依法立法的理念與制度設計*

(華東師范大學立法與法治戰略研究中心，上海 200062)

一、新時代的立法新理念：依法立法

黨的十九大報告明確提出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”十九大報告將“依法立法”與“科學立法、民主立法”相提并論，作出十二字并列之表述。這是一種新的提法。在此前，“科學立法、民主立法”是相提并論的。從時代發展看，黨的十九大報告所作的十二字新概括，實際上是“依法立法”作為一種新理念在新時代立法活動中應有地位和作用的體現。

在立法理念和原則上，人們此前較多關注和倡導的是“科學立法”和“民主立法”，現在將“依法立法”與前兩者一同提出，反映了全面依法治國的深入推進，對新時代法治建設特別是對立法活動及理論研究提出了新要求。

(一)“依法立法”為什么是新理念

1.具有理論基礎

黨的十九大報告所提煉的“依法立法”新概括，實際上是“依法立法”作為一種新理念在理論研究成果上的概括總結；這一概括提煉，并不是隨機和隨意的，其離不開此前理論研究的積累，它是有前期理論研究基礎作為鋪墊的。

以此前理論研究的中心問題即立法基本原則的理論研究為例。“依法立法”作為一種新理念，同時也是一項新的立法基本原則，與“科學立法、民主立法”立法理念和基本原則相提并論，是對我國立法基本原則研究的理論豐富和拓展完善。立法基本原則有層次和種類之區分，其中立法總的基本原則是中央和地方立法均需遵循的原則。在當代中國，學術界對中國立法總的基本原則形成了較為一致的看法，即當代中國立法需遵循的基本原則包括：“一是法治原則，二是民主原則，三是科學原則。”[注]周旺生：《立法學》(第二版)，法律出版社2009年版，第73頁。其中，法治原則從廣義上理解，還包括了立法的憲法原則，即立法應當以憲法為依據或不得同憲法相抵觸。因此，學界也有將中國立法的憲法原則單獨作為一項立法基本原則的觀點，以此突出憲法作為根本大法的地位和作用。不管是從廣義角度還是從狹義角度看，當代中國立法的“法治”原則，是與近些年我們倡導的“科學立法”和“民主立法”兩大原則并列的立法基本原則，這也是長期來學術界理論研究的一個良好成果積累。

黨的十九大報告將“依法立法”與“科學立法、民主立法”并列提出，是對此前我國學術界關于立法基本原則理論研究成果的采納和吸收，并在概念上作了“依法立法”的新提煉。依法立法，蘊含了根據我國《憲法》和《立法法》等依據、遵循立法權限和程序、維護國家法制統一等核心要素成分。因此，依法立法基本原則的提出，豐富和完善了當代中國立法的基本原則，使得立法基本原則更加系統化、更加完善，也使得對立法基本原則的理論研究更加深入、更加豐富地得到發展和推進。

當代中國立法活動的民主原則，通常是指立法權在根本上屬于人民，人民是立法的主人，立法的內容應具有人民性，立法的過程和程序應民主，保障人民參與立法及立法應反映民意。立法民主原則的實踐表現，就包括了“立法應當體現人民的意志、立法應當發揚社會主義民主、要保障人民通過多種途徑參與立法活動”等內容。[注]朱力宇、張曙光主編：《立法學》，中國人民大學出版社2009年版，第66-67頁。當代中國立法的科學原則，通常指應將立法視為科學活動，立法遵循科學原則，立法尊重自然規律、社會規律和立法本身的發展規律，立法合乎國情地情，建立科學的立法權限劃分和立法運行的體制機制等。關于立法科學原則的實踐表現，就包括了“轉變立法觀念和立法模式、研究制定科學立法的發展戰略和實施規劃、強化人大及其常委會的立法職能、完善立法程序、提高立法技術”等內容。[注]李林：《推進科學立法， 完善分配正義的法律體系》，《中國人大》2014年第8期。黨的十九大提出“依法立法”，是對立法“法治原則”的肯定和豐富，是對當代中國立法基本原則系統化、整體化研究成果的肯定和吸納，并作出時代性前瞻性的理論概括。

依法立法基本原則與依法治國進程中的相關提法是相協調、相對應的。黨的十六屆四中全會提出：“通過全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執政為民的執政黨，成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨。”十六屆四中全會對黨的執政提出了科學、民主、依法三個方面的時代要求。在新時代，科學執政、民主執政、依法執政構成黨的執政方式的三個基本要素，三者的關系是辯證統一的。科學執政是基本前提，民主執政是本質所在，依法執政是基本途徑，三者相互聯系，有機結合。與此同理，近些年對黨和政府決策，也提出了科學決策、民主決策、依法決策三個方面的時代要求。

與此相應，在改革開放已走過40周年，在全面依法治國走向深化的新時代，科學立法、民主立法也需要與依法立法有機結合、相提并論，并與科學執政、民主執政、依法執政、科學決策、民主決策、依法決策等重要提法相協調、相對應、相呼應。這也就是將此前已取得共識的相關理論研究成果，在繼承中賦予新的時代內涵，若干提法相輔相成，形成理論研究前期成果和后期成果之間繼承創新、推陳出新之良好互動。

2.具有實踐基礎

“依法立法”新理念的提出，是新時代深化依法治國實踐的需要，也是新時代繼續推進科學立法、民主立法的需要，并且是科學立法、民主立法的重要保障。“依法立法”的提出，具有較好的實踐基礎。

