以基層黨建引領城鄉社區治理的成都探索與思考

吳 欣

(中共成都市委黨校，四川成都 610110)

一、引言

黨的十九大黨章修正案第三十三條明確規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”[1]2017年4月，中共中央、國務院出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》強調，“要充分發揮基層黨組織領導核心作用，探索加強基層黨的建設引領基層社會治理的路徑。”[2]這些重要指示和要求，深刻闡明了推進我國基層社會治理的根本要求和重要途徑。

成都在基層治理的長期實踐中，一直致力于探索基層黨建引領基層治理的有效路徑，并取得了積極的治理績效。2017年9月，成都在全國率先設立市委城鄉社區發展治理委員會，并隨后出臺《關于深入推進城鄉社區發展治理建設高品質和諧宜居生活社區的意見》，又進一步提出了“建立健全基層黨組織領導、基層政府主導的多元參與、共同治理、共促發展的城鄉社區發展治理體系，黨執政的基層基礎進一步鞏固，城鄉社區發展治理體制更加完善，城鄉社區發展治理能力顯著增強，城鄉社區服務功能進一步強化，居民生活品質進一步提高，居民文明素養進一步提升”的總體目標。[3]

對照更高的目標和要求，我們在看到成績的同時，更應清醒地看到：基層黨建與基層治理的有機融合依舊不足，以社區黨建引領社區治理的局面尚未完全形成。因此，如何按照標準化引領規范化的要求，持之以恒加強基層黨組織的自身建設，并有效地把黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為治理優勢，將“加強黨的領導，充分發揮街道社區黨組織的領導核心作用”的宏觀要求具體化為相應的制度機制，使自治組織、群眾團體、社會組織、群眾活動團隊在基層黨組織的領導和引領下，共商區域發展、共擔社會責任、共享發展成果、共建美好家園，不僅是成都深化基層治理實踐的需要，而且對于鞏固我們黨的基層基礎、夯實國家治理體系和治理能力現代化的基層基礎都具有現實意義。

二、成都以基層黨建引領城鄉社區治理的基本經驗

近年來，成都著眼于系統改革，注重基層創新與頂層設計相結合，走出了一條黨領導的成都特色城鄉社區治理發展道路，為推動城鄉社區治理體系和治理能力現代化提供了堅實基礎和可靠保證。

(一)始終堅持基層黨組織的領導核心地位不動搖，確保城鄉社區治理的正確政治方向。

社區黨組織是社區各類組織和各項工作的領導核心。堅持把黨的領導作為推進城鄉社區治理各項工作的根本遵循，就能緊緊圍繞貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想發動群眾、組織群眾、凝聚群眾，增進群眾對黨的政治認同、思想認同和情感認同；就能保證中央、省委、市委各項決策部署在城鄉社區這一“最后一公里”得到有效貫徹落實；就能使黨的領導通過城鄉社區黨組織的作用發揮得到全面體現、全面加強，最大限度匯聚維護改革發展穩定的正能量，為基層治理現代化把準問題、把穩方向。

(二)堅持“以人民為中心”的發展理念，提升社區生活幸福感和美譽度。

社會治理現代化的核心是人的現代化。從過去“見物不見人”向“以人為核心”轉變是“以人民為中心”的發展理念在推進現代化進程中的直接體現。在建設和諧宜居社區中突出群眾利益，始終注重改善民生，將人民對美好生活的向往作為奮斗目標和重要職責，不斷擴充保障內容、擴大保障范圍，逐漸從過去的“補缺型”模式向“普惠型”模式轉變，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。在建設富有活力社區中突出共建共享，統籌各方資源力量，為服務對象提供涵蓋教育培訓、司法救助、醫療幫扶、居家養老、休閑娛樂等社會生活各個領域專業化、人性化、品質化的社會服務，讓群眾更有獲得感。在建設各具特色社區中突出群眾需求，打造符合社區實際、適應群眾需求、體現資源稟賦、彰顯文化特色的生活共同體，真正做到既見物又見人，以特色文化凝練社區精神特質、提升城市獨特品味，不斷增強廣大群眾的歸屬感與幸福感。

