交易成本視域下的同城化：困境破解與模式重構*

李 輝

(中共南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210046)

一、問題的提出

同城化源于法國地理學家J.戈特曼(1957)的都市圈理論，國內學者一般將其定義為相鄰城市為打破行政分割，以優勢互補、相互融合為導向，通過資源共享、統籌協作來提升區域經濟輻射力、擴散力與競爭力的戰略活動。近年來，隨著區域經濟、社會發展一體化的快速推進，國內的同城化探索方興未艾，部分地區(沈撫、廣佛、廈漳泉、成德、寧鎮揚等)或是出臺同城化規劃，或是簽署同城化框架協議，標志著我國的同城化已正式步入實質性操作階段。與此同時，在傳統行政區模式難以根本突破的現實語境下，同城化面臨的風險與挑戰不容忽視，對當前取得的進展同樣不應高估，正如一些學者所指出的，各地的同城化多面臨頂層設計滯后、同城化意識薄弱、動力不足、利益協調與補償復雜、監督及其他配套機制不健全等問題，能否有效應對上述問題決定著同城化的成敗與區域經濟社會發展的大局。

交易成本理論由科斯(R·H·Coase，1937)首先提出，科斯認為，交易成本是獲得準確市場信息所需要的費用，以及談判和經常性契約的費用。簡言之，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監督履約情況的成本、可能發生的處理違約行為的成本所構成。Williamson(1985)進一步將交易成本加以整理區分為事前與事后兩大類，事前交易成本由簽約、談判、保障契約等成本組成，事后的交易成本則包括適應性成本、討價還價的成本、建構及營運的成本、約束成本等。隨著新制度經濟學派對交易成本理論的研究日益深入，其應用范圍逐漸超越經濟范疇，拓展至公共政策、公共服務、組織管理等領域。

將交易成本理論引入同城化分析是源于同城化在本質上依賴于不同類型組織(政府、企業、民間團體)間的資源整合與交換，其間必然會涉及交易成本。事實上，當前同城化發展中的諸多問題都與交易成本密切相關，正如Feiock(2007)所指出的，交易成本已成為城市間合作的最大障礙，信息、談判、決策、執行的成本都增加了城市間合作的難度。厘清同城化過程中的交易成本，在此基礎上以降低交易成本為核心構建分析框架，有助于型塑同城化研究的新思維，以更為直觀的視角透視當前同城化面臨的困境，精確設計有效應對的路徑并探索同城化模式重構的可能。

二、深層病灶：同城化過程中的交易成本之殤

目前來看，各地的同城化發展雖進度和水平不同，但遭遇的困境卻具有某種共性，大多表現為“在文化觀念上沒有統一認識，存在制度性、動力性、協調性和創新性等多方面的障礙”，[1]究其原因，同城化過程中較高的交易成本是抑制同城化活力，造成上述問題的深層病灶。

(一)同城化意識整合成本。同城化區域內地方政府、企業、社會組織及民眾對同城化的積極評價與內發式的認可和參與是推進同城化發展最為穩定而持久的動力。目前來看，同城化意識和理念薄弱是普遍現象，這是因為：在同城化的紅利釋放之前，企業、社會組織、民眾等難以有先驗感受，同城化意識薄弱是意料中事，兼之上述主體欠缺推動同城化運轉的實質性資源，因而只能扮演同城化過程中第二推動力；作為政策輸出者及掌握權威資源分配的地方政府的同城化意識同樣不如預期強烈，一則，傳統行政區行政模式下的地方政府間更多是一種競爭關系，“這種競爭和沖突，不僅帶來了城市間的重復建設、重復生產等問題，還衍生了區域無序發展，惡性近域競爭，管理碎化等問題”，[2]長期以來的路徑依賴使得競爭思維不斷固化，同城化意識難以生發，二則，同城化旨在打破既定的權力格局與舊有治理模式，必然伴隨著各類內源性風險、外源性風險及二者交叉引起的復合性風險，具體而言，包括治理主體責任邊界模糊、“代理違背”風險、①產業布局沉沒成本等，上述風險敞口的打開同樣會抑制同城化意識，從而導致整合培育的成本上升。

