農村基層黨建模式創新的實踐與思考
——基于四川省廣元市基層聯合黨支部建設的調查研究

張藝博 任中平

(1.中共廣元市委黨校，四川廣元 628017；2.西華師范大學，四川南充 637009)

一、背景分析與發展現狀

(一)農村基層黨建實踐的背景分析

習近平總書記在十九大報告中明確指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重”[1]。其中的關鍵在于加強農村基層黨組織建設，發揮其在農村發展中的戰斗堡壘作用。一段時期以來，隨著城鎮化、工業化、信息化的加速推進，農村人口單向度流失日益加劇，農業生產經營方式朝著更高階段演進，農民群眾訴求呈現多樣化多層次特點，農村干部難選、黨員難發展、活動難開展等問題突出，農村基層組織設置僵化、活動方式單一、黨組織帶頭人缺乏現象普遍存在，部分農村基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題凸顯，難以適應新形勢下農村經濟社會轉型發展和鄉村振興的需要。以廣元市為例，全市農村常年外出人口約98萬，占戶籍農村人口的60%左右，2016年底全市村“兩委”班子成員45歲以上的占58.1%，初中及以下學歷的占55.4%。如何提升基層黨組織的戰斗力、凝聚力、號召力，更加有效推動農村改革發展，實現真正意義上的鄉村振興，成為擺在基層黨組織建設面前的緊迫任務。廣元市以問題為導向，主動適應農村改革發展和農民生產生活新變化新趨勢，積極轉變思想觀念，拓寬工作思路，整合黨建資源，大力推行村黨組織合建共建，旨在提高農村黨組織引領改革發展和基層社會治理能力。

就全國而言，目前合建共建黨支部還處于起步摸索階段，對其尚無完整統一的界定，根據實際探索的情況看，聯合黨支部存在兩種發展路徑。

1.城市中聯合黨支部的建立：一般是由沒有條件單獨成立黨支部的若干臨近單位(或部門)或者同一單位內部專業相關、業務相近的部門黨員所組成的黨組織。如，杭州根據新社會組織大量涌現的現實情況，創立機關事業單位與新社會組織聯合組建復合型基層黨支部，成立了中共杭州市科技工作者服務中心聯合黨支部；桂林供電網區，探索將網局與縣公司的職能部室聯合組建黨支部，形成黨建與業務工作良性互動。

2.農村中聯合黨支部的建立：通常是由產業趨同、地域相連、習俗相近的村合建或共建而成。目前，廣元先行先試率先在農村探索推進黨組織合建共建。

雖然存在兩種發展路徑，但兩者殊途同歸都以鞏固黨在基層的執政基礎，提高基層組織執政能力為出發點和落腳點。

(二)廣元農村基層黨建的發展現狀

近年來，廣元主動適應農村改革發展穩定和農民生產生活新變化新趨勢，著眼于鞏固黨在農村的執政基礎、提高黨組織領導農村經濟社會發展能力，以合建共建村聯合黨支部為切入點，推動農村黨的基層組織建設、執政能力建設、現代治理體系建設與經濟社會建設有機融合。

廣元在探索農村聯合黨支部建設中，始終堅持問題導向，積極倡導實踐創新，主動跟進現代農業規模化新趨勢，主動適應農民生產生活方式新變化，主動對接農村基層社會治理新需求，以強化農村基層黨組織的領導核心地位為目標，積極有序推進農村黨支部合建共建。截止2017年3月(見表1)，全市合建共建村黨組織達906個，其中合建村黨組織366個、共建村黨組織540個,分別占全市行政村的15.11%、22.3%。

表1 廣元市村黨組織合建共建情況統計表

二、實踐模式與發展效能

圍繞習近平總書記指出的“落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定”[2]的農村基層黨組織建設指導思想，按照“富帶窮、強帶弱、大帶小”的基本思路，廣元創新探索聯合黨支部建設模式，取得良好成效。