(三)堅持“多元參與與合作共治”的理念，共建共享治理成果。

進一步打破政府、市場、社會之間的邊界，政府從過去的主導更多地轉向環境營造與條件支撐，社會領域力量作為治理新動能更多地走向前臺，越來越顯示出治理發展的潛力，社區黨組織、自治組織、社會組織、駐區單位和群團組織等逐步形成“多元主體、多元平臺、多元服務”的合作共治體系。政府、市場、社會不再是支配與執行的關系，也不完全是政府出菜單、供資源，市場與社會接單服務的關系，而是基于共同利益的、朝著共同目標前行的“新型伙伴式合作關系”，在地位平等的基礎上通過對話協商、溝通合作來解決問題。

(四)堅持改革創新，提升社區治理能力。

主動順應社會治理的新趨勢和政府職能轉變的新要求，把創新治理體制機制作為提升社區治理現代化水平的關鍵來推進，突破制約瓶頸問題，理順管理體制，推進政社分離，完善社區共駐共建共享機制，把轄區單位組織起來，實現社區事務共管、社區文明共建、社區環境共護、社區穩定共保，提升社區民情收集準確性、議事決策科學性、服務群眾便捷性，努力形成共享資源、共享文化、共享服務的社區生活共同體。強化基層基礎建設，確保有人管事；強化經費保障，確保有錢辦事；強化陣地建設，確保有場所議事。

(五)堅持依法治理與文明浸潤相結合，既強調依規辦事，又注重以文化人、以德潤人。

法治是良治、善治的基本目標。注重依托法治大講堂、流動法庭、壩壩法庭等載體，運用法治思維和法治方式推進城鄉社區治理，發揮法治規范作用和法治文化感染作用，不斷提升居民法治意識。加快推進公共法律服務體系建設，注重非訴訟糾紛解決機制的運用，針對群眾普遍關注的熱點難點問題，深入做好政策宣講、解疑釋惑工作，強化矛盾源頭化解，引導群眾依法逐級表達訴求。積極組織社區居民參與制訂體現社會主義核心價值觀要求的自治章程、居民公約等，強化規則意識、倡導契約精神、弘揚公序良俗，在潛移默化中提高社區依法治理水平。

三、成都以基層黨建引領城鄉社區治理存在的主要問題

(一)基層黨建與基層治理有機融合不足，黨組織的領導核心地位需要進一步突出、政治引領能力需要進一步強化。

黨的領導是中國特色社會主義最本質特征，也是最大政治優勢。對于基層來說，在加強和完善城鄉社區治理中始終堅持黨組織的領導核心地位、不斷增強黨組織的政治引領能力既是城鄉社區治理的特色與優勢，也是鞏固基層政權基礎的必然要求。但是堅持黨對基層治理的全面領導不能停留在口頭上、文件中，而是必須有相應的實現機制與扎實的能力要求。從基層實際運行來看，至少存在著兩個方面亟待進一步解決的突出問題：

首先，從黨組織領導核心地位的實現機制上看，如何把黨組織的領導地位法定化、核心作用的內涵具體化、發揮作用的途徑制度化等方面還存在著定位不清、指向籠統的問題。特別是在治理主體更加多元、治理半徑日益擴大、治理要求不斷提升的情況下，基層黨組織既面臨著與傳統治理主體關系尚未完全厘清的老矛盾，又面臨著新形勢下如何處理與各新型領域組織關系的新問題。如何有效地把黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為治理優勢，將“加強黨的領導，充分發揮街道社區黨組織的領導核心作用”的宏觀要求具體化為相應的制度機制，讓大家思想有共識、行動有方向、工作有抓手，是深化城鄉社區基層治理機制需要解決的核心問題。

其次，從基層黨組織的政治引領能力上看，自身能力不足導致黨建引領基層治理的局面尚未完全形成。“打鐵必須自身硬。”基層治理是對基層黨組織總攬全局、協調各方能力，組織動員、整合資源能力，適應新變化、運用新思維新方式能力，聯系服務群眾、鞏固基層基礎等能力的全方位考驗。調研中我們發現，基層黨組織這些能力的高低很大程度上決定了基層治理的績效和水平。堅強有力的黨組織往往能掌好舵、布好局、盤活棋、吃透精神、用好政策，在發揮戰斗堡壘作用的同時，使基層治理的增量效應如滾雪球般越滾越大，從而實現基層的善治；反之，軟弱渙散的黨組織不僅自顧不暇，在基層治理方面更加難有作為。因此，按照標準化引領規范化的要求，持之以恒加強基層黨組織的自身建設、不斷提升基層黨組織的政治引領能力是必須作為重中之重的一項基礎工程。

