淺談建德市低效用地再開發

□ 建德市國土資源局 唐琰斌

近年來，建德市出臺相關政策，編制專項規劃，以“騰籠換鳥”“空間換地”等方式，著力推進城鎮低效用地再開發，走出了一條節約集約用地的好路子。

一、基本情況

強化領導，制訂相關政策。根據《浙江省人民政府關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的意見》（浙政發〔2014〕20號），建德市于2015年8月，制訂出臺了《關于印發建德市全面推進城鎮低效用地再開發工作實施辦法（試行）的通知》（建政函〔2015〕150號）。建德市政府專門成立了以市長為組長、分管副市長為副組長，各相關部門和各鄉鎮（街道）主要負責人為成員的領導小組，明確了相關工作職責。

摸清底數，編制專項規劃。在全面摸清城鎮低效用地現狀和開發潛力的基礎上，專門編制了《建德市城鎮低效用地再開發專項規劃（2014-2017）》。每年10月份，開展城鎮低效用地調查數據年度更新，并規定上報違法補征收的項目必需在數據庫內，發揮規劃的引領作用。

大膽探索，持續深入推進。一方面，用好退二進三、退二優二、收購儲備、協商回收、鼓勵流轉等常規方式。2015年至2017年，建德市共完成城鎮低效用地再開發5969畝。如2017年建德市89個工業企業項目，以“零地技改”的方式，投資24.35億元，新增建筑面積8.62萬平方米。又如將洋安、橋南白沙灣、壽昌溫泉443.02畝低效用地進行收儲，在2017年推向房地產市場，實現成交土地出讓金18.1億元，同時也引進了恒大、萬固等知名房企來建開發建設，提升城市整體形象。另一方面，積極探索實踐城鎮低效用地違法補征收的創新路徑，旨在將2010年之前沒有合法用地手續且符合相關要求的建設用地，按現狀辦理用地手續。2017年，建德市首個城鎮低效用地再開發批次3個項目，正式獲得省政府批準，節省新增建設用地指標近45畝，成為繼桐廬縣之后杭州市第二個成功實踐該創新路徑的縣市區。

二、主要問題

（一）認定標準有待細化

現有的土地管理法律法規和政策，對低效用地的認定，還沒明確的標準，自然資源部、浙江省相關政策文件規定也比較寬泛。省政府將低效用地的具體類型劃分為四種。一是利用低效、粗放的存量建設用地。包括建設用地利用強度、投入產出水平，明顯低于節約集約用地控制標準的土，因產業落后、企業經營困難需要退出的產業用地。二是布局散亂，列入“三改一拆”范圍的用地。包括需要納入改造的舊住宅區、舊廠礦和舊村莊（城中村），以及各類違法建筑拆除后形成的空置土地。三是用途不合理的建設用地。包括：不符合產業發展政策導向，屬于國家產業目錄規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；因城鄉規劃調整，需要實施“退二進三”的產業用地。四是其他經認定的低效用地。在實際操作層面上，對低效用地認定標準很難精準把握。

（二）主動參與度不夠高

城鎮低效用地再開發的主體，主要有政府主導開發、市場主體合作開發和原土地使用權人開發三種。2016年建德市城鎮低效用地再開發項目102個，總面積1898畝，其中政府主導開發項目3個，面積44.5畝，分別占3%、2.3%；市場主體合作開發項目25個，面積272畝，分別占24.5%、14.3%；原土地使用權開發項目74個，面積1581.5畝，分別占72.5%、83.4%。2017年建德市城鎮低效用地再開發項目113個，總面積2409畝，其中政府主導開發項目11個，面積150畝，分別占9.7%、6.2%；市場主體合作開發項目29個，面積677畝，分別占25.6%、28.1%；原土地使用權開發項目73個，面積1582畝，分別占64.7%、65.7%。從建德市近兩年情況來看，因缺乏相關政策激勵機制，城鎮低效用地再開發主體主要是原土地使用權人，市場主體合作開發方式總體數量不大，企業、個人主動參與低效用地開發的積極性不夠高。

（三）總量大呈增長趨勢

通過近幾年的再開發利用，截至2017年底，建德市共梳理出城鎮低效用地552宗，8856畝。從結構類型來看，主要為工業用地6259畝和空閑地1974畝，其余600來畝為公共設施用地、城鎮住宅用地等；

從空間布局上看，主要集中于壽昌鎮64宗、1731畝，新安江街道91宗、1246畝，更樓街道28宗、1184畝，這三個鄉鎮（街道）面積占47%；從發展趨勢來看，隨著建德市深化產業結構轉型升級，不斷推進化工行業整治、碳酸鈣行業整治、低小散整治等一系列整治工作，預計城鎮低效用地總量會進一步增多。

（四）宣傳引導有待加強

個別業主依法依規用地意識不強，在未辦理相關合法審批手續的情況匯下，私自對城鎮低效用地進行再開發，改建、擴建相關房屋，形成了新的違法建筑。因此，要進一步加大宣傳力度，一方面引導廣大業主樹立依法用地審批的觀念，把低效用地用好，把好事辦好；另一方面特別要加強城鎮低效再開發相關政策紅利的宣傳，選取一批城鎮低效用地再開發典型，通過現場會、新聞專刊等形式，廣泛開展宣傳報道，擴大影響面，以起到良好的示范引導作用。

