地方高校轉型發展的國家規制研究

楊小秋

（肇慶學院 教育科學學院,廣東 肇慶 526061）

國家的治理之力表現在國家的政治、經濟、文化、科技、教育等多方面的規制，特別凸顯對教育的規制、也就是對未來的控制。英國社會學家戴爾強調，世界各國的教育權力在逐漸下放的同時，國家對教育控制力不但沒有減弱，反而干預度越來越大了。當代社會，國家常以政策法律、經濟手段、教育監管與評價等國家力量全程規制包括高等教育在內的各類教育活動。

一、地方高校國家規制屬性與身份的確證

在普遍的情況下，國家規制是通過行政手段來實現的，因此也可稱為政府規制。一般而言，國家規制是指國家或國家通過政府依據規則、契約、制度、政策、法律對其管轄的區域進行影響、引導、抑制、規范和干預，顯現國家以及政府職能和作用，是通過國家及政府權力推進經濟社會有序發展的重要路徑之一。廣泛意義的國家規制還應包括收緊規制、強化規制、放松規制、激勵規制以及一些非權力的、建設性的、指導性的規制等等諸多方面。從實施與操作層面上看，國家規制雖不夠完善但逐漸發展成為世界各國公共行政管理的主要行為。一個國家的政治民主化、經濟社會發展水平影響該國國家規制實施，國家規制成為評判具體一個國家經濟、社會行政體系發育和完善程度的重要標準。當今美國社會被公認為是最早產生國家及政府規制制度的國家，也是相對最為成熟的推進國家規制的國家[1]。

縱觀當代社會，世界各國都在不斷加強對高等教育的國家規制，中國也是如此。中國教育改革屬于自上而下的改革模式，即主要表現為國家通過制定和頒布教育制度、政策、法律以及教育與社會發展規劃來引導、管控和干預改革，教育制度、政策、法律及發展規劃發揮了看得見的“手”的作用，尤其是構建教育規劃體制已經成為中國教育改革、發展的國家特色與國家優勢。我國改革開放以來，國家通過制定實施高等教育發展戰略規劃，首先體現政府引導，通過發展規劃導引高等教育的發展方向，其次調控各種資源提升高等教育的水平，在此充分發揮社會、市場的影響力，進而形成推動我國高等教育發展的合力[2]，彰顯了國家辦高等教育的力量。

（一）政府“守夜人”的職能與應用型地方高校合法身份的確證

國家通過政府實現其“守夜人”的國家職能，為它的成員提供各種保障，并確定其合法性存在，這就要求國家必須做到保證自己的國家不受其他國家的侵略；保證國家的人民不受來自任何方面的壓迫和侵害；保證國家公共事業的有序發展；保證國家各種公共設施的不斷完善[3]。政府“守夜人”職能的實現，必然規制高等教育的正當化、合法化，即規制著地方高校合法性的存在，維系著地方高校的運轉，推動著地方高校的發展。

西方發達國家對高等教育實施干預的主要手段是:第一通過立法手段，第一通過經濟手段。通過立法是加強對高等教育干預的剛性措施，是顯性方式；教育投資是對高等教育干預的隱性方式。由此可見，在政府與大學關系的研究中，國外主流觀點認為政府力量必然要介入大學的發展。從國內看，國家是辦高等教育的主體力量。李克強總理在2016年的政府工作報告中指出，要引導部分地方本科高校向應用型轉變。從當前看，從傳統意義上的學術型轉為應用型，對于大多數地方本科高校大已無異議，國家不僅賦予了地方高校以合法身份，還賦予了地方高校應用型的辦學定位的身份。地方高校在發展過程中，必須明確“我是做什么的”“我應成為什么樣的教育機構”“我怎樣才能做好”，地方院校的扮演的角色和社會身份是社會的期待、國家的形塑。

（二）維系政府公共利益與文化傳承身份的確證

高校是國家的重要的社會機構，這就要求國家中的高等教育必須制度化的，應有序發展，這就要求高校承擔社會的公共利益的責任。高等教育的公共責任是構成國家責任的組成部分。因此，公共利益的維護是高校存在的正當性理由，高校與公共利益具有不可分割性，高校具有公益身份屬性，這個公益責任之一便是通過文化傳承的手段維系著國家的利益。