(二)合作共治理念有待深化，各治理主體關系與職責需要進一步厘清，治理活力需要進一步激發。

在基層治理格局中，無論哪方唱獨角戲都不可能實現善治。深化與完善城鄉社區治理的基本要求就是在黨的領導下，形成以基層黨組織為核心的多元主體之間的合作共治，發揮各自的功能與優勢。但從目前成都城鄉社區治理的現實來看，政府、社會、公眾等各治理主體受體制機制的局限，各自應有的作用沒有得到充分發揮或作用發揮不平衡，同心同向、合作共治的合力尚未完全形成。

從黨組織來看，當前很多干部認識還停留在管控思維和傳統管理的方法上，如重建設輕作用發揮、重管理輕治理，過度的行政干涉導致其他治理主體與之形成不對等依附關系；從鄉鎮(街道)政府來看，雖然常有改革創新的熱情，但大量不得不倚賴社區才能完成的行政事項往往使“減負增能”的改革初衷處于看起來很美的狀態。從城鄉社區自治組織來看，他們處于實際工作第一線，原本最有改革的動力和要求，但“責權利不對等、人財物難保障”的現實很難激發起他們進行基層治理改革創新的動力。從社會組織來看，近年來雖然在政府的扶持下蓬勃興起，但滋生“大樹底下好乘涼”的惰性者有之，趨于急功近利的逐利者有之，可持續發展能力較為薄弱，無法滿足居民日益精細化、多樣化的服務需求。而作為治理主體的廣大居民其主體意識淡薄和參與冷漠依舊是基層治理的老大難問題。

上述問題的出現，根本原因在于體制機制運行不暢、在于共建共享理念尚未完全深入人心，導致蘊藏在基層社會中的諸如產業園區、商務樓宇、院落樓棟、駐區單位等豐富資源尚未得到充分挖掘和有效利用。由于各治理主體的需求不盡相同，政府的要求不一定是其他主體所能承載的，政府的供給也不一定是大家所真正需要的，因此，僅靠行政命令式而非建立在整合共同利益基礎上的組織動員，要讓多元主體產生共振，形成同心同向、合作共治合力依然是比較困難的。

(三)生活共同體的打造尚需努力，群眾路線工作方法需要進一步創新，依法治理方式需要進一步養成自覺。

如果說社會治理的重心必須落到城鄉社區，那么，社區治理的重心則必須落到城鄉居民。歸根結底，社區治理的績效要以居民高興不高興、答應不答應、滿意不滿意來衡量。政府在推動社區治理方面初心可鑒，但有時存在過于注重政府意圖實現，而忽略與基層實際、居民需求有機銜接和互動的問題，過于注重整齊劃一，而忽略分類指導，過于急于求成而忽視客觀規律的傾向。有的社區書記坦陳，有時政府所謂的惠民工程反而會將我們好不容易積累起來的居民的主體意識和參與意識破壞掉。實踐證明，凡是在居住環境的改善、公共空間的營造、安全秩序的維護、居家養老的需求、鄰里守望的期待等關乎社區共同生活福祉方面有著暢通參與渠道、主動參與熱情、積極共同行動的社區，基本上都是和諧有序、互信互助的幸福家園。反之，則是混亂無序、矛盾重重。因此，如何堅持以人民為中心的導向，深化“社區營造”，是積累基層社會資本需要著力打造的又一項基礎工程。

毫無疑問，社區既是生活共同體，也是矛盾和問題的聚集地。在工業化、城市化、信息化迅猛發展的大背景下，社會的開放度越來越高、人口的流動性越來越強、利益群體越來越多元，特別是隨著基層管理體制改革的不斷深化，基層社會呈現出分層化、分利化和碎片化的趨勢，給基層治理帶來諸多挑戰，而法治是實現基層社會長治久安的根本手段。但受傳統觀念影響，廣大社區干部的法治理念還不強，依法辦事的自覺尚未形成，特別是面對一些矛盾糾紛中，“人治”思維和行為仍然普遍存在，權力的監督和制約機制軟化，法治權威弱化，基層社會治理和利益博弈的法治化、制度化途徑運用較少。調研發現，一些社區缺乏相應的制度機制規范社區運行或對現有的制度機制落實不到位，工作帶有盲目性、隨意性、選擇性。不少社區干部認為“書記主任說了算、定了就行了”“規章制度就是掛在墻上讓上面來的人看的，工作中該怎樣還是怎樣”。有的社區無有效監督機制，各項工作經費只管下撥，監管不到位，這也是近年來社區干部出問題的重要原因。