(一)探索農村黨組織的合建共建模式

1.相鄰貧富村合建黨組織

在同一鄉鎮范圍內，經濟基礎條件好、輻射帶動能力強的村與相鄰一般村、發展滯后的貧困村，在不變更原建制村設置的前提下，可撤銷強村、一般村或貧困村黨支部，新組建村聯合黨支部，對整合的村實行統一領導和管理，形成以強帶弱、共同富裕新格局。如，昭化區梅樹鄉穿心村大規模發展核桃產業，是全市第一個“無糧村”；而緊鄰的春花村卻是貧困村，主導產業發展乏力，基礎條件明顯落后。2016年，兩村合建穿心春花聯合村黨支部，在新的聯合村黨支部帶領下，春花村與穿心村共同發展核桃產業和林下經濟，農民年人均純收入超過5000元，一舉摘掉“窮帽”。

2.相鄰產業趨同村合建黨組織

在同一鄉鎮范圍內的兩個或兩個以上相鄰的產業發展趨同村，在不變更原建制村設置的前提下，可撤銷原相鄰村黨支部，新組建聯合黨支部，加大資源整合力度，形成規模效應，增強中心村黨組織服務發展功能和統籌引領能力。蒼溪縣歧坪鎮萬貫村與寶山村都以發展獼猴桃產業為主，兩村建立聯合村黨支部后，發揮兩村產業傳統優勢，統一土地流轉、產業規劃、服務指導，連片發展獼猴桃近1000畝，成為抱團發展闖市場的典型范例。

潛意識還能夠規范學生的行為，對學生的行為具有一定的指向作用，是學生產生各種行為的原動因。潛意識的這種規范作用是原始文化心理結構沉淀產生的結果。人類在歷史發展過程中會慢慢沉積各種意識形態，而這種無意識具有遺傳性，能夠代代相傳，在人類的心靈深處沉淀。在實際教學環節中，教師可以采取一定的措施來開啟這種遺傳密碼，發揮潛意識的規范作用和指向作用。

3.相鄰規模較小村合建黨組織

在同一鄉鎮范圍內，在不變更原建制村設置的前提下，對地域相鄰、幅員面積較小、人口數量較少的村，以規模較大村為基礎、以產業為紐帶，可撤銷原相鄰村黨支部，組建聯合黨支部，實現大村帶小村、強村帶弱村，促進共同富裕、統籌治理。旺蒼縣東河鎮石壩村人口較少，2013年底常住人口僅為51戶212人。該村與相鄰金石村合建后，新建村黨群公共服務中心，服務功能得到整合升級。

4.跨地域村村結對共建黨組織

在同一縣區或鄉鎮范圍內，因產業發展或工作需要，2個及以上的村可實行黨組織結對共建，以黨建工作和產業發展為載體，實行強弱結對、強強聯合，實現共同富裕、共同進步。緊鄰下普快速通道的劍閣縣漢陽鎮二龍村，區位優勢明顯，產業基礎好，村黨支部是市委表揚的優秀基層黨組織。距離漢陽鎮場鎮20公里的漢陽鎮青松村是建檔立卡貧困村。2016年，兩村黨支部開展結對共建，一年多來，在二龍村的帶動下，青松村規模發展天麻、中藥材、食用菌等中短期產業，為2017年計劃脫貧夯實了產業基礎。

5.轄區駐區單位共建黨組織

在同一村范圍內，根據產業發展和村級治理需要，以村黨組織為主體，村黨組織可與轄區內駐區單位、以及各類經營組織、社會組織等共建黨組織，實現資源共享、區域共治、多贏共促。廣元市廣大建材有限公司與駐地所在的大石鎮安樂村開展黨組織共建聯建，實行組織聯建、活動聯辦、黨員聯管，加強黨建交流和工作統籌。近年來，廣大建材累計投入90余萬元幫助安樂村硬化村組道路、改造活動陣地，村黨支部在為企業發展優化環境方面積極提供支持，構建起雙贏共促的村企關系。