大學是文化傳承的重要載體。在西方文化中，那些有歷史厚度的大學是知識傳遞及文化創新的重要載體。在我國文化中，中華優秀的傳統文化是以儒學為代表的，是官學和書院的教學傳導和典籍整理才保存至今的。在當今社會文化百花齊放、百家爭鳴的環境中，地方高校必須積極發揮好文化傳承、增強公共責任意識的作用。地方高校應契合學校的獨特優勢，從所在地域和地區的實際，整理、保護優秀的地方文化遺產，闡釋地方文化的思想價值。除此之外，地方高校應根據本校的辦學定位與辦學特色，傳播、創新地方文化，發揮文化育人作用，提升地方文化在地方社會的影響力。

（三）擔當地方應用型人才培養的角色與地方社會“適應型”人才輸出基地身份的確證

《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出：“提高應用型、技術技能型和復合型人才培養比重。新增高等教育招生計劃主要向應用型、技術技能型人才培養傾斜”。這是基于我國產業結構升級之需以及大學畢業生就業之需來提出的，我國經濟社會發展確需一批應用技術型的大學。我國高等教育的問題十分突出，高校畢業生普遍存在“畢業就失業”和各行各業出現的“用工荒”的尷尬現象，足以說明地方本科高校辦學的培養目標存在著與社會需要不符。現實情況是，地方本科高校學生就業難，專業對口率低，低層次就業多，根源就是地方本科高校人才培養目標錯位，追求學校的高層次、排名，培養的學生應用操作技能的時間少、要求不嚴格，致使畢業了無一技之長，無立足之地，學無所用。

轉型后地方高校辦學宗旨是培養社會發展需求量大的應用型、技能型人才，亦即地方社會的適應性人才，這是由地方社會行業、企業對應用型、技能型人才大量需求決定的。隨著我國創新驅動戰略的不斷推進，需要大量懂業務、有能力的生產、管理、研究和服務的新型人才，即一定數量的學術型研究人才、技術開發型人才；較多數量的管理型人才；大量的實踐應用型人才。顯而易見，地方經濟社會對于人才“金字塔”結構的底部的實踐應用型人才的需求量是最大的。這一艱巨的任務只能靠我國高校90%以上的地方本科院校來承擔，它們是地方社會適應性人才輸出的基地。

（四）促進地方經濟社會發展與社會服務身份的確證

走出“象牙塔”、走進社會里，找回地方大學的“存在感”，實現為區域經濟發展服務，是地方高校生存之道，發展的動力，更是贏得地方政府和地方社會支持的保證。地方高校承擔高等教育大眾化和普及化的任務，地方高校與地方社會的關系越來越密切，地方高校一定要加大與社會的聯系的力度，努力為社會服務，這是地方高校的“地方使命”，更是地方高校的“國家使命”。當下，高等教育已進入以質量發展、內涵發展為主的階段，在人才培養職能和社會服務質量方面，對地方高校加強地方服務提出了越來越高的要求。地方高校不要過于追求“高、精、尖”重大科研課題研究的數量，地方高校的科學研究要發揮與地方社會經濟發展相結合的優勢，重點應在服務地方的科研上下功夫，在努力為地方經濟解決實際問題的過程中，進行科研成果轉化和推廣[4]。

地方高校在服務地方經濟發展的運作中，主要肩負著提供智力支持的使命，為此，地方高校應該在為地方服務的價值、內涵、途徑及服務的需要上持續保持創新和發展，必須做到高校與地方社會雙贏互利，相互促進，形成具有地方屬性的辦學特色。地方高校積極主動為地方經濟、文化等社會各項事業發展提供高質量的服務，在咨詢服務、科研服務、決策服務等多方面，全力投入到地方經濟社會發展事業中去，這是地方高校的功能與責任所在，是地方學校實現良性循環的必由之路，是培育高校自身造血能力的出路。

二、地方高校轉型發展國家規制的必然性

美國著名高等教育思想家克拉克·克爾（Clark Kerr）從歷史發展的視角提出，高等教育有著自身特殊的發展軌跡[5]。這啟示人們，一個國家要發展現代高等教育、要提升高等教育質量，就必須遵循高等教育發展的普遍規律，任何國家都不可能完全擺脫這一規律的束縛。世界的趨勢都是國家在辦教育，國家對教育的規制客觀的存在著，贊成它存在，反對他也存在。地方高校轉型發展是國家的重大戰略部署,是高等教育發展的要求,同時也是經濟社會發展的要求，內在對應著實現中華民族偉大復興中國夢的宏偉目標。