從實踐基礎看，“依法立法”經歷了一個從觀念到實踐逐漸演進和轉化的進程。在相當長的時期內，我國立法基本原則通常是以觀念形態存在于法學教材和相關立法活動中。2000年通過的我國《立法法》(以下簡稱：舊《立法法》)，實現了我國立法基本原則由觀念形態和理論成果層面向法定正式制度層面的轉變。舊《立法法》在總則中明確肯定了中國立法的法治原則、民主原則和科學原則。2015年修改后的我國《立法法》(以下簡稱：新《立法法》)，重申了以上立法基本原則。新《立法法》第四條明確了立法的法治原則，該條規定：“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”新《立法法》第五條明確了立法的民主原則：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”與此同時，該法第六條也肯定了立法的科學原則：“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”

由此可見，自2000年以來，新《立法法》和舊《立法法》在總則中確立的中國立法的法治原則、民主原則和科學原則，是中央和地方立法實踐均需遵循的法定基本原則，也是“依法立法”新理念在實踐中得以貫徹落實的基本法律保障。實際上，在2000年之前，“依法立法”的理念在我國立法實踐中，也是有所體現的。并且，自進入21世紀以來，“依法立法”的理念在我國立法實踐中已經更多地得到體現并加以運用。用比較的眼光看，近些年，民主立法原則和科學立法原則較受各方面關注，也為社會各界所知曉和得到較多落實。體現法治原則的“依法立法”，盡管在新《立法法》和舊《立法法》中是與民主、科學立法基本原則并列的基本原則，然而在公眾知曉度、貫徹落實等方面受到的重視仍然不夠，而且理念轉化為實踐的道路也頗為曲折。

因此，黨的十九大將“依法立法”與科學立法、民主立法相提并論，弘揚依法立法新理念，對于全面落實新《立法法》的原則，系統地引領和指導新時代立法活動，維護社會主義法制的統一和尊嚴，深入推進依法立法，具有重要的時代價值，同時，對于總結實踐中“依法立法”的經驗并在頂層設計上作出肯定和保障，用來更好地促進科學立法、民主立法，其也是具有重要價值的一個戰略設計。

3.小結

綜上所述，“依法立法”作為新理念，無論從理論研究基礎還是實踐發展基礎看，都不是無源之水，而是同步于時代的發展，一步步積累、一步步前行、不斷深化、不斷豐富，最終水到渠成而提煉概括得出的結論。有鑒于此，黨的十九大結合中國特色社會主義進入新時代的新情況新形勢，提煉總結出“依法立法”新理念并寫入十九大報告，正是回應了當今時代潮流發展之理論呼喚，也回應了深化依法治國實踐大趨勢之內在需求。這一新理念，可謂新時代的使命召喚使然，并將擔當新時代的使命和重任。

(二)“依法立法”的作用和地位

黨的十九大報告提出“依法立法”，相對于此前“科學立法”與“民主立法”相提并論的認識，是理論上的深化拓展和實踐中的經驗總結，反映了“依法立法”新理念不同于“科學立法”和“民主立法”理念的特殊之處。以下筆者從“依法立法”的作用和地位兩個方面，對“依法立法”有別于“科學立法”“民主立法”之處作一探討。

1.“依法立法”的作用

關于“依法立法”的作用，結合黨的十九大精神和此前的理論研究成果，可以將其總結為以下幾個方面。

一是“依法立法”有助于樹立憲法、法律的權威，從而更好地保障法治中國建設。“依法立法”，強調要在憲法、法律規定的范圍內行使立法職權，不能超越法定的權限范圍隨意立法。因此，樹立依法立法的理念并努力轉化落實，將有利于維護憲法、法律的權威，促進和保障法治中國建設。

二是“依法立法”有助于保障依法執政、依法行政、公正司法，提升依法執政、依法行政、公正司法的能力與水平，從而更好地服務全面依法治國。黨的十九大報告提出，堅持全面依法治國，就要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”。堅持全面依法治國，要立法先行，而“依法立法”又是前提，只有“依法立法”做到位了，黨依法執政、政府依法行政等才能得到有力保障，才不會偏離法治軌道，依法執政、依法行政、公正司法的能力和水平有望得到提升，全面依法治國也將得到深入發展。

三是“依法立法”有助于保障改革開放繼續推進并在新的歷史起點上再創輝煌。我國波瀾壯闊的改革開放已走過四十年。四十年再回首，改革開放需要再出發，這已成為當下舉國上下的共識。“依法立法”，有助于堅持全面深化改革并推進改革開放沿著于法有據的軌道有序前進。

四是“依法立法”有助于提升立法質量并推進立法工作朝著更高質量的方向和目標邁進。“依法立法”是形成良法善治的必要條件。沒有“依法立法”作為保障，良法善治可能難以達致預期目標。“依法立法”，對于促進良法的產生并用以指引、規范社會關系的有序運轉、和諧發展，對于提升立法質量并更好地調整社會關系，保障經濟社會發展更有質量，都具有十分重要的時代價值。

2.“依法立法”的地位

關于“依法立法”的地位，結合黨的十九大精神和此前的理論研究成果，可總結為以下幾方面。

一是“依法立法”理念及其原則化是立法基本原則的題中應有之義。十九大報告將“依法立法”與“科學立法、民主立法”相提并論，還原了“依法立法”作為立法基本原則的應有地位，也使得新時代的立法基本原則更加系統化、全面化。

二是“依法立法”理念及其實施是構建和完善中國特色社會主義法律體系的應有之義和基礎性保障。中國特色社會主義進入新時代，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經形成并需要繼續完善。要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，首先要抓好“依法立法”這一初始環節。也就是說，只有嚴格依照憲法、法律的指導精神和相關規定來開展各層級、各類型的立法，由這些立法成果所共同組成的法律體系才會內在一致、整體和諧，法律體系也將趨于完善。或者說，該法律體系需要達致這樣一種整體和諧的狀態：“法律規范之間存在著縱向的等級從屬關系，下級的規范不得與上級的規范相沖突，屬于同一法律部門的法律規范之間層次分明、位階有序，上下左右相互銜接，緊密配合。”[注]朱景文主編：《中國特色社會主義法律體系的形成與完善——結構、原則和制度闡釋》，中國人民大學出版社2013年版，第3頁。因此，“依法立法”在完善中國特色社會主義法律體系中具有重要的基礎性保障地位。