(二)發揮農村黨組織的合建共建效能

1.強化政治引領

黨的政治建設是黨的根本性建設，新時代加強農村基層黨建，應以政治建設為抓手，以提升組織力為重點，著力破解農村基層黨建的“三化”[注]一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題。問題。廣元圍繞“農村基層黨組織是農村各種組織和各項工作的領導核心”這一要義，通過合建村黨組織定期開展組織生活、建立“黨員e家”網上支部平臺、開展黨員述職評議等方式，強化對不同村黨員的教育管理；根據合建共建的不同類型和產業特點，聯辦“農民夜校”806所，常態開展“干部講政策、專家講技術、典型講經驗、群眾講黨恩、做新型農民”的“四講一做”活動，切實加強群眾教育引導。黨在農村的領導核心地位不是空虛抽象的而是實在具體的。廣元通過農村黨組織合建共建，一是擴大了黨在農村的工作覆蓋面，基本消除了黨的路線方針政策在農村貫徹落實的盲點；二是提高了村黨組織領導農村各類組織的能力，合建共建村黨組織依法依規討論決定村內重要事項，領導村內各類組織開展工作；三是增強村黨組織凝心聚力的主心骨作用，能夠切實肩負起組織動員群眾、教育引導群眾的重要責任。

產業規劃方面，打破傳統的產業地域劃分，在鄉鎮范圍內統籌規劃產業發展，有效推動村級產業向規模化集約化發展。經營發展上實現融合發展，通過組建專合社、集體經濟公司等經濟實體，在龍頭企業、鄉村旅游、農村電商的帶動下，農產品實行統一銷售，附加值明顯提升。例如,昭化區紫云村和云霧村合建后聯合成立獼猴桃專業合作社，按照“上連市場，下連農戶”的發展模式，實行產銷一體化服務，極大地降低和規避了該產業的發展與經營風險，實現合作社與農戶的雙贏。

3.完善基層治理

通過合建共建黨組織，健全村黨組織領導下的村級治理體系，明晰村黨組織、村民委員會、村務監督委員會、農村集體經濟組織的功能定位和相互關系，進一步完善村務監督，強化村務監督委員會在村務監督中的作用。同時探索村民議事會、村民理事會等協商形式，重視吸納相關利益方、社會組織、駐村單位參與協商村級事務。按照“屬地管理、方便服務”原則，重新建立“鄉、村、組、格”四級網格化服務管理體系。據組織部門提供的數據，全市上半年合建共建村信訪量同比下降14%。

4.踐行為民服務

合建共建黨支部過程中，緊緊圍繞便民、利民，大力整合公共服務資源，健全財政、村級、社會三方共籌共建機制，提升改造黨群公共服務中心。突出村級活動陣地，實現“1+8”功能[注]“1+8”功能，即包括辦公議事、便民服務、教育培訓、文化體育、綜治調解、產業發展、電子商務、集體經濟。布局，目前共有122個合建共建黨組織新建規范化活動陣地。昭化區白果鄉獅子村、田巖村聯合黨支部整合兩個村級文化室、閱覽室資源，成立“留守兒童服務站”，8名黨員志愿者免費開展留守兒童課業輔導等志愿服務。此外，根據合建共建村黨支部實際情況，推行村干部坐班制和群眾事務代辦制，確保有人辦事、能辦事。

三、農村黨組織模式創新實踐中的困難與問題

(一)自上而下推動，內生動力不足

村聯合黨支部建設推行的起點是地方黨委立足基層組織發展的實際情況進行的制度創新，并對村級黨組織換屆做出規定，要求各縣(區)村黨組織合建共建成立聯合黨支部原則上要達到所轄村的20%以上，其中合建村原則上不低于10%。從制度變遷的視角看，這種由政府推動的制度供給屬于強制性制度變遷，其優點在于推動力度大，可以降低組織成本和實施成本，能夠較快滿足制度需求，但其最大局限性在于有可能違背一致性同意原則。在某種意義上講一致性同意原則是經濟效率的基礎，即是說某一制度盡管在強制運作，但它可能違背某些人的利益，這意味這些人可能并不按制度規定行事，由此導致制度運行很難有效率，正所謂“上有政策，下有對策”[3]。特別是對相鄰貧富村合建黨組織的，按照制度規定一般是選派強村、富村黨組織負責人擔任組建的聯合黨支部的書記，則被合并的貧、弱村的群眾、黨員甚至包括原支部成員就存在不同程度的排斥和抵觸，造成支部工作難以良好開展。

