推行“村資鎮(zhèn)管”機(jī)制提升鄉(xiāng)村治理有效性

■沈雅林

2015年上半年，閔行區(qū)開(kāi)始推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，對(duì)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源實(shí)行全面監(jiān)管。2015年下半年，區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)一步深化工作，在部分街鎮(zhèn)試點(diǎn)村（組）集體資產(chǎn)委托街鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理制度(簡(jiǎn)稱“村資鎮(zhèn)管”)，并從2016年開(kāi)始全面施行。2016上半年，各街鎮(zhèn)已完成托管協(xié)議簽訂流程，總計(jì)托管集體建設(shè)用地2萬(wàn)畝，房屋及建筑物680萬(wàn)平方米，村（組）出租用經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)全部完成托管。各街鎮(zhèn)完善決策機(jī)制，組建托管機(jī)構(gòu)，建立起了“項(xiàng)目部門(mén)會(huì)審”制度，出臺(tái)托管收益保障辦法，建立分地區(qū)、分用途的租金指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為托管工作順利落地構(gòu)建起一整套支撐和運(yùn)作制度。各街鎮(zhèn)實(shí)行托管經(jīng)營(yíng)來(lái)，在資產(chǎn)統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)、支持綜合整治、提高經(jīng)濟(jì)效益、改善基層治理和構(gòu)建防腐機(jī)制方面初顯成效。

一、改革背景和創(chuàng)新思路

改革開(kāi)放以來(lái)，上海市閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展迅猛，積累了大量的集體資產(chǎn)。2015年末，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額1000億元，凈資產(chǎn)總額250億元，在全市各郊區(qū)（縣）中排名前列。其中，村級(jí)凈資產(chǎn)150億元，占全區(qū)農(nóng)村集體凈資產(chǎn)的60%。由于發(fā)展理念的時(shí)代局限性，閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展方式粗放。長(zhǎng)期以來(lái)，各村工作重心往往圍著招商引資轉(zhuǎn)，導(dǎo)致一批高投入、高消耗、高污染和低效益的企業(yè)入駐農(nóng)村社區(qū)，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)治理、公共安全、人口調(diào)控等都帶來(lái)一定的不利影響，不僅增加了社會(huì)治理成本，也影響了區(qū)域后續(xù)發(fā)展的整體競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，招商引資、經(jīng)濟(jì)事務(wù)牽扯了村干部大量精力，不僅影響了基層社會(huì)治理，同時(shí)也帶來(lái)違法違紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。從某種意義上講，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成為制約閔行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

閔行區(qū)根據(jù)中央、市委關(guān)于創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)治理的有關(guān)要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》（滬委發(fā)[2014]14號(hào)）精神，通過(guò)上收村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，將村集體資產(chǎn)委托鎮(zhèn)級(jí)集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，規(guī)范村集體資產(chǎn)出租、出借行為，嚴(yán)控項(xiàng)目準(zhǔn)入等一系列舉措，轉(zhuǎn)變村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式；同時(shí)分離村干部與村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)事務(wù)關(guān)系，推動(dòng)基層組織工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)治理和公共服務(wù)。著力加強(qiáng)區(qū)域綜合整治，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、安全生產(chǎn)監(jiān)控、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境改善，進(jìn)一步推動(dòng)全區(qū)農(nóng)村社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展。

二、資產(chǎn)委托流程

（一）建立收益保障機(jī)制

各鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況建立相對(duì)統(tǒng)一的集體收益保障機(jī)制。村集體資產(chǎn)托管后，合法用地及地上建筑（村集體所有）的實(shí)際收益低于托管前的部分，由鎮(zhèn)進(jìn)行適當(dāng)彌補(bǔ)。實(shí)施建設(shè)用地減量化項(xiàng)目的，由鎮(zhèn)統(tǒng)籌建立農(nóng)民長(zhǎng)效增收平臺(tái)，鼓勵(lì)項(xiàng)目所在村參與投資。在增收平臺(tái)獲得實(shí)際收益前，實(shí)施減量化項(xiàng)目的原資產(chǎn)實(shí)際收益，鎮(zhèn)視情況適當(dāng)彌補(bǔ)。