三是“依法立法”理念及其實踐化是改革開放與發展的應有之義和依據保障。我國的改革開放已經進入深水區，在整個改革過程中，都需要發揮法治的引領和推動作用。要發揮好立法的引領和推動作用，“依法立法”理念及其實踐化需要貫穿立法活動的全過程，并有機融入到各項立法活動中。這樣，就能“為統籌推進法治改革和法治發展，為加強法治‘供給側改革’，提高立法質量，出臺更多良法，修訂或廢止依然存在的‘劣法’‘閑法’‘惡法’”。[注]張文顯：《創新發展中國特色社會主義法治理論的四點認識》，《法制日報》2018年5月9日，第9版。2014年2月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上提出的“凡屬重大改革都要于法有據”的要求，其實也是改革深化發展對憲法、法律依據的內在需求，并為近幾年的改革探索實踐所重視和得到遵循。據此，“依法立法”理念及其實踐需要有機融入于各項立法活動中，并成為我國改革發展的重要依據保障之一。

四是“依法立法”理念及其規范化是構建和完善我國立法體制的應有之義和規范保障。我國立法體制的形成、發展，需要通過“依法立法”理念及其規范化來推進落實，不斷趨向完善。尤其是，2015年我國《立法法》修改后，一大批設區的市擁有了立法權，立法權主體數量大大增加。對各類立法主體而言，是否按照“依法立法”理念及其規范化去運作，是否有序推進設區的市立法工作，直接關系到我國立法體制內部是否和諧、協調。

五是“依法立法”理念及其遵循是維護憲法權威和國家法制統一的應有之義和必要保障。“依法立法”理念內涵豐富，包含了有權主體依照法定權限立法、依照法定程序立法、立法活動接受合憲性合法性審查監督、立法有章可循并依法有為、維護國家法制統一等內容。這些內容內涵豐富，需要在尊重依法立法理念并使之轉化為具體立法活動的過程中，通過維護憲法權威和國家法制統一的鮮明立場及行動導向，努力彰顯其立法準則和保障之重要地位。

二、新時代推進“依法立法”的制度設計及走向

(一)“科學立法”“民主立法”“依法立法”的制度需求及走向

在黨的十九大將“依法立法”與“科學立法”“民主立法”相提并論之前，一直都是“科學立法”與“民主立法”之間“雙輪驅動”，并在作用上相輔相成。“科學立法”與“民主立法”作為兩大立法理念和原則，在制度需求上，呈現出如下發展走向和趨勢。

“科學立法”，其理念外化之核心內容，是要求立法尊重經濟社會發展和法律所調整社會關系的客觀規律，要求立法遵循立法活動自身發展的規律，要求運用好立法技術，要求經歷完備的立法程序，努力實現立法活動的科學化。

“民主立法”，其理念外化之核心內容，是要求立法以人民為中心，立法要尊重民意并充分反映民意，要求立法維護廣大人民群眾的利益，要求開門立法，要求擴大社會公眾的立法參與，要求立法公開征求各方面意見并反饋其意見吸納情況，要求法律能夠形成最大公約數，獲得更多的社會共識，從而更有利于法律的實施。

與此相應，“科學立法”在制度需求上，在實踐推進中，呈現出以下幾點發展趨向。一是以習近平中國特色社會主義思想為指導推進立法體制完善。二是在制度建設上努力克服部門保護主義、地方保護主義帶來的立法狹隘主義、利己主義弊端。三是在體制機制上明確各有權立法主體的立法權限及范圍。四是大力健全立法程序和規范的運行機制。五是需要綜合運用制定、修改、廢止、解釋多種形式，增強立法活動的科學化。六是加強中央和地方的重點領域立法，及時反映經濟社會發展的客觀規律及其制度需求。

與此相應，“民主立法”在制度需求上，在實踐推進中，也呈現出以下幾點發展趨向。一是開門立法的觀念及落實越來越得到普及和推廣。二是立法為民、立法以人民為中心的指導思想逐漸融入日常立法實踐中。三是立法集思廣益、廣納民意的制度機制建設不斷加強。四是擴大公眾立法參與的渠道和平臺，其趨于多元化，并且公眾參與立法的熱情得以提高。五是立法協商、立法咨詢、立法聽證、立法論證等方式得到綜合運用，民意的吸納更加多元和充分。

就“依法立法”這一新理念和新原則而言，其理念外化之核心要求，在制度需求走向上，也預計將呈現出以下幾點發展趨勢。一是在黨的領導下推進“依法立法”，黨領導立法，黨也要依法領導立法；二是有權主體按照法定的立法權限立法，既不能不作為，也不能亂作為。三是有權主體按照法定的立法程序立法，遵守立法程序成為立法之必備。四是立法的合憲性與合法性審查日益受到關注，制度機制建設得以推進。五是以人民為中心、以人大立法監督為核心的立法監督制度不斷推進，注重形成各方面合力，相關制度建設得到加強。以下筆者就“依法立法”的理念外化及其制度需求的發展走向，擇要作出探討和論述。

(二)推進“依法立法”需堅持和完善黨領導立法的相關制度

1.黨的領導與立法建設

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”社會主義法治建設，社會主義立法建設，都必須堅持黨的領導，“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”。在社會主義立法活動中，堅持黨的領導，是一項根本性要求。不能把黨的領導與社會主義法治建設(包括立法建設)對立起來，從而得出諸如“黨大還是法大”這類似是而非的偽命題。