(四)公共服務設施供小于求，標準化規范化建設需要進一步強化，精細化精準化服務水平需要進一步提升。

近年來，成都在推進社區公共服務和社會管理方面投入了大量的人財物等資源。但由于各地資源稟賦、歷史遺留問題、現實條件等方面的差異，這些經費對于有的社區是雪中送炭，甚至錦上添花，而對于多數老舊社區來說，則是杯水車薪。一方面，政府在公共服務基礎設施建設方面由于各種原因難以統籌同步推進。比如，村(社區)規模與服務力量不匹配，所承擔的公共服務職能與公共資源的實際供給也不匹配；老舊社區辦公和服務用房“提檔升級”推進困難，新建小區受供地、拆遷、資金以及民生配套設施的需求等因素影響，社區辦公和服務用房常常難以實現同步建設、同步投入使用。又比如，社區公服資金在使用范圍、程序、核算和財務管理上存在制度規定與實際需求脫節問題，造成資金結余較大，資金使用效率未得到充分發揮。

另一方面，在目前的社區治理中，存在居民日益增長的美好生活需要與政府所提供的服務還不完全不充分不平衡不適應之間的矛盾。如何實現對服務對象的精準定位、服務需求的精準把握、服務資源的精巧盤活、服務標準的精準提高，是實現社區治理精細化必須重視的問題。同時，逐漸成為服務居民重要補充力量的社會組織其發展也存在“三多三少”的問題：文體興趣活動類、或者生活服務、教育培訓等微利性的社會組織多，公益類、維權類社會組織少；依靠政府資金和政策扶持的多，自給自足健康可持續運行的少；規模小、組織不健全、管理隨意化、人員流動頻繁的多，專業化、規模化、規范化、制度化運行的少，這些都影響著社區標準化精細化服務水平的提升。

四、成都加強以基層黨建引領城鄉社區治理的對策建議

按照中央、省委、市委對完善城鄉社區治理提出的新要求，成都加強與完善城鄉社區治理必須堅持問題導向，以推進城鄉社區治理體系和治理能力現代化為目標，以強化黨的領導作用、提升自治能力、整合社會資源、形成合作共治為重點，切實提高全市城鄉社區治理實效，為建設全面體現新發展理念的城市提供堅強堅實基層基礎保證。

(一)基層黨建在城鄉社區的主要任務就是建強黨組織，抓好社會治理，堅持基層黨建引領基層治理，用基層治理檢驗基層黨建。

黨的領導是中國特色社會主義最本質特征。毫不動搖地堅持黨的領導、毫不動搖地提升黨的組織力既是城鄉社區治理的特色與優勢，也是鞏固基層政權基礎的必然要求。基層黨建工作事無巨細，其主要任務就是通過建強黨組織、抓好社會治理，不斷夯實黨的執政根基，不斷促進基層和諧穩定、繁榮發展。其根本途徑在于始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，提高政治站位、強化政治引領，通過服務群眾凝聚群眾，帶領群眾落實落地黨的理論路線方針政策，不斷增強基層黨組織的整體功能。

具體來說，就是要把黨組織核心地位的內涵具體化、發揮作用的途徑制度化，進一步明確黨組織在宣傳貫徹黨的路線方針政策的主體責任，參與社區管理決策的程序和要求，明晰政治領導和思想引領社區自治組織、新型領域等社區多元主體的途徑與方式，發揮黨組織總攬全局、協調各方的作用，以科學的組織動員體系、法治的管理運行體系、精準的引領服務體系、嚴格的權責約束體系實現黨的有形有效覆蓋，確保黨在社區治理中的領導核心地位建立在堅實的工作與有效的制度基礎之上。

(二)社區的主體是人，治理的抓手是事，社區治理緊緊圍繞“建強組織、服務群眾”，為民解憂、以事聚人，實現引領與服務相融合、相促進。

基層黨建與社區治理根本目的在于服務群眾、夯實執政基礎，因此必須更加注重公共資源的政治屬性，以黨的名義、人民的名義理直氣壯、大張旗鼓地開展黨的工作、服務群眾。

基層治理重在“治心”。構建以基層黨組織為核心的基層治理體系，關鍵在進一步深化城鄉社區治理體制機制改革，釋放治理活力；關鍵在形成責權利相統一的運行機制，以適應不斷變化的治理環境；關鍵在整合城鄉社區治理各個主體、各方力量、各個環節、各類資源組織起來，將黨的組織優勢轉化為治理優勢。因此必須堅持在黨的領導下，通過組織動員優勢，把工作重心轉移到服務上來，以政治功能引領服務功能、寓政治功能于服務功能之中，實現民心在基層聚集、資源在基層整合、問題在基層解決、服務在基層拓展，實現引領與服務的有機融合、相得益彰。要堅持以人民為中心的發展思想與服務理念，精準對接群眾需求，通過不斷彰顯公共資源的政治屬性，樹立黨的形象，夯實黨在基層的群眾基礎。