（一）地方高校轉型發展的國家意志——高等教育的布局與機構調整

現在全球各個國家在現代化發展進程中，國家意志必然體現在國家公共教育意志中，主導并引領著整個國家教育事業的發展方向，即依靠國家力量建立本國特色和形態的教育體系。國家教育意志的能力表現一般可分為意識形態掌控與教化能力、教育財政能力、教育行政能力、教育專業引領能力等四個方面[6]，據此向本國國民提供公共教育服務。地方院校轉型發展體現了國家對調整高等教育格局和機構、構建新的高等教育體系的國家意志。

中國共產黨十八大報告明確提出要“推動高等教育內涵式發展”；教育部提出“提高質量是高等教育改革發展最核心最緊迫的任務”，這些表述指明了我國高等教育內涵發展的“內涵”在于“質量”。一個世界級大國的高等教育實現超越的過程，需要不斷的借鑒和創新。因此，我國地方院校轉型發展應遵循高等教育現代化發展的普遍規律，樹立高等教育發展新觀念，加快高等教育機制、體制改革，探索適合中國高等教育發展的特色和路徑。國務院關于印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》指出，推進高等教育分類發展、合理布局，推動具備條件的普通本科高校向應用型轉變，形成科學合理的高等教育結構。

（二）地方高校轉型發展的國家秩序——有序推進

一個國家的政治、經濟、科技、文化以及教育的發展在根本上是一個制度問題。建立適應社會發展的教育制度在于構建科學的教育秩序，教育制度保證了現代社會教育的健康發展，同時還波及了不同形態教育秩序的發展機制，進而推動高等教育的發展。由國家層面倡導和推動的地方本科高校向應用型轉型的工作在2013年全面啟動，本次國家層面推進本科高校轉型工作出現出三個方面的顯著特點，即領導層面高度重視、政策體系初步建立、各級教育行政部門積極有效推進。地方層面在《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》發布以來，絕大多數省、市、區發布了實施辦法，有針對性地對“推動普通本科高等院校轉型”或“探索發展應用技術型本科教育”進行了全面規劃、整體部署和周密安排，但在總體要求、轉型目標、轉型任務和保障措施等方面也根據各省、市、區等區域實際做出側重點有所不同的政策安排[7]。《國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》提出構建有效監管體系，強化監管結果運用，建立公開承諾、權責一體、違者退出的機制。因此，有效的國家規制是國家駕馭高等教育秩序的關鍵環節，有序的推進了地方院校的轉型發展。

（三）地方高校轉型發展的國家需要——應用型人才的產出

教育的發展水平同國民的切身利益相關，即教育事業是人民的事業，是推動中國社會進步、實現國家民主的重要系統。地方本科高校將把培養應用型、技能型人才作為培養目標定位，同國家、社會對人才的需求相一致，是國家民生發展、國際影響的需要。高校類型各不相同，其功能、使命和社會責任也各不相同，如研究型大學的使命是進行精英教育，培養研究型學術型人才，而地方高校的使命在于實現高等教育大眾化、普及化，培養應用廣泛的各類實踐型人才。從資源配備來看，國家和地方財政對不同類型高校在資金投入，師資配備，學科專業建設平臺，研究實驗設備、生源等人財物辦學資源是有區別的。當前，我國高校新生錄取按批次進行，生源質量區別很大。就像研究型高校的高考分數錄取線是高出地方本科高校的，在起步階段就決定了地方高校完全不可能也完全沒有必要象研究型大學那樣，期望培養高、精、尖類學術型研究型人才。地方高校應找準在高等教育體系中的位置，根據自身的已有辦學條件及可能的資源配備，不斷完善應用型人才培養體系，為國家和社會發展需要培養數量多、質量高的應用型或技能型人才。實際的情況是高校按“學術型”“應用型”分類招生改革的不斷推進，轉型后的地方高校必需承擔“應用型”生源的培養任務，為國家源源不斷的產出各類應用型人才。

（四）地方高校轉型發展的國家話語——辦中國特色的應用型高等教育

總書記習近平在關于我國教育事業改革發展的重要論述中，明確提出建設“中國特色、世界水平的現代教育”的重要思想。習總書記指出，堅持走自己的高等教育發展道路，是由我國獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情決定的。地方院校轉型發展的國家話語，是一種國家傳播教育現象及信息形態，即傳遞國家高等教育發展的信息、樹立國家高等教育的形象、增強國高等教育的辦學實力、解決高等教育發展中的問題為目的的媒體行為。