2.黨的領導與“依法立法”原則

堅持黨對立法的領導，是一項根本性原則要求，也是做好各項立法工作的根本保證。對此，我國最新的憲法修正案作了明確和強調。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的中華人民共和國憲法修正案，其第一條確認：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”在新時代，立法要遵循“科學原則”“民主原則”“依法立法”原則。與此相應，就黨領導立法的基本原則而言，也需遵循“科學原則”“民主原則”“依法立法”原則。就“依法立法”原則而言，在堅持黨對立法領導的前提下，也要求黨依法領導立法。也就是說，黨的領導與遵循“依法立法”理念及原則，是緊密聯系和辯證統一的。

3.通過國家政權依法領導立法

中國共產黨作為執政黨，將其有關政治、經濟、文化、社會、生態文明領域的大政方針和政策主張，向代表人民意志的國家權力機關提交，由國家權力機關代表人民作出決定，將黨的意志和主張上升為國家法律。這一過程，就是黨通過國家政權領導立法活動的過程。一般說來，只有由國家權力機關通過的法律，才能成為執政黨執政的依據。這是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的體現，也是黨通過國家政權依法領導立法的體現，是黨依法執政的題中應有之義。以下，筆者就推進“依法立法”進程中如何完善黨領導立法在制度層面作一探討。

(1)推薦和選派黨員依法進入人民代表大會

黨依法領導立法，首要是在人民代表大會制度框架內依法領導立法。這也是黨在法治框架下執政和治國理政的方式選擇。因此，堅持和改善黨依法領導立法，首先需要通過人民代表大會來實現。特別是，中國特色社會主義進入新時代，在新的歷史條件下，黨需要從過去的對黨員、黨組織乃至在組織上沒有隸屬關系的國家政權機關、人民團體等的直接領導，轉變為政治領導和組織領導，即通過推薦優秀黨員依法進入人民代表大會，并在人民代表大會之中發揮積極作用并貫徹落實黨的立法政策和主張，這就是依法領導立法的一個體現。這不僅沒有削弱黨對立法的領導，而且使黨領導立法的合法性得到增強，貫徹黨的大政方針所遇的阻力也隨之減少，從而有利于推進“法治中國建設”。正如有學者指出的：“落實‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動’的要求，是不斷加強和改善黨的領導的一條重要途徑。這一原則意味著，黨要處理好同國家機關和其他組織之間的關系，特別是黨同權力機關、行政機關、監察機關與司法機關的關系。”[注]韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內活動原則》，《法學評論》2018年第5期。

(2)選派優秀黨員從事人大立法工作

黨依法領導立法，很重要的一點就是依法廣泛動員人民群眾通過選舉產生各級國家權力機關，選派優秀的黨員依法通過選舉進入各級國家權力機關；在各級人民代表大會的代表構成中，保證有一定比例的黨員專家代表，對開展立法、黨領導立法，都是有益的。為此，黨選派優秀黨員依法進入各級國家權力機關，注重選派懂立法、專家型的優秀黨員進入國家權力機關從事立法工作并形成制度，是有重要意義的。長期以來，我國人大代表兼職的現象比較突出。人大代表要具備專業知識，要有充分的時間投入本職工作，要開展專業性的立法審議等工作。這些，都對人大代表的專職化提出了要求。因此，由執政黨積極推薦懂立法、專家型的優秀黨員當選人大代表及成為人大專門委員會委員，有助于使他們在參與立法時發揮其專業所長，也有利于將黨的政策主張規范化、專業化、技術化地轉化為預期中的法律規范。

(3)推薦和選派黨員擔任各級人大的主要領導人

中國共產黨推薦和選派黨的優秀領導干部依法進入各級人民代表大會，擔任重要職位特別是主要領導職位，是加強和改善黨對立法領導的重要保障。從實踐層面看，黨歷來重視選派優秀領導干部依法進入人大擔任領導職務，并通過他們的履職行為，積極貫徹執行黨的大政方針和政策主張。

4.黨依法領導立法需要制度化和法治化

黨領導立法與黨依法執政一樣，既是政治行為，同時也是法律行為。因此，黨領導立法的制度化規范化建設，是黨依法領導立法的題中應有之義，需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推進。在新時代，要按照黨總攬全局、協調各方的原則，科學規范黨和國家政權機關的關系。黨的領導應該是高瞻遠矚的戰略領導，是總攬全局的大局領導，是組織協調重要關系的原則領導。在2018年8月24日召開的中國共產黨中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平同志總結指出：“要健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，繼續推進黨的領導制度化、法治化，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨提供長期穩定的法治保障。”[注]新華社：《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議》，《人民日報》2018年8月25日，第1版。據此，黨依法領導立法，需要按照黨總攬全局、協調各方的原則，通過黨的路線方針政策對立法工作進行政治領導，確定人大立法的原則和方向，同時，推進黨的領導制度化、法治化，支持人大依法履行國家權力機關的職能，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志，成為全民一體遵守的法律。與此相應，如何推進黨依法領導立法的制度化、法治化，是新時代完善黨領導立法需要研究的重要時代課題。

(三)推進“依法立法”需完善立法主體權限和程序的制度設計

貫徹落實“依法立法”基本原則，需要對立法工作的體制機制加以完善，進一步明確各類立法主體的權限及其范圍，特別是，需要對人大和政府兩大立法主體在立法中的角色作出明確定位及分工，從而實現黨的十九大報告所提出的“推進科學立法、“民主立法”、“依法立法”，以良法促進發展、保障善治”之目標。