(二)合并不同步，村“兩委”運行有張力

村級黨組織的領導地位和對村民的領導力，取決于村級黨組織對村務活動的領導決策權。在以計劃經濟模式下的公社化社會政治 “一元”領導的治理下，村里的所有事務都是村黨支部一手包攬，此時村級黨組織具有極高的權威。隨著村民自治在農村全面推行，村級黨組織的領導核心地位遭遇挑戰，加之農村部分基層黨組織的執政能力與領導水平不能適應變化發展的要求，一定程度上造成基層黨組織權威和影響力被弱化、邊緣化。在推進村聯合黨支部建設中，全市目前只有47個村完成了支部和行政村同步合并，實現村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，相比全市906個合建共建村黨支部僅占比5.2%(見圖1)。那些行政村與支部未同步合并的村級，極易造成支部和村委會運行“兩張皮”，“兩委”班子各自為政。

圖1

(三)人才隊伍培養滯后，基層組織后備力量匱乏

習近平總書記在十九大報告中特別提及，未來要大力實施鄉村振興戰略，“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍。”總書記的講話指出了人才隊伍這一開展農村工作的關鍵要素。農村基層組織人才隊伍的培養，直接關系著基層黨組織領導核心作用和戰斗堡壘作用的發揮。當前，農村普遍存在人口單向流失加劇的趨勢，農村呈現人口空心化、干部老齡化及知識結構固化等特征。以廣元市為例，全市農村常年外出人口約98萬，占農村人口的60%，2016年底全市村“兩委”班子成員45歲以上的占58.1%，初中及以下學歷的占55.4%，可見基層后備力量明顯匱乏，人才梯隊建設嚴重滯后。在調研中，了解到多數縣區從去年底村干部基層換屆開始，均對支部書記候選人年齡做出硬性規定，其中昭化區規定新任村支部書記的候選人年齡不超過45歲、繼任的支部書記不能超過55歲；蒼溪縣要求的年齡條件是：新任不超過45歲，繼任不超過53歲，高中以上學歷。政策設計的初衷自然是為了實現基層干部隊伍年輕化、專業化，但當前農村的實際正如一些鄉鎮干部所反映的“農村50歲以下除干部外幾乎沒有青壯年”，而在農村50歲左右的年齡正是經驗豐富、精力充沛，能干事、會干事的時候，嚴格限定年齡難免束縛了農村能人發揮作用，不利于農村“以老帶新”的人才隊伍建設和組織后備力量培養。

(四)活動陣地建設薄弱，為民服務缺乏有力依托

當前農村基層黨組織發展面臨的挑戰，除卻人口單向流失加劇的外部因素，自身活動陣地建設同樣面臨瓶頸。部分村級活動場所存在年久失修或者狹小簡陋等問題，不僅難以滿足一個村的黨組織活動需要，更無法適應支部合并后的硬件要求，因此場地規模與配套設施已經直接制約著農村基層黨組織開展宣傳教育、落實為民服務等職能的發揮，合建共建村黨支部在這些方面體現得尤為突出。

四、農村聯合黨支部發展的對策與建議

(一)堅持因地制宜，尊重黨員群眾意見

規范村黨組織合建共建設置程序，把開展村情民情論證、黨委集體研究作為是否合建共建的硬條件。凡是黨員和群眾反對的，一律不準或暫停進行合建共建工作。跟蹤開展合建共建村黨組織運行情況評估，運行效果不理想、群眾不滿意的，可終止合建共建。這種帶有需求回應性的強制性變遷效率比較高，風險較低，能夠實現比較符合實際需要的制度安排。因此合建共建黨支部應堅持因地制宜、先行試點，積累起可復制可推廣的經驗、做法，再逐步推開，推進的速度和比例不宜進行強制性規定，具體是“聯”還是“合”應該允許村級黨組織在廣泛征求村情民意基礎上，結合實際需要向上級黨組織申請，啟動創建程序，在聯合黨支部創建中上級黨組織應全過程予以監督、指導，實現頂層設計與基層實踐的良性互動。