(三)進一步優化城鄉社區治理支撐要素，強化保障機制。

小馬拉大車的問題在城鄉社區治理中存在已久。我們應該務實地看到，社區管轄范圍雖大、社區干部亦屬“強人”，但絕非無所不包、無所不能。因此，政府對社區建設的主導作用不僅體現在組織覆蓋、政策扶持、督查問責上，更重要的是體現在資金、設施、人才支持上，推動社區治理軟硬件實力提檔升級。

主要包括：要以鄉鎮街道為主體，進一步強化公共服務和社會管理設施缺項的查漏補缺，加快城鄉社區綜合服務設施建設，制定城鄉社區服務設施配置標準，探索公共服務和社會管理設施長效運行維護機制；要進一步改進社區治理領導體制和工作機制，形成各層級、各部門密切配合、齊抓共管的領導機制和工作運行機制；要進一步深化街道(鄉鎮)管理體制改革，促進街道(鄉鎮)的職能轉變，強化街道(鄉鎮)公共服務和社會管理職能，同時，創新考核評價方式，建立以公共服務供給質量為主的考核評價機制；要進一步推進城鄉社區減負增效機制，按照重心下移、資源下沉的要求，推進社區還權賦能；要進一步深化基層財政體制改革，合理劃分各級財政支出責任，強化財政資金的政治屬性，建立社區黨建專項資金、社區自治工作專項資金投入和管理機制，優化資源配置；要進一步深化社區人才培養機制改革，建立社區干部隊伍的激勵與培養機制，形成一支富有活力、職業專攻、群眾滿意的社區工作者隊伍。

(四)以能力體系建設為基，打造一支“強領導、善治理、會服務”的社區治理隊伍，提升治理水平。

一方面，社區治理績效的高低關鍵取決于黨的領導是否堅強有力。社區黨組織統攬全局、協調各方的能力，選人用人的能力，調動整合資源的能力，服務群眾的能力是決定社區治理水平的核心要素。另一方面，社區治理的目標是要建設高品質和諧宜居生活社區，其根本動力來源于作為社區主體的居民內部。但社區治理僅有熱情和愿景是不夠的，它同時是一個復雜系統的工程，需要有與指導思想、遵循原則、發展目標相符合、相匹配的專業知識，專業能力，專業作風，專業精神，從而探索出符合特大城市治理規律的社區發展治理的成都路徑。

一是提升黨組織核心領導力。堅持視群眾為親人、問需于民，視群眾為老師、問計于民,視群眾為裁判、問效于民的“三視三問”群眾工作法；堅持科學的選人用人導向，將社區服務骨干力量建設納入人才計劃，全面提升服務能力和服務水平；加強城鄉社區黨風廉政建設，推動全面從嚴治黨向城鄉社區延伸，切實解決居民群眾身邊的腐敗問題，提升黨在基層群眾中的公信力、凝聚力、號召力。二是提升黨委、政府的專業治理水平，深入開展“大學習、大討論、大調研”活動，深度研究社區運行規律，健全領導體制，以專業化能力引領社區治理。三是要提升社區居民參與能力，通過社區教育，提升居民的權責意識和參與技能；通過搭建參與平臺，完善城鄉社區協商機制，使居民參與落到實處；通過社區營造活動，深化“三社聯動”機制，引導居民組織化參與社區公共事務。四是提升社區專業服務能力，推進社區治理專業力量進社區，鼓勵街道(鄉鎮)建立社會組織服務平臺，引入支持型社會組織在社區對內生自組織進行孵化、培育、培訓、發展，引導內生自組織向社區公益組織轉化；加快培養壯大社區社會工作專業人才隊伍，用專業社會工作理念豐富社區工作理念，用專業社會工作制度創新社區管理服務制度，用專業社會工作方法提升社區管理服務水平。