1.“依法立法”需完善“人大主導立法”的制度設計

關于人大和政府在立法中的角色和定位，黨的十八屆四中全會提出要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”， 黨的十九大報告則再次明確要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。據此，就“依法立法”而言，首先，要求人大要依法立法；其次，要求人大的立法要積極作為，要主導立法。基于此，也相應要求在立法權限和程序的制度設計上，要向著有助于人大主導立法的方向發展演進。為此，黨的十九大明確要求：“支持和保證人大依法行使立法權。”

在新時代，“依法立法”需要朝著加強“人大主導立法”的走向進行制度設計，這是由我國人大的地位與性質以及立法權的屬性所決定的，也是完善中國特色社會主義法律體系和深化依法治國實踐的需要，并有助于以良法促進發展、以良法保障善治。

2.“依法立法”需要加強防止政府任性立法的制度設計

對有立法權的各級政府而言，政府“依法立法”需要注意的關鍵有以下幾方面。

一是不超越自身立法權限的制度設計。例如，新《立法法》第八條明確的“下列事項只能制定法律”的立法事項屬于法律保留領域，不得由政府以行政法規、規章等予以規范。又如，新《立法法》第九條指出的“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”屬于法律絕對保留領域。各級有立法權的政府立法，在制度總體設計和具體立法條款設置上，都不能超越這些事項限制而越權立法，從而違背“依法立法”的理念和初衷。

二是不能制定與法律、行政法規相抵觸、相矛盾的制度設計。例如，在政府立法中，須遵循《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律的基本原則和具體規定，不能簡單地從自身管理方便和謀求部門利益上做文章，主張處罰越多越好、罰款越高越好，甚至將此前的弊端沿襲到新時代，從而直接或間接地抵觸“依法立法”的理念和法律、行政法規的精神及具體規定。

三是不得出臺減損公民等主體權利的制度設計。新《立法法》第八十條規定：“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”新《立法法》第八十二條規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”這些由新《立法法》提出的新要求，實際上是“依法立法”理念的具體落實，并對防止政府立法任性，堅持以人民為中心，維護公民、法人和其他組織的權利，提供了依據保障，并指明了制度設計的發展趨勢和走向。

(四)推進“依法立法”需“以人民為中心”完善立改廢釋制度

推進“依法立法”，需要“以人民為中心”完善立改廢釋制度，統籌法律的制定、修改、廢止、解釋等系列制度，加強這些制度的協調，發揮其合力作用。“依法立法”，不能簡單地理解為只是立新法，還應包括依法修改現行法律、依法廢止法律、依法解釋現行法律，以此形成系列性的制度設計，體現以“以人民為中心”的思想，促進良法善治。

首先，就依法立新法而言，需要在制度設計上貫徹“依法立法”理念，堅持“以人民為中心”的導向，積極編制立法規劃、計劃，并適時出臺相應的法律、法規、規章。

在上述方面，仍有大量的完善化工作需要推進。其中，依法立新法之后，還有大量的配套立法工作需要跟進和完善。例如，在依法制定的法律、行政法規、地方性法規中規定了需要制定配套的實施性政府規章來細化落實。這就對如何解決當下法律、行政法規、地方性法規配套立法的滯后難題，提出了制度設計需求和具體指向。正如有學者提出的：“黨的十九大報告明確提出‘依法立法’，這意味著我們要以憲法、監察法等法律為指引，進一步建立健全法律體系，特別是加強相關配套制度和實施細則的制定完善，增強法律的指引性和可操作性，確保監察等各項工作有法可依、有章可循。”[注]姜明安：《讓憲法法律融入百姓生活》，《人民日報》2018年3月21日，第17版。

其次，就依法修改、廢止、解釋而言，需要在制度設計上貫徹“依法立法”理念，堅持“以人民為中心”的導向，立足國情地情，及時開展法律、法規、規章的修改、廢止、解釋，以及時有效的制度供給，適應新時代的發展需求。 不管是依法立新法還是依法修改、廢止、解釋，其制度設計的完善化走向，都要堅持“以人民為中心”的導向。正如有學者總結指出的：“立法應當充分代表民意、體現民利、反映民情，公平公正地解決社會問題、分配社會利益，防止立法中的部門保護主義、地方保護主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權力關系合法化，警惕立法權力滋生的腐敗，從制度和規范的源頭上維護人民利益。”[注]李林：《推進科學立法, 完善分配正義的法律體系》，《中國人大》2014年第8期。從發揮合力作用的趨勢看，還需要依靠黨總攬全局、協調各方的領導，在人大、政府立法的起草、論證、協調、審議等重要環節上，貫徹“依法立法”理念，推進立改廢釋一盤棋的制度群整合建設，注重制度的統籌設計，將地方和部門利益的反作用力和負面影響減少至最小，提升人民的獲得感，更好地保障人民的利益，體現“以人民為中心”的導向，推進“依法立法”和“法治中國建設”。

(五)推進“依法立法”需統籌立法引領與立法監督的制度設計

貫徹“依法立法”的理念，既要充分發揮“依法立法”先行先試、引領帶動、規范保障的積極作用，不能立法不作為，也要防止立法任性、立法亂作為、立法越權等情況的蔓延，加強立法監督的制度設計，做好統籌安排和兼顧。也就是說，在新時代，推進“依法立法”，在實踐中需統籌完善立法引領與立法監督的制度設計，將“依法立法”的積極作用發揚光大，將“依法立法”的消極作用盡可能地減少。