從世界高等教育發展的歷史進程看，代表性的有德國模式、法國模式、美國模式、（前）蘇聯模式和英國模式等，發展模式各具特色。從縱向分析中國高等教育近代以來的發展，基于學習和借鑒國外的發展模式模式的基礎上，結合我們中國文化及國情的獨特性等方面的因素，使得我國高等教育在發展路徑、發展內涵和發展模式上都有著自身的獨特特征[8]。這些獨特特征體現了中國高等教育的特色發展模式，彰顯出中國高等教育發展獨特的歷史邏輯和現實表現。著名學者楊東平認為我國高等教育的“中國模式”特點之一就是行政導向，政府用“看得見的手”的直接干預。無論高校擴招、高校合并調整、建設高等教育強國，還是雙一流大學，都是強烈的行政導向，而非基于市場或學術的邏輯[9]。在政府用“看得見的手”直接參與下，中國未來會逐步形成國家規制下的地方高校轉型發展的“中國模式”。

三、地方高校轉型發展的國家規制的完善

推動地方高校轉型發展，加強政府對高等教育改革的引領，完善改革的制度體制，總結推廣典型經驗，提高地方高校辦學質量需要完善國家規制，使地方高校在社會發展中一如既往的載譽前行。

（一）地方高校轉型發展國家規制機構的確立

在我國，應由各級政府牽頭、地方高校配合實施地方院校轉型發展工作，其主要國家規制機構是國家層面、地方層面的教育行政部門。代表國家權力的規制機構應履行其國家職責：第一，加強規制機構獨立性的建設，規制部門承擔地方高校轉型發展的政府責任；第二，為防止規制機構權力的濫用，給予地方高校發展的政策空間，在政府機構內部設立相應監管部門對政府規制機構進行必要的監督；第三，充分調動第三方社會力量來進行監督和指導，如非政府組織、社會團體、行業、企業和媒體等；第四，建立地方高校的轉型發展的制度、法規，科學、健康的依法規制。

（二）政府為地方高校轉型創造良好的條件

第一，加強頂層設計，完善立法，國家對地方本科院校轉型發展實施準入規制，即政府依據轉型標準，通過審查、許可、備案一系列手段對轉型院校進行資格限制。第二，規范地方院校轉型發展的進程。在地方院校轉型發展的國家規制方面，政府規制得太多，“越界”“深度”規制，使規制無邊無際，出現了如斯蒂芬·鮑爾（Stephen Power）提出的因國家過度規制后的負面影響。而規范地方院校轉型發展并不意味放松規制則，不是放寬或取消規制制度，而是要打破政府對教育的壟斷，提高高等教育的辦學質量。第三，國家對各省地方本科院校轉型發展實施質量規制，即政府為了保證轉型后的地方本科院校教育服務質量，依據一定標準，對轉型后的高校教育質量進行檢查和監督。第四，保障經費充足，按照高校生均經費的基本標準、生均財政撥款的基本標準，中央財政和地方財政必須設立高校轉型專款專用資金，足額供給。第五，提供信息資源，配合轉型，及時提供社會經濟發展信息，按時發放國家產業結構調整目錄，改進人才供給預測，為高校轉型提供及時、準確和詳細的信息支持。第六，先行先試，分層次、分階段推進地方院校的轉型發展。各省市、各高校應因地制宜、因時制宜，轉型發展不能一刀切，以試點院校的示范作用，推動地方高校轉型發展，建立先行先試、不斷推廣的高等教育改革的體制和機制，使高等教育發展與地方經濟發展、與中國經濟發展水平相適應。

（三）地方高校轉型發展國家規制路徑的多元路徑

1.契約規制

契約是人類行為的一種理性選擇，可體現為規則、道德和精神等方面。不斷完善地方高校轉型發展的契約規則、道德、精神，采取剛性的對高等教育轉型發展的監督和科學的評估手段，把高等教育轉型發展與契約規則的制定和執行相聯系起來，提醒高等教育校轉型發展的責任意識和誠信意識。地方高校是以國家事業單位的身份和名義辦學，地方高校應服從各種高等教育辦學的契約。地方高校應在國家政策引導下，條件成熟時主動轉型，條件不成熟時延緩轉型[10]。