(二)同城化協商成本。同城化以共同利益為基礎，以協商合作為深層內核與操作邏輯，需要一整套完善的協商規則與機制作為支撐。目前來看，同城化協商成本仍然較高，集中表現在三方面：其一，協商傳統欠缺，現行的行政區模式強調權力運行與組織管理的單向性和封閉性，相鄰城市間即便不是以鄰為壑，至少也是涇渭分明，在各自為政的基本背景下，除了一些復雜的跨界治理事務，各地方政府間的公共協商既不全面，也不深入，這種常態化的協商缺位使得區域合作極易陷入Feiock(2010)所說的“平行政府之間的集體行動困境”；其二，協商機制不全，同城化協商涉及面廣且牽動區域經濟、社會發展的整體變局，需以系統的協商體系為保障，目前來看，同城化協商的主體、議題、程序、規則等尚未制度化、標準化，相關機制還很不健全，可操作性不強；其三，協商層級復雜，無論是“省協調，市為主”還是“省統籌，市為主”，同城化區域內橫向與縱向不同層級政府間的協商不可或缺，在一些發展不均衡的地區，這種協商顯得尤為復雜，除此之外，地方政府與企業、社會組織、公民之間由于立場、動機、行動力、激勵等因素的差別，協商成本更高。

(三)同城化決策成本。是否推進同城化在相當程度上取決于各相關主體對打破區域碎片化治理所帶來的權力格局與利益格局變動的綜合考量與算計，尤其是后者，由于“同城化難以直接解決兩個城市客觀存在的行政壁壘，需要厘清各自利益才能順利推進”，[3]因而利益協調與補償機制成為影響同城化決策的關鍵。當前同城化決策成本較高，也恰恰緣于這點：一方面，在Williamson(1975)羅列的導致交易成本的原因中，有限理性(Bounded Rationality)、投機主義(Opportunism)、不確定性與復雜性(Uncertainty and Complexity)、信息不對稱(Information Asymmetric)、氣氛(Atmosphere)等與利益直接相關的因素同樣適用于同城化過程，兼之伴隨同城化而來的極化效應，②利益博弈無疑更加激烈；另一方面，現有的制度設計尚欠缺行之有效的利益協調與補償機制，這就導致同城化區域內相對弱勢城市的“過水田”擔憂揮之不去，此外，由于在類似基礎設施供給、環境保護這樣的區域公共物品的供給上缺乏必要的獎懲與監督，地方政府必然會滋生“搭便車”的心理，當期待中的合作共贏淪為現實中的“囚徒困境”，將極大動搖地方政府推進同城化的決策信心。

(四)同城化執行成本。國內一些地區的同城化之所以“高舉輕落”，與執行成本高有著直接關聯。首先，同城化戰略未能轉化為政策輸出，一些地區的同城化至今停留在召開市長聯席會議、發表共同聲明的初級階段，內容大多高度原則化而難以指導實際執行，僅具有官方象征意義；其次，同城化規劃執行力不足，一些地區盡管出臺了同城化規劃(廣佛、寧鎮揚、廈漳泉、合淮等)或是同城化戰略框架協議(成德、廈門灣等)，但客觀來說執行力不夠，因為“各地的規劃雖大多明確了同城化發展的總體要求、發展目標及相關的重點任務，但對同城化的動力、機制、協作流程與模式、現實存在及未來可能遭遇的障礙因素及相應的解決思路等或是語焉不詳或是根本不曾提及”，[4]此外，很多同城化規劃避重就輕，對較易實現的交通、基礎設施等詳加闡述，而關于產業布局、創新體系、公共服務、生態環境等核心要件的表述卻籠統模糊；最后，同城化執行配套不完善，同城化的“落地”需要權責明確的統籌機構和責任部門，需要梯次推進、精細分解的任務體系，需要利益共識基礎上的深度協作，需要稅收、統計、考核等體制的適應性變革，目前來看，上述配套都還不夠完善。

三、困境破解：降低同城化交易成本的現實路徑

誠如上文所言，高企的同城化交易成本是導致各地同城化遲滯不前的重要原因，降低成本，促進合作，多措并舉共同推動同城化的內生突破，必須做好以下幾點：

(一)積極增進同城化共識。同城化意識依賴于內部生發與外部培育的共同作用，當區域內市場自發的資源重組與產業重構及區域內民眾對跨界公共服務的需求不足以凝聚同城化共識，那么，以政府行政力量為主導，積極地增進同城化意識便是應然之舉，具體來說：