首先，推進“依法立法”，需充分發揮立法在引領、推動、促進、保障經濟社會發展中的積極作用，在制度設計上及時提供“制度供給”。在新時代，貫徹“依法立法”的新理念，需要中央和地方有權立法主體發揮立法積極性能動性，依照法定職權和程序，適時立法，引領、推動、促進、保障經濟社會相關領域的發展，促進依法治國，“促進國家治理體系和治理能力現代化”。在促進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，地方治理的時代需求只增不減，量大面廣，這也是新《立法法》賦予設區的市制定地方性法規和地方政府規章的重要原因之一。目前，享有地方立法權的主體除了原有的31個省、自治區、直轄市和49個較大的設區的市以外，還有新《立法法》賦予立法權的240多個設區的市、30個自治州和4個未設區的地級市，總數量上增加了至少274個有地方立法權的城市。因此，從趨勢上看，這些各類立法主體需要積極作為、依法有為、依法立法，為地方治理提供有力的法治保障特別是地方立法制度保障，及時提供“制度供給”，并在制度設計上作出導向指引。

其次，推進“依法立法”，需加強立法監督，防止立法任性、立法亂作為、立法越權等消極作用的出現和蔓延，在框架設計上扎牢“制度籠子”，提供明確的導向約束。在新時代，貫徹“依法立法”的新理念，除了需要發揮積極立法能動性，為引領發展、保障治理提供有效的制度供給以外，還要加強立法監督，防范立法任性、立法亂為等“不依法立法”的弊端滋生和蔓延。“各有關機關都必須在憲法、法律規定的范圍內行使職權，不能超越法定的權限范圍。國家機關超越法定權限的越權行為是違法的、無效的。”[注]張鳴起：《推進科學立法民主立法依法立法》，《法制日報》2018年2月7日，第9版。

因此，從走向上看，如何“鑄牢制度的籠子”，將立法任性、立法越權等消極因素納入法制化約束軌道，建章立制，加強備案審查等立法監督工作，也是制度設計的完善化發展走向。在以上這些弊端表現方面，相對于中央立法層面“不依法立法”的弊端，地方立法層面因立法主體多、立法類別多元、立法直面基層、立法數量龐大等因素的綜合作用，“不依法立法”的弊端更為突出、更加常見，甚至有“法不責眾”的自我放松意識和不正確認知，影響和制約了“依法立法”理念的貫徹落實，需要在制度約束上予以健全完善。因此，以下筆者著重對地方立法層面“不依法立法”的問題進行闡述，并對相關制度設計的完善進行探討。

三、新時代推進地方“依法立法”的制度完善思考

(一) “依法立法”需發揮中央和地方兩個積極性

在新時代，只有發揮中央和地方兩個主體“依法立法”的積極性主動性，才能更好、更全面地推進依法治國，促進國家和地方治理體系和治理能力的現代化。

1.“依法立法”需提供中央立法“頂層設計”上的制度供給

中央立法是面向全國范圍的，法律、行政法規、部門規章是適用于全國各地的，通常涉及全面推進依法治國的“頂層設計”，對相關領域立法的指導思想、立法原則、立法框架、立法基本要求等提供原則和方向指引，并提供基本制度供給。這是中央立法發揮積極性和獨到作用的方向性體現。

從黨的十八大以來中央立法的發展情況看，涉及“頂層設計”的制度供給在數量上越來越多。以法律層面的制度供給為例。“立法工作在過去5年取得了歷史性成就。全國人大常委會法工委副主任許安標說，經濟、政治、文化、社會、生態領域一批重大立法項目相繼出臺，保障憲法實施的法律制度不斷健全，國家安全法律制度體系基本確立，制定了民法總則，民法典編纂工作取得重大進展。截至2018年2月底，十二屆全國人大及其常委會制定法律25件，修改法律127件次，通過有關法律問題和重大問題的決定46件次，作出法律解釋9件，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系進一步完善和發展。”[注]吳儲岐：《人大舉行記者會，全國人大相關負責人談立法工作完善和發展中國特色社會主義法律體系》，《人民日報》2018年3月13日，第4版。

立足現有成績，從中央立法進一步提供“制度供給”的完善化走向看，未來五年乃至在更長的時期，中央立法在以下方面，預期將可以發揮“依法立法”的積極作用。一是著力改變社會、文化領域立法長期以來較為薄弱的局面，突出問題導向、需求導向，貫徹“依法立法”理念，適時制定社會、文化領域所需的相關立法。二是進一步加強經濟、政治、文化、社會、生態領域中的重點領域立法，貫徹“依法立法”理念，通過積極“引領推動”，發揮中央立法在頂層設計上的推動引領保障作用。三是在憲法修正案、我國《監察法》等出臺之后，適時推進一系列相關法律的修改工作，維護國家法制統一、維護法律體系內部和諧，使得中央立法的頂層設計和諧有序。例如，需要適時推進《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等有關法律的修改，完善法律體系。四是積極貫徹落實中央全面依法治國委員會部署的全面依法治國工作任務中的立法任務，秉持依法立法理念并轉化為有效制度，及時提供中央立法層面的“制度供給”。

在2018年9月召開的落實中央全面依法治國委員會工作任務部署會上，全面依法治國工作98項任務被分解到立法、執法、司法、守法普法4個協調小組和中央全面依法治國委員會辦公室。其中，“立法協調小組，承擔工作任務29項。重點研究科學立法、民主立法、依法立法方面的重大問題，加強深化‘三大攻堅戰’、落實總體國家安全觀、加強知識產權保護、全面深化改革等重點領域立法，推動完善中國特色社會主義法律體系”。[注]《全面依法治國工作明確98項任務》，《法制日報》2018年9月30日，第1版。據此，今后五年乃至更長的一段時期，中央立法預期將在以上方面所涉重點領域提供“立法制度供給”，發揮應有作用，進而推動完善中國特色社會主義法律體系、推進全面依法治國。

2.“依法立法”需發揮地方立法積極性并提供有效制度供給

在中央立法更多地在“頂層設計”上對相關領域立法提供立法原則、立法框架、立法基本要求等導向指引、基本制度供給的基礎上，地方立法也應在“依法立法”上發揮自身積極、獨到的作用。從需求走向和地方追求高質量發展視角看，今后著力加強法治政府建設、社會建設、民生保障、經濟發展、信息化建設等重點領域的地方立法，將是新時代地方立法可以大有作為的舞臺和空間。