（二）組建鎮(zhèn)級(jí)托管機(jī)構(gòu)

各鎮(zhèn)設(shè)立專業(yè)托管機(jī)構(gòu)（公司），負(fù)責(zé)村級(jí)集體資產(chǎn)招商招租、企業(yè)服務(wù)、租費(fèi)收繳、合同及招租管理，按照區(qū)、鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求及項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，做好落后產(chǎn)能企業(yè)淘汰及土地減量化工作。村用于出租、出借的集體資產(chǎn)原則上委托鎮(zhèn)管理，由鎮(zhèn)級(jí)托管機(jī)構(gòu)對(duì)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一招商、經(jīng)營(yíng)和管理。與鎮(zhèn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理相對(duì)應(yīng)的職能與指標(biāo)，對(duì)村不再進(jìn)行考核。

（三）形成村資托管決議

村集體資產(chǎn)的托管必須經(jīng)村民（股東、社員）會(huì)議或村民（股東、社員）會(huì)議授權(quán)的村民（股東、社員）代表會(huì)議決議通過(guò)（村集體經(jīng)濟(jì)組織章程等另有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行）。在堅(jiān)持村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變，所有權(quán)、收益權(quán)仍歸村集體經(jīng)濟(jì)組織的原則下，由鎮(zhèn)托管的村集體資產(chǎn)，按村單獨(dú)記賬、核算，村之間的資產(chǎn)收益不平調(diào)。

（四）簽訂委托經(jīng)營(yíng)協(xié)議

各鎮(zhèn)擬定統(tǒng)一格式的村集體資產(chǎn)集中托管協(xié)議書(shū)，各村與鎮(zhèn)級(jí)托管機(jī)構(gòu)簽訂資產(chǎn)委托管理協(xié)議。明確集體資產(chǎn)的種類(lèi)、數(shù)量、租金，確定集中托管方式、期限、租金增長(zhǎng)、租賃合同簽訂及租金收取方式，落實(shí)招商服務(wù)、企業(yè)管理、物業(yè)維修等方面的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的保障機(jī)制和違約責(zé)任。村將集體資產(chǎn)托管后，剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織的招商和經(jīng)營(yíng)職能，但村集體建設(shè)用地、廠房、樓宇內(nèi)的社會(huì)治理工作，按照“大聯(lián)動(dòng)”體制機(jī)制實(shí)行屬地管理。

三、委托經(jīng)營(yíng)制度

（一）建立項(xiàng)目準(zhǔn)入制度

各鎮(zhèn)根據(jù)各自發(fā)展基礎(chǔ)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，按照集體建設(shè)用地、工業(yè)廠房和商務(wù)樓宇分別制定項(xiàng)目準(zhǔn)入目錄和資產(chǎn)租賃指導(dǎo)價(jià)格，拒絕落后產(chǎn)業(yè)、“三高一低”行業(yè)，防止“五違”反復(fù)，不符合準(zhǔn)入目錄的項(xiàng)目和業(yè)態(tài)一律不得落地。

（二）建立項(xiàng)目會(huì)審機(jī)制

各鎮(zhèn)建立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分級(jí)審核辦法。組建由土地規(guī)劃、安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、資產(chǎn)監(jiān)管、托管單位、資產(chǎn)單位等人員參加的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)委托經(jīng)營(yíng)管理資產(chǎn)的運(yùn)作方案、租金及租賃年限等進(jìn)行核定。發(fā)揮鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員的審核作用，有效均衡當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、國(guó)家利益與集體利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益關(guān)系。