三、幾點建議

（一）切實轉變理念

要從過去“盼指標、等空間、愁占補”，轉變到樹立“深挖潛、促集約、多創效”的理念。從上級層面，對土地節約集約利用工作越來越重視，省政府于今年5月底召開了全省深化“畝均論英雄”改革工作會議，提出要高效能推廣“騰籠換鳥法”“機器換人法”“空間換地法”等“提高畝均效益十法”。省國土資源廳已實行新增用地指標安排，與存量建設用地盤活利用情況掛鉤的年度用地指標分配機制。杭州市每年都將區域節約集約利用評價指數，其中主要就是“三塊地”消化利用，即批而未供、供而未用、城鎮低效用地再開發任務完成情況，作為對縣（市）區政府綜合考評的重要內容，對完成考核任務突出的，給予一定新增用地指標獎勵。從建德市來看，耕地保護任務重、資源要素保障任務壓力大，依靠傳統擴張粗放的土地利用方式保障發展已難以為繼。根據第二次土地調查數據，建德市城鎮建設用地總面積15.56萬畝，人均建設用地241平方米/人，如按照國家120平方米/人的標準，人均用地面積再減少121平方米，相當于可節省7.8萬畝土地。

（二）加大政策供給

要進一步建立健全相關政策，正向引導和反向倒逼相結合，形成較為完善的政策供給體系。一是發揮政策紅利。繼續推進城鎮低效用地違法補征收，建德市城鎮低效用地552宗，面積8856畝，其中潛在可辦理違法補征收項目345宗，面積6258畝，用好這一創新路徑，切實為企業發展解決后顧之憂。對市場主體通過土地二級市場收購相鄰多宗地塊（包括有合法手續的零星空地），進行集中開發利用，經批準可以協議出讓的，就按協議出讓辦理供地。進行聯合再開發的，地塊開發完成后，可以按照再開發方案給定的比例，將產權分割登記到聯合體名下（分割轉讓到股東名下）。對除公開招拍掛出讓項目外，免繳城市市政基礎設施配套費。二是強化政策倒逼。樹立“誰畝產效益高，要素就向誰集聚”的導向，進一步嚴格工業項目績效綜合評價制度，對工業企業進行分類管理，在用地、用電、融資、礦產資源、財政稅收等方面，享受不同的政策，用政策手段、經濟杠桿引導企業提高土地利用效益，倒逼企業轉型升級。三是完善政策激勵。城鎮低效用地再開發中，要發揮市場作用，吸引相關企業、個人積極參與開發建設，建議完善相關激勵政策，以促進產業升級、相關業態打造，進一步加快城市有機更新。

（三）注重示范引導

要外學與內樹結合，廣泛深入開展“畝均論英雄”發展觀念的宣傳，引導廣大業主高質量發展。讓更多的“優等生”在要素資源配置上享受“VIP”待遇，不再簡單地以經濟總量算籠統賬，而是算畝均投資、畝均產出等精細賬。要向外學。今年5月底，省政府召開的全省深化“畝均論英雄”改革工作會議，給建德市加快低效用地再開發，推進土地節約集約利用，提供了不少鮮活的樣本。如靠創新排名全省“畝均論英雄”榜單第一的濱江區，對畝均不達標的項目，堅持先孵化再供地，該區集聚了網易、海康威視、新華三、大華等高新技術企業，實現了土地資源要素利用的最大化。又如龍游縣在一塊70余畝低效用地再開發中，對新引進的企業在項目簽約的同時還簽了一份畝均稅收承諾書，承諾兩年內達到省定畝均稅收標準，并繳納了百萬元的“畝產履約保證金”。要內部樹。在建德市內部也有低效用地再開發的樣板，如省級經濟開發區（航空小鎮），立足橫鋼工業遺存保護和利用，將原廠區50余處逾7.5萬平米的建筑進行改擴建，將“工業風”與“航空風”有機結合，保留原有火車鐵軌、影劇院等文化元素，通過引進綠皮火車、建設橫鋼紀念館，體驗太空艙等方式，形成歷史現在未來同現的小鎮印象。目前，已建成小鎮客廳、商業街、溫泉酒店、火車主題酒店、聯眾航空主題酒店、航空博覽館等特色鮮明的配套設施，使老橫鋼煥發出新的精神，實現整個區塊從二產向二、三產融合發展。

（四）落實相關措施

在低效用地再開發中，各鄉鎮（街道）要發揮好屬地作用，各相關部門要切實履行好自身職責。一是圍繞中心，抓好結合。緊緊圍繞“五水共治”“三改一拆”、小城鎮環境綜合整治和特色小鎮建設等中心工作，將低效用地再開發工作作為有力抓手，抓好結合，貫穿始終，實現舊城鎮、舊廠礦、舊村莊的改造，產業的轉型升級，城市的有機更新，達到一著出新、滿盤皆活的效果。二是完善規劃，細化標準。根據上級要求，低效用地再開發的范圍，從城鎮擴大到包括農村土地的全部低效用地，要進一步完善低效用地再開發專項規劃，為近期2022年、遠期2027年的低效用地再開發工作提供底圖。對于退二進三、改變用途等方式開發的，要結合區塊實際，加快規劃調整完善。要根據用地規模、產業類型等，積極探索差別化的低效用地認定標準。三是靠前指導，深化考核。國土資源、經信等部門要進一步優化服務，深入企業、深入項目，開展現場指導。建議試點建立低效用地信息平臺，為相關企業、個人參與開發提供基礎信息。加大對各鄉鎮（街道）、一區一園推進低效用地再開發的考核力度，探索采取“增量撬動存量”的倒逼機制，將新增用地指標安排與存量建設用地盤活掛鉤，促進低效用地再開發工作。