第一，要努力改變社會、文化領域立法較為短缺和薄弱的不平衡格局，從需求導向、問題導向出發，補齊立法短板，貫徹“依法立法”理念并轉化為行動，加快出臺符合各地發展需求的社會、文化領域所需之法。

第二，要繼續加強地方經濟建設所需重點領域立法，努力營建法制化的“營商”環境。以經濟建設為中心是興國之要，發展是黨執政興國的第一要務。中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代，基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。推動高質量發展，需要各地“依法立法”，努力營建良好的“營商”制度環境。從制度供給的走向看，今后需要將習近平新時代中國特色社會主義經濟思想中新發展理念等理念要素貫穿于經濟建設發展中，通過“依法立法”，提供體現新發展理念的一系列法律制度，并發揮制度群的保障作用，推進地方經濟建設。

第三，要著力加強法治政府建設、民生保障、環境保護、歷史文化保護等重點領域地方立法，貫徹“依法立法”理念并運用于立法實踐，及時出臺滿足各地發展需求的地方立法，即秉持“依法立法”理念，按照新《立法法》對設區的市地方人大及其常委會、地方人民政府行使立法權所明確的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項的規定，因地制宜地加強各地重點領域立法，以此促進和保障地方治理的法制化。

第四，要致力于服務黨和國家機構改革并及時推進地方性法規清理、修改。根據黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》，中央和地方有關立法主體需要對機構改革所涉立法作出及時清理。2018年9月28日，《國務院關于修改部分行政法規的決定》公布其規定：“國務院對機構改革涉及的行政法規進行了清理，決定對10部行政法規的部分條款予以修改。”[注]《李克強簽署國務院令 公布〈國務院關于修改部分行政法規的決定〉》，《人民日報》2018年9月29日，第3版。此次修改，將為地方立法的配套修改提供新的法律依據。此次修改的內容主要涉及完善市場監管和執法體制、改革自然資源和生態環境管理體制、完善公共服務管理體制、完善公共服務管理體制、發揮黨的職能部門作用等方面。例如，在完善市場監管和執法體制方面，修改了《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》《易制毒化學品管理條例》《外國企業常駐代表機構登記管理條例》《國務院關于經營者集中申報標準的規定》《中藥品種保護條例》《反興奮劑條例》《戒毒條例》《殘疾預防和殘疾人康復條例》的相關條款；將原國家工商行政管理總局、原國家質量監督檢驗檢疫總局、商務部等部門的相關職責整合為國家市場監督管理總局的職責。又如，在改革自然資源和生態環境管理體制方面，將原環境保護部的相關職責整合到生態環境部。再如，在完善公共服務管理體制方面，修改了殘疾預防和殘疾人康復條例相關條款，修改了《衛星地面接收設施接收外國衛星傳送電視節目管理辦法》《有線電視管理暫行辦法》《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》的相關條款；將原國家衛生和計劃生育委員會、國務院原深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室等單位的相關職責整合到國家衛生健康委員會。

與中央層面的立法清理相呼應，對地方立法特別是地方性法規而言，也需要秉持“依法立法”理念，參照國務院修改行政法規的做法，按照新修改的行政法規的精神和具體規定，及時清理各地相關地方性法規，并根據清理結果，該修改的修改，該廢止的廢止，與中央立法的修改保持良性互動，更好地規范和促進地方治理的法制化。

(二)“依法立法”需加強對地方立法備案審查的監督

1.“依法立法”需加強對地方立法的備案審查

如前所述，相對于中央立法層面“不依法立法”的問題，地方立法層面 “不依法立法”的弊端及其各種表現，更加常見和頻發，其見諸報端的負面影響，也更多地沖擊社會公眾對“依法立法”的良好預期。其中，近些年發生的多例地方立法“不依法立法”典型事例，也充分說明加強對地方性法規進行備案審查之必要性和緊迫性。

例如，百余位研究生聯名上書全國人大法工委要求審查多個省市通過地方立法給予企業著名商標特殊地方保護的事例，就是涉及面廣、影響大的一個典型例子。2017年，來自全國二十多所大學的108位知識產權研究生聯名致信全國人大法工委，反映多部地方性法規和地方政府規章規定了地方著名商標的特殊保護制度，認為有違我國《商標法》的立法本意和國際慣例，地方保護主義立法有違市場公平競爭。隨后，全國人大法工委依法開展了對著名商標地方立法的備案審查工作并認為，各地以各種立法形式規定著名商標特殊保護制度的地方性法規有11部、省級地方政府規章有18件、設區的市地方政府規章7件；由地方立法對著名商標進行認定和特殊保護，存在著利用政府公信力為企業背書、對市場主體有選擇地給以支持、扭曲市場公平競爭關系等問題，在操作過程中也滋生和帶來了一些弊端。此后，“全國人大常委會法工委已致函河北省、吉林省、浙江省、安徽省、湖北省、重慶市、四川省、甘肅省和長春市、吉林市、成都市人大常委會對有關著名商標制度的地方性法規進行清理”。[注]陳菲、楊維漢：《地方著名商標立法“不合時宜”將被全面清理》，《人民法院報》2017年11月14日，第4版。