(二)突出村級領導核心，理順與村內各類組織關系

一方面明確規定合建村黨組織是村級事務的領導核心，重點抓好班子建設、黨員發展和教育引導、改革發展穩定等各項工作，領導村民委員會行使職權。同時鼓勵合建黨支部書記和村委會主任實現“一肩挑”、村“兩委”班子成員交叉任職，從有效解決村“兩委”不團結，杜絕相互掣肘、扯皮。另一方面堅持把村基層黨組織的領導核心地位不動搖作為推動合建共建的首要原則，明確村黨組織對村級各類組織的領導責任，引導農村新型經營主體、產業協會等其他組織自覺接受黨的領導、依法依規運營。

(三)鼓勵以老帶新，注重激勵保障

對聯合黨支部書記換屆可另行規定，相應給出新任者和繼任者的指導年齡，對干事創業能力出眾和農村工作經驗豐富的黨員，應不唯年齡所囿。同時為保障農村事業有源源不斷的新生力量注入，在聯合黨支部中可配備一定比例的青年黨員作為班子成員，輔之以激勵制度，建立村干部正常晉升的渠道，鼓勵合建共建村黨組織班子成員通過合法程序交叉任職，推進合建黨支部書記、村民委員會主任“一肩挑”，提倡村黨組織成員兼任村民小組長和其他組織負責人，落實兼職兼薪。各縣區可根據自身財政狀況，為合建共建村支部班子成員給予適當的養老保險補助，可將合建共建的聯合黨支部書記作為市、縣兩級評優評先的重點關注對象，形成制度激勵，讓村黨組織干部有尊嚴感、有獲得感，由此逐漸形成農村人才特別是青年人才的回流。

(四)創建產業黨小組，在干事創業中加強人才隊伍建設

“農村富不富，關鍵看支部”。黨的十九大報告對基層黨組織建設專門提出要求：“推進黨的基層組織設置和活動方式創新，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設”[4]。建立聯合黨支部的政策初衷之一，就是打破產業發展的地域分割，推動村級產業規模化與集約化。農村黨支部要回應社會主義市場經濟和產業結構調整的新要求新變化，就必須改變和創新黨組織的設置方式。變革與創新只是手段，基層黨建的直接目的無疑是凝聚人心民心，當前農村發展的核心依然是產業發展，這是牽引農村發展的“牛鼻子”，因此農村基層黨建的創新應該以此為著力點，特別是像廣元這樣貧困面積廣、貧困程度深的整體連片貧困地區，產業發展更尤為迫切。基層黨組織更應成為推動產業發展的領路人，以黨組織合建共建為契機，創設產業黨小組。其作用發揮主要體現在：生產培育上，組織專家技術人員進行技藝指導與傳授；經營管理上，聯系各類農業新型經營主體形成聯手幫帶機制；銷售服務上，聯合龍頭企業、電商平臺搭建起農戶與市場的直通平臺。再順勢而為，以產業為載體，把黨員培養成致富能手，同時又將產業發展中的能人培養成為黨員，使得黨員的先鋒模范作用得到有效彰顯[5]，在干事創業中培育、錘煉黨員隊伍，在推動產業發展中，蘊蓄起基層后備人才的“源頭活水”。以建強產業小組為支撐，做實聯合黨支部建設。

(五)整合資源共建組織陣地，提升服務能力和質量

合建共建農村基層組織的活動陣地，須建立健全財政、村級、社會三方共籌共建機制，注重整合農工委、以工代賑辦、民政、文化、體育等部門項目，集中多種資源建立合建共建村黨群服務活動陣地，突出辦公議事、便民服務、教育培訓、文化體育、產業發展、電子商務、綜治調解等功能布局。實現陣地建設集政治活動、產業服務、文化娛樂、教育培訓、綜治維穩等為一體。推行組團式黨員志愿服務模式，有效提升合建共建黨組織服務群眾的能力和質量，增進黨員群眾對聯合黨支部的認同感和親近感。