首先，要以點帶面，梯次推進同城化宣傳，同城化區域內各地方政府作為同城化的第一推動力，理應扮演同城化宣傳的發動者與主導者，應采取梯次推進的策略，省市相關政府部門率先領會和夯實同城化理念，在此基礎上，將宣傳工作縱向延伸至區縣政府，橫向擴展至企業、社會組織、民眾，構建橫向到邊、縱向到底的全方位宣傳網絡；其次，要循序漸進，以實際獲得感強化同城化認同，“同城化的硬件基礎是日常工作通勤化的交通體系”，[5]應在已有基礎上進一步推進高速公路網、城際快速鐵路、軌道交通等重大基礎設施共建共享，真正做到交通先行，此外，教育、醫療、社保、旅游、居住等與市民生活密切相關的基本公共服務也應和交通一并列入優先推進的項目，只有讓民眾切實享受到同城化的紅利，同城化理念才能入腦入心；再次，要鼓勵參與，在公共精神的浸潤中培育同城化意識，以平等、參與、責任、信任、協作為核心價值的公共精神是同城化意識的深層內蘊，必須打通同城化參與的全過程鏈條，構筑并拓展各類參與渠道，持續出臺激勵性政策，讓各方主體在同城化參與的歷練中錘煉公共精神，逆向滋養并壯大同城化意識。

(二)精準推動同城化協商。以精準的制度設計取代抽象意義上的態度展示與呼吁，是降低同城化協商成本，促進協商實質性運轉并見效的不二選擇，在實際推進中，應致力于做好以下四點：

其一，精準厘定協商邊界，應消除模糊表述，對開展同城化協商的具體作用領域與范圍作出明確界定，既要防止因協商缺位導致同城化各方主體間的硬性碰撞與疏離，又要警惕協商過于泛化對同城化制度體系的侵蝕與解構，確保同城化協商有理、有度、有利；其二，精準設計協商程序，應圍繞同城化協商目標體系，以平等話語權為原則，將協商的主體、權限、頻次等全要素及發起、參與、落實、反饋等全流程全部納入制度化軌道，確保同城化協商有據、有序；其三，精準保障協商效果，應在同城化協商的最終文件中詳細列明協商成果的具體落實及相關責任機構，并針對落實不力的各種情況設置相應的追責條款，此外，需在前者基礎上積極引入第三方組織，構建協商成果落實的常態追蹤與定期反饋機制；其四，精準培育協商范例，應在實踐領域以典型性、普適性、可控性為原則審慎培育并逐步推廣同城化協商范例，以實際效能強化協商動力并引領促進同城化協商在更深、更廣闊的空間實現增量式拓展。

(三)全面優化同城化決策。作為一項系統工程，同城化應以一整套完備的決策體系來對區域內的資源及價值作權威性分配，目前來看，要實現這一體系的全面優化應以三方面工作為抓手：

首先，優化同城化決策的分類運行機制，應以決策權限、機構、內容、難度、影響等為指標，分類設置不同的決策流程與機制，徹底廓清決策適用范圍，促進同城化區域性決策框架與各地方政府現有決策體系的匹配與相融，避免相互間疊加或沖突，要加快對同城化區域內資源、環境、人口、經濟等信息的采集與整合，不斷完善區域政策工具庫，模擬并驗證不同政策工具組合的效果，為分類決策提供輔助；其次，優化同城化決策的利益協調機制，“建立協調城市間利益沖突的制度安排將是我國同城化的未來趨勢”，[6]應積極尋求地方主政官員以“功成不必在我任”的覺悟共同構建同城化區域利益共同體，圍繞同城化過程中的利益沖突制定公開、公平、公正的處理細則，以政府公信力為依托實現利益協調的“三結合”，即長期利益與短期利益結合，區域公共利益與地方個體利益結合，利益分配與責任擔當結合；再次，優化同城化決策的控制機制，區域性決策機構及第三方組織應在制度層面強化對同城化決策的執行、監督、反饋，通過建立全方位、多層次的決策評估體系，為相關決策尤其是重大決策的延續、修訂及完善提供依據，要圍繞同城化規劃、協議等規范文件完善相應的獎懲機制，嚴格評估區域內地方政府執行同城化決議的情況，評估結果納入考核制度并與信用體系掛鉤，信用等級較高的地方政府在申請區域發展基金及其他同城化優惠政策中能夠獲得更多的便利。