又如，杭州市居民潘洪斌2016年4月致信全國人大常委會，建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進行審查并撤銷該條例中違反我國《行政強制法》設立的行政強制措施，也是近年頗具影響力的一個典型例子。2015年10月，潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警依據《杭州市道路交通安全管理條例》扣留。潘洪斌認為，該條例在我國《道路交通安全法》的有關規定之外，增設了扣留非機動車并托運回原籍的行政強制手段，違反了法律規定。收到潘洪斌的審查建議后，全國人大常委會法工委認為，該條例關于扣留非機動車并強制托運回原籍的規定與行政強制法的規定不一致，要求制定機關對該條例規定進行修改。2017年6月28日，杭州市人大常委會審議通過了一項決定，對已經施行9年多的《杭州市道路交通安全管理條例》予以修改，刪除了“扣留非機動車并托運回原籍”的有關規定。

近些年發生的多起地方立法任性立法、抵觸上位法的典型事例，已對加強地方性法規、地方政府規章備案審查的制度機制建設，提出了時代性要求。“備案審查和合憲性審查就是要通過制度的及時糾錯，使受害人的合法利益獲得及時、有效的保護和救濟。”[注]胡錦光：《夯實全面有效實施憲法的制度保障》，《人民日報》2018年4月11日，第17版。

從完善的路徑看，根據黨的十八屆三中、四中全會對加強備案審查工作提出了指導性要求，黨的十九大報告提出了加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作、維護憲法權威等要求，應將此要求落實到具體的地方立法活動之中，并盡可能減少乃至避免地方立法任性、亂立法、抵觸上位法等劣習的存在及蔓延。

2.“依法立法”需加強對地方規范性文件備案審查的監督

除了對地方性法規、地方政府規章加強備案審查之外，貫徹“依法立法”的理念，還要對地方制定出臺的大量規范性文件的“不依法立法”問題作出備案審查，加強制度機制建設，以落實黨的十八屆四中全會明確提出的“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求。

以地方性司法解釋文件為例，新《立法法》規定，只有最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋才是有權解釋，但各種非法定的司法解釋性質的地方規范性文件，仍在一定場合發揮作用，且數量多、弊端也多，對“依法立法”、法制統一，帶來了負面影響和沖擊。例如，一些地方省級人民法院和人民檢察院出臺的適用于該省司法工作的地方司法解釋(如工作解釋、內部規定)性質的規范性文件，加上各地省級以下的司法機關出臺的“準”司法解釋性質的規范性文件，其中一些規定有違“依法立法”精神和上位法要求。譬如，某市人民法院、市檢察院、市公安局、市國家安全局、市司法局聯合下發的《關于律師會見在押犯罪嫌疑人、被告人有關問題的規定(試行)》，就作出了必須有兩名律師才能會見犯罪嫌疑人、被告人的規定。這些規定并無上位法依據，需要納入備案審查范圍予以規范。

又如，各地政府出臺的各種規范性文件，在數量上遠超地方性司法解釋文件，內容上也不乏鼓勵地方保護主義、排除市場公平競爭、政府投資性活動與民爭利、濫用政府公信力扶持特定市場主體開展經營活動、政府稅收優惠有違稅收上位法等負面影響的規定，在效力上還不同程度架空了法律、法規的相關規定。這些林林總總的弊端，在倡導“依法立法”、立法為民的當下，應加強備案審查，將其負面作用盡可能降低、減少，以期落實黨的十八屆四中全會明確提出的“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求。

(三)“依法立法”需加強地方生態環境保護立法之制度約束

“綠水青山就是金山銀山”。長期以來，各地的生態環境保護地方立法整體薄弱，已有的立法規定也是原則性要求多，剛性制度約束少，距離“綠水青山就是金山銀山”的預期目標還存在不少差距。基于各地這樣的立法保護現狀，黨的十八屆四中全會強調指出：“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”黨的十九大報告也重申：“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向。”據此，就生態環境保護地方立法來說，要做好以下幾方面工作。

首先，需要加強法律責任追究的制度約束，在依法追責、提高破壞生態環境的違法成本等方面，強化法律責任的制度約束。

其次，需要秉持“依法立法”的理念，在加強地方生態環境保護立法方面，積極立法，有所為，同時立法不縮水、不降標準、不放任，努力形成立法制度的有效約束。例如，近年轟動全國的《甘肅祁連山國家級自然保護區條例》成為生態環境保護領域進行“立法放水”“立法降標準”的典型事例。根據其上位法《中華人民共和國自然保護區條例》這一行政法規的規定，應禁止在自然保護區內進行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等十類活動，但是《甘肅祁連山國家級自然保護區條例》將十類活動縮減為禁止進行“狩獵、墾荒、燒荒”等三類活動。這一“立法放水”，導致了上位法規定的七類活動脫離了法律約束，直接放任并導致了祁連山生態環境遭到嚴重破壞。這類“立法放水”“立法降標準”“立法放松”的做法，在地方生態環境保護立法層面，是今后需要避免并加強立法制度有效約束的聚焦點和重要任務之一。

再次，需要堅持“依法立法”理念，積極貫徹落實全國人大常委會的決議，全面清理生態環境保護領域的地方性法規、規章，適時加以修改或及時廢止。2018年7月，全國人大常委會通過了《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》，明確提出要“抓緊開展生態環境保護法規、規章、司法解釋和規范性文件的全面清理工作，對不符合不銜接不適應法律規定、中央精神、時代要求的，要及時進行廢止或修改”。此后，全國人大常委會辦公廳給各省、自治區、直轄市人大常委會專門發了一個通知，要求做好地方性法規清理工作。以內蒙古為例，其“共有22部涉及環境保護的法規，其中，需要廢除和修改的有12件。目前已經完成了7件，剩下的5件將在今年11月份完成”。[注]朱寧寧：《著力做好地方規范性文件專項清理工作》，《法制日報》2018年9月25日，第11版。今后，各地需要堅持“依法立法”理念，積極落實全國人大常委會的決議，加快對涉及生態環境方面的地方性法規進行全面清理，進一步加強和完善地方生態環境保護立法之制度約束。