是借助計算機和互聯網等對規模巨大的數據進行建模分析以求把握總體的方法。它主要指向的是相關分析，而不是因果分析，這是不同于教育實驗之處。但是它能在政策方案研制上具有不可估量的作用和價值。它和調查法一樣都是力圖對總體的把握來掌握發展趨勢，只是在過去，由于時間、空間、經費等限制，一些資料不可得或難以得到，不得不采用抽樣統計的分析方法來推斷總體趨勢。現在借助計算機、互聯網以及分析工具等手段使得接近總體的數據成為現實，因而能夠得出一些不同于以往抽樣統計的新發現，更好地洞察先機、引領未來。當然大數據也是一個相對的概念，例如對于一個國家來說全國在校生人數就是一個大數據，而對于一個城市來說，全市在校生人數也是一個大數據。X教育智庫的規劃人員在對D市的入學人數、在校生人數、教師人數、學校數量等進行大數據挖掘和建模分析時得出一個相關結論，即在校生人數最多的區縣往往是教育相對落后的區縣。進一步的挖掘分析發現，教育落后區縣的產業結構以勞動密集型經濟為主，而且房價和房租都相對較低，吸收大量的進城務工人員入駐，隨之成為該市主要的流入兒童的集聚地之一，造成該區縣教育公共服務的巨大壓力。要提高這些落后區縣的教育質量，除了政府積極新建和擴建教育服務設施，提高教師質量等舉措外，還要積極促進當地的產業轉型升級，才能標本兼治。

2.5 運用成本效益方法，更精準地進行評估

成本效益分析方法就是通過評估和量化政策方案的成本和效益來比較其價值。這是一種用經濟模型度量決策方案的方法。在進行成本效益考量時除了考慮有形的收益還要考慮無形的收益，如社會公平和正義、人的尊嚴等這些無形價值更是優先于有形的收益，這是教育政策價值追求的歸宿。這里以D市民辦教育政策的研制為例，闡釋成本效益的分析方法。D市義務教育階段民辦學校占比近40%，而這些民辦學校中，有90%是租賃校舍的打工子弟學校，這類學校通常存在安全隱患、教育質量低下，成為該市義務教育均衡發展的瓶頸。經過運用上述綜合研究方法，D市X教育智庫提出了如下3個備擇方案。

方案一：政府在外來務工人員主要集聚的區縣設立民辦教育園區。由政府提供教育用地，與民辦學校舉辦者簽約合作，并由后者根據法定標準負責建設校舍和提供教育裝備等，以成本加獎勵的方式收取學費（舉辦者收益略高于3年定期銀行存款利息）。該方案所需教育投入由政府、舉辦者、和學生家長分擔。計劃園區新建50所中等規模的中小學（每所中小學設立24個班，每班50人，50所學校共計在校生6萬人，而主要的2個流動兒童就讀集中的區縣在校生數為9萬人，其中在民辦貴族學校和公辦學校就讀有3萬人），可以引導現有租賃且零散分布的民辦學校積極投入建設。據調查，租賃學校也迫切希望政府能夠提供一個穩定辦學場所且能長期合作的辦學合同。租賃者愿意投入建設，因此所需建設費用不需政府支出。政府只是考慮民辦教育園區的征地拆遷費用，以生均占地面積20 m2，每畝征地拆遷費30萬元來估算，所需費用為1,800畝×30萬＝5億4千萬元。如果市區財政均分各支出僅2.7億元。如果計劃3年期限建成，每年市政府投入大概是9千萬元、區配套9千萬元。這個支出數字對于一個每年2百多億元教育投入的城市來說算不上壓力，而且此舉從經濟上以不高的成本有效保障了教育公平和均衡發展，促進了社會公平正義。難題在于大城市公益用地短缺，這么大用地量需要國務院有關部門的審批，而且審批流程和結果難以預期。此外征地拆遷并非易事，不僅和失地者談判成本高，而且達成協議的時間難以預期。

方案二：政府對租賃民辦學校進行資助。政府可考慮對全市90%的租賃民辦學校的租賃費進行專項經費資助和師資培訓扶持。前者的困難在于各區縣經濟發達程度不同，租賃費用高低不同，難以達成一致的均價，同時由于租賃費用被民辦學校視為經營秘密，研究人員難以取得真實數據，使得統計全市的租賃費用總額存在困難。同時政府資助租賃費的比例多少為宜，爭論不休。政府資助租賃費用的比例與民辦學校教育質量的提高之間的關系有待深入試點研究。因而政府把資助的重點宜放在民辦學校師資培訓的扶持上。此舉涉及到為近2萬名租賃民辦學校的教師提供培訓服務，每名教師資助每年500元來算，共計投入約1千萬元，市本級財政完全可以沒有壓力地負擔起來。資助教師提升專業能力對于租賃學校教育質量提高有直接的作用和意義。