(四)多維促進同城化執行。有效降低同城化執行成本是避免同城化陷入“只聽樓梯響，不見人下來”窘境的唯一路徑，這不僅需要消除利益分歧的藩籬，更需從多個維度不斷強化同城化的實際執行力。

其一，持續細化同城化規劃，應不斷完善并出臺操作層面的同城化規劃或協議，明確其中的執行條款，可同時以附件形式制定具體的執行方案與計劃，對落實同城化規劃的機構、人員、資源調配、部門協作、時間節點等作出詳細統一的規定，對執行中可能遭遇的問題要提前預判并設置妥善解決的預案，確保在軟硬件配套上做到可以執行；其二，循序落實同城化執行，應按照先易后難、先急后全的漸進路徑降低同城化執行的成本和難度，強化執行者的信心與預期并將其轉化為愿意執行的實際行動，建議優先推進公共交通同城一體化、戶籍同城互遷、義務教育同城同待、就業服務同城保障、工商執照同城通辦、醫保社保同城覆蓋等工作，而類似基礎設施建設、環境保護這樣具有非競爭性和非排他性的區域公共物品供給及區域產業規劃與布局調整、區域發展基金籌集與分配等敏感性強、難度高的工作可以適當延后，待條件成熟再予推進；其三，制度推動同城化激勵，由愿意執行最終過渡到樂于執行，主要取決于制度性激勵的驅動，同城化區域內地方政府考核制度的適應性調整是其中最關鍵的一環，在GDP核算依然分立的情境下，應考慮如何在考核中融入更多的同城化因素，一方面可針對性出臺專項的同城化執行考核辦法，另一方面可對契合同城化價值旨歸的日常工作在考核中給予額外的加分項，二者共同的原則是獎懲結合，以獎為主。

四、模式重構：縱深推進同城化的必然選擇

隨著區域一體化的不斷發展，同城化日益以“優勢互補、資源共享、互利共贏為目標，以更低交易費用與利益共享為新訴求”，[7]而上述目標與訴求的實現，又在根本上取決于能否有效降低同城化本身的交易成本。有鑒于此，重構同城化模式，以多元共濟取代單兵突進，通過統籌角色定位、整合功能協作、夯實多重保障來降低交易成本，從而消解同城化過程中的重重阻力，無疑是把這項改革向縱深推進的必然選擇。

(一)統籌角色定位。以制度變遷的視角來看，同城化“不是原有制度結構中個別制度安排的局部調整或改變，而是整個制度結構的全面改造，是行政管理秩序和經濟秩序的戰略性變革”，[8]因而，滿足低交易成本要求的多元共濟型同城化必須摒棄單極思維，統籌角色定位，構建融地方政府、半官方咨詢機構、民間組織與社團、企業協會為一體的多元網絡。

其中，區域內地方政府作為推進同城化的第一而非唯一推動力，理應擔負起引導和凝聚同城化各方力量的重任，要積極傾聽各方呼聲，合理協調各方利益，針對性制定并出臺同城化相關政策文件，加快部署落實同城化規劃，為利于同城化的項目提供選擇性背書或其他政策支持，全程把握并調整同城化方向，牽頭應對同城化過程中的各種挑戰；半官方咨詢機構應保持并加強與同城化政府部門的常態化溝通，及時關注相關政策動向，深入進行同城化調研，對收集的第一手材料進行整合、分析和總結，結合理論研究成果撰寫兼具前瞻性和實效性的咨詢報告，為同城化決策部門提供參考；民間組織與社團扮演同城化的傳導器，一方面協助政府部門做好同城化宣傳與引導，澄清問題與誤解，化解政策執行的阻力，另一方面通過利益表達和利益聚合，如實反映民眾的同城化預期，精確表達實際感受與訴求，為測度同城化效果提供依據；企業協會積極配合同城化產業布局的調整與重構，緩解當前普遍存在的重復引進、重復投資、產業結構同質化等問題，強化行業自律，匯聚企業力量，鼓勵以市場原則參與同城化規劃，促進市場與政府的良性互動。