2.行政規制

提高對高等教育的質量要求、通過教育行政規則維護教育秩序是世界各國的共同做法和成功經驗。行政規制對于高校管理具有規范化、制度化的重要意義,高校應不斷完善行政規制體系和制度,優化內部控制結構,解決高校在行政規制中存在的突出問題,促進高校的可持續發展。我從我國當前行政規制方面的情況看，教育部不斷多措并舉支持部分地方本科高校轉型發展，在地方高校招生計劃、專業設置、資源投入等方面向地方院校傾斜，大力扶持轉型的地方高校。要深層激活高校的辦學水平和轉型積極性，教育部現在籌措下面三項工作：第一，重點做好高校制度改革，研制應用技術型高校的制度標準，為建立高等教育分類做好準備。以后，除少量研究型大學的高校一開始就定位外，要明確新設本科學校和更名大學的應用技術型高校的辦學定位。第二，通過招生計劃加強對高等教育結構的宏觀調控，在規模相對穩定的基礎上，研究生的招生計劃增加部分優先支持轉型試點取得顯著成效的高校和專業，省級的計劃調整，用于擴大符合產業規劃、就業量大質高和貢獻較強的專業招生規模。第三，認識到高等教育結構調整是“十三五”高等教育改革的重中之重。從經濟社會發展全局特別是產業結構調整升級的需求出發，“十三五”規劃將以地方本科高校轉型發展為突破口，提出高等教育結構改革調整的方向、策略和重大制度安排。

3.政策規制

發展應用型高等教育是當今世界各國高等教育改革政策的主題之一。我國從2013年全面啟動地方高校轉型發展工作，從2014年2月26日，國務院常務會議做出“引導部分普通本科高校向應用技術型高校轉型”的重要戰略部署以來，國家系列政策的頒發，不斷加強對地方本科高校轉型發展的政策引導和宏觀指導。2016年12月國家編制出臺的《國家教育事業發展十三規劃》，就高等學校方面提出“鼓勵具備條件的普通高校向應用型轉變”的實施意見。當下，建設應用型、技術型大學已經成為我國高等教育發展的政策導向。可以確信，未來國家會不斷出臺并完善地方院校轉型發展的相關政策。

4.法律規制

依法治教是實現教育現代化的基本保障。高等教育必須堅持依法行政、依法辦學，即依法治教。提高教育事業發展的法治思維法治意識，注重建設教育法律法規體系和執法體制機制，依法提高教育治理能力，為高等教育健康、有序發展創造良好的法治環境。在美國，職業教育已走過了一百多年的歷程，其過程出臺了包括《史密斯法案》《柏金斯法案》等在內的多個法案保證職業教育發展。在地方高校轉型發展過程中，依據《中國人民共和國高等教育法》《中國人民共和國職業教育法》的相關規定，大力推進依法治教，全面提高地方高校在轉型發展過程中的依法治教的意識與能力，推動高等教育事業的健康發展。

[1]曲中林，王琳.“國家人”與教師專業發展的國家規制[J].當代教師教育，2014（3）：1-5.

[2]劉繼青，王孫禺，鄢一龍.探尋高等教育強國的發展之路——中國高等教育現代化發展道路的歷史與未來[J].中國高教研究，2017（1）：21-26.

[3]楊小秋.教師職業退出與補充的“國家規制”[J].中國教育學刊，2014（12）：34-39.

[4]王旭東.社會服務：地方高校的邊界在哪里？[N].光明日報，2013-09-18（14）.

[5]克爾.高等教育不能回避歷史［M］.王承緒，譯.杭州:浙江教育出版社,2001：1-5.

[6]王有升.國家教育意志與教育公權力的運行體制分析——對國家與教育關系的一種理論探討南京師大學報（社會科學版）[J].2011（9）：89-95.

[7]張祺午.地方本科院校轉型：政府思路與政策設計[J].職業技術教育，2015（12）：11-16.

[8]杜成憲.共和國教育60年［M］.廣州:廣東教育出版社,2009：1-3.

[9]楊東平.關于高等教育的“中國模式”[J].江蘇高教，2011（1）：5-8.

[10]楊小秋，王琳.廣東省“創強爭先建高地”戰略背景下的教師補充與退出對策研究[J].肇慶學院學報，2015（3）：40-44.