方案三：政府要求各區縣建立租賃民辦學校的風險防范預案。該方案把租賃學校的風險監管歸口區縣，對那些租約臨近期滿的學校建立風險防范預案，以應對租約期滿終止辦學時分流學生和教師的問題。區縣要依法對租賃民辦中小學的資產、學費收入、辦學經費使用、財務管理和財務帳簿實施監管，避免租約期滿時辦學資金被抽逃等非法行為。還應建立2個制度。一個是建立風險投保制度。由租賃民辦學校與教育部門、保險公司三方簽訂監督協議，保險公司的理賠用于租賃學校清算、突發事件的處理。另外一個是建立風險預警機制。對于租期將滿的民辦學校監管部門要提前1年干預其管理工作，指導和督促其做好學生安置、教師善后、財產清算及注銷等預案。本方案不涉及政府經費投入事宜，不涉及新成本的增加問題，只是在原有的管理基礎上進一步完善，也不涉及如何提高租賃學校較低的教育質量問題。如果只從短期的風險保障的角度來看是簡單易行的，但是從長期來看卻沒有切實促進教育的均衡和優質發展。

從上述3個方案的成本效益來看，如果說方案一的選擇超出該市政府的權限之外，難度較大。那么方案二和方案三結合使用應該是一個次優選擇，既控制了辦學風險又促進了教育質量提高。正如唐納德·E.埃布爾森所指出的，智庫有好的咨政方案不一定能保證自己在政治舞臺上獲得成功。智庫要發揮出影響力，不僅要讓決策者了解和接受它們的咨政方案，同時政府還要有足夠的資源實施它們的咨政方案[6]。成本效益分析方法能幫助決策者在既定資源的約束下更精準地對各種方案進行評估和篩選。

3 結論與建議

教育智庫除了要堅持客觀中立的立場進行研究外，還要嫻熟地綜合運用多種研究方法才能保障咨政報告的質量。如前所述，教育政策具有跨學科、多變量和多層次的特點，在西方被公認為“軟科學”，在研究結果和預測前景方面缺乏共識，只有非常有限的一流學者或機構進入到教育政策領域中[7]。國內教育政策的研究情形大抵也是如此，主要是雙一流的師范大學涉足較多。一般的地方性教育智庫因為專業能力不足很少進入這個領域。像X教育智庫這樣專注研究教育政策，在地方性教育智庫中的確不多見。中國近40年來的教育改革和巨變，對教育政策創新充滿了強烈的需求，然而創新性的教育政策供給卻大為不足。因此教育政策供給與需求之間的不平衡成為中國教育改革深入推進的主要矛盾。由于供給需求不平衡，導致各種偽創新的教育政策橫行，尤其是被既得利益集團塑造的教育政策屢見不鮮，成為教育治理中鏟除不盡的“牛皮癬”。這些偽創新教育政策不但不能緩解問題，反而在處理問題時制造了大量其他問題，惡化了教育生態。比如主張民辦教育合法營利的政策可以刺激資本進入教育領域，表面看來促進了所謂的教育“繁榮”，然而在全世界范圍內并沒有證據表明教育質量因此而提高。此外，民辦教育的合法營利刺激了公辦教育的潛在的營利動機，為其產業化發展樹立了惡劣的示范，整體上導致教育生態的惡化[8]。因此當務之急是加強地方教育智庫的專業能力建設，委托雙一流大學對其專業人員展開輪訓，尤其是加強綜合研究方法的訓練，使得教育政策盡可能地建基在充分的證據上。

還有一個問題亟待解決，那就是在地方性教育智庫里普遍彌漫著行政干預學術的氛圍。決策者往往要求智庫人員為其經驗性決策提供“科學論證”，披上所謂科學化的外衣。智庫人員為了迎合這種訴求，不是專注專業能力提升和加強咨政報告的學理研究，不是花費心血完善調查手段、抽樣方法和統計的信度和效度等，而是用心琢磨領導意圖，逢迎拍馬，用搜羅的二手材料論證預設的觀點，炮制出所謂的“類學術”成果。這樣做雖然往往更能撈取到行政資本，卻會造成智庫“有庫無智”的危機。因此亟待營造智庫風清氣正的學術氛圍，肅清智庫專業人員的浮躁心態。

[1] 菲利普·基切爾. 科學、真理與民主[M]. 胡志強, 等譯.上海: 上海交通大學出版社, 2015: 209-210.

[2] WIARDA H J. Think tanks and foreign policy in a globalized world: New ideas, new “tanks’’, new directions[J]. International Journal, 2015, 70(4): 517-525.

[3] 梅雷迪斯·D.,高爾, 等. 教育研究方法導論[M]. 南京:江蘇教育出版社, 2002: 526.

[4] 王承緒. 比較教育學史[M]. 北京: 人民教育出版社,1999: 62.

[5] J.P.基夫斯. 教育研究方法[M]. 石中英, 譯. 重慶：西南師范大學出版社, 2011: 225.

[6] 唐納德·E.埃布爾森. 國會的理念: 智庫和美國外交政策[M]. 李剛, 等譯. 南京: 南京大學出版社, 2017:132.

[7] 胡森, T.N.波斯爾斯韋特. 教育研究方法（上）[M].石中英, 譯. 重慶: 西南師范大學出版社, 2011: 87.

[8] 李清剛. 分類管理視域下的民辦教育政策元設計[J].首都師范大學學報(社會科學版), 2017(5): 157-164.