(二)整合功能協作。在統籌角色定位的基礎上，多元共濟型同城化同時意味著多元主體間的功能協作，即改變政府唱獨角的單一局面，“強調發揮非政府組織與公民參與的作用，注重采用多元彈性的‘協調方式’來解決區域問題”，[9]如此才能鈍化同城化過程中的各種矛盾，有效降低交易成本。具體而言，這種功能協作應體現在以下三方面：

其一，梳理和界定包括政府在內的多元主體參與同城化發展的權限，精準謀劃協作框架與流程，“通過制度設計平衡政府與非政府組織間的責任關系、權力關系和利益關系，將政府與非政府組織間的責、權、利關系規范化和制度化”，[10]如此方能確保各類主體以耦合互動的有序方式參與協作；其二，積極搭建同城化協作平臺，探索建立融多元主體在內的區域性協作機構，不僅就同城化重大經濟和社會問題進行定期研究、協商，同時對同城化規劃及相關政策文件進行操作層面的任務分解與落實，切實賦予各類主體充分自由的行動空間，平等參與，協同推進，使其成為同城化的真正“觸媒”；其三，加快同城化區域內政務信息系統的整合共享，打破信息壁壘，實現信息資源的實時共享與交互，設置專門的同城化事務協作平臺，為各類同城化事項編碼，處理流程與進度公開透明，大力推進與同城化相關的數據開放，鼓勵社會組織與公眾充分利用數據資源為同城化服務。

(三)夯實多重保障。誠如上文所言，多元共濟型同城化之所以能有效降低交易成本，主要緣于多元主體在精準角色定位基礎上進行功能協作所產生的合力，這種合力一方面植根于區域經濟社會一體化的自然迭進，另一方面亦需要以多重保障予以培育與夯實。

首先，促進同城化區域內經濟的均衡發展，“同城化的產生與發展是相鄰城市的區域經濟制度基于交易費用下降而引發的制度供給與制度需求共同作用的變遷產物”，[11]質言之，同城化區域內經濟聯系越緊密，同城化的內在動力就越強，因此必須主動強化區域內的經濟合作，在壯大經濟規模的同時注重區域產業互補、區域市場開放及區域生產要素的自由流動，形成以區域整體利益為導向的均衡發展態勢；其次，加大同城化發展體制機制的創新力度，在同城化項目建設上，改變按屬地分攤建設任務與投資的傳統做法，以“市場運作為主，政府投入為輔”為原則，靈活采用投融資模式，借助民間資本和社會力量來解決制約同城化推進的資金障礙，應不斷推進同城化區域內地方政府的職能轉變，圍繞共享、互認、互助、統籌的目標創新組織架構，提升行政效率，不斷調整并完善區域財稅征繳、投資管理、信用體系、人才流動等制度；再次，建立完備的同城化法律法規框架，通過剛性約束的跨區域法律法規來影響和改變同城化的博弈規則，以重復博弈矯正囚徒困境，壓縮搭便車的空間，對分割市場、地方保護等違反區域市場交易規則的行為予以規制和懲戒，設置利益沖突與協調的制度化渠道，立法保障多元主體參與同城化事務的權利和途徑，理順區域聯合治理的內在邏輯并制定一整套完善的程序、規則和機制。

注釋：

①“代理違背”風險是指同城化的多元主體可能受自身利益驅使而置公共利益于不顧，從而導致小范圍的利益算計徹底湮沒區域內民眾的根本利益與長遠利益，最終帶來委托代理模式的異化。

② 極化效應(Polarization Effect)是指迅速增長的推動性產業吸引和拉動其它經濟活動。綱納·繆達爾(Karl Gunnar Myrdal)認為梯度發展中同時起作用的有3種效應，即極化效應、擴展效應和回程效應，極化效應是指一個地區只要它的經濟發展達到一定水平，超過了起飛階段，就會具有一種自我發展的能力，可以不斷地積累有利因素，為自己進一步發展創造有利條件。在市場機制的自發作用下，發達地區越富，則落后地區越窮，造成了兩極分化。

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