（三）規(guī)范招商招租行為

除特定招商選商要求的重要資產(chǎn)由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員審核決定承租對(duì)象外，一般集體資產(chǎn)的出租、出借，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)配置資源，統(tǒng)一進(jìn)入閔行區(qū)國(guó)有集體資產(chǎn)交易信息平臺(tái)招租，對(duì)新引進(jìn)項(xiàng)目按鎮(zhèn)項(xiàng)目準(zhǔn)入、租賃指導(dǎo)底價(jià)和稅收貢獻(xiàn)等要件公開(kāi)招租確定承租對(duì)象，對(duì)老項(xiàng)目逐步規(guī)范、清理和整頓。

（四）強(qiáng)化租賃合同管理

新招商項(xiàng)目合同期限原則上不超過(guò)3年，與企業(yè)簽訂的租賃合同必須使用統(tǒng)一的格式合同。鎮(zhèn)級(jí)托管機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展村集體資產(chǎn)租賃合同的履約檢查，內(nèi)容包括承租企業(yè)拖欠租金和二次轉(zhuǎn)租、亂搭亂建、改變房屋結(jié)構(gòu)用途等行為，確保合同正常履行。

四、綜合整治和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)

（一）整治和經(jīng)營(yíng)方法

鎮(zhèn)托管村集體資產(chǎn)后，對(duì)無(wú)證資產(chǎn)進(jìn)行清理，可以辦證的及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)；不能辦證的，根據(jù)資產(chǎn)實(shí)際情況，開(kāi)展拆違和業(yè)態(tài)整治工作。對(duì)已出租、出借村集體資產(chǎn)中的違約轉(zhuǎn)租行為進(jìn)行清理整頓。對(duì)集體建設(shè)用地上非集體廠房、樓宇等建筑物，符合業(yè)態(tài)要求的自用廠房，加強(qiáng)土地合同管理；用于出租、出借的，及時(shí)與地上建筑物權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)拆違、整體包租、物業(yè)收購(gòu)、動(dòng)遷等方法，控制好業(yè)態(tài)。

鎮(zhèn)級(jí)托管機(jī)構(gòu)按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和結(jié)構(gòu)調(diào)整需求，實(shí)行統(tǒng)一布局、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一準(zhǔn)入，不斷加大招商選商力度，逐步引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能。租賃合同的簽訂由鎮(zhèn)級(jí)托管機(jī)構(gòu)、村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織、租賃企業(yè)三方共同參與，確保實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)目的。

（二）工作成效

2年來(lái)，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)托管工作的不斷推進(jìn)完善，廣大農(nóng)村干部群眾對(duì)工作的必要性和積極意義有了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，各方面工作成效逐漸顯現(xiàn)。

一是統(tǒng)籌地區(qū)資源，轉(zhuǎn)型增效初顯。在村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能上，有利于各街鎮(zhèn)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，對(duì)區(qū)域內(nèi)資源進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌，從而為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造了條件。自實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理以來(lái)，各鎮(zhèn)淘汰落后產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和集體利益雙豐收。

莘莊鎮(zhèn)莘北村新增10萬(wàn)平方米物業(yè)的招商選商工作，凸顯鎮(zhèn)托管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一招商選商的制度優(yōu)勢(shì)。托管機(jī)構(gòu)引進(jìn)的和鷹機(jī)電是一家服裝裁剪行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，2016年、2017年年度稅收均超6000萬(wàn)元。全鎮(zhèn)受托房屋資產(chǎn)出租率為99.79%，土地資產(chǎn)出租率為100%，合同單價(jià)增長(zhǎng)14%，租金收繳率為99%。

虹橋鎮(zhèn)自2015年以來(lái)，共審核租賃項(xiàng)目524個(gè)，完成出租合同207個(gè)、合同面積97062平方米、合同金額5727萬(wàn)元，資產(chǎn)出租率100%，租金實(shí)收率達(dá)100%。

華漕鎮(zhèn)村土地托管之前，年租金在每畝1.5萬(wàn)元，托管之后對(duì)其進(jìn)行整治，拆除違章建筑，并改善了周?chē)h(huán)境，有的地塊年租金單價(jià)提高至每畝8萬(wàn)元。

馬橋鎮(zhèn)房屋資產(chǎn)租金平均每天每平方米0.45元，單價(jià)比托管前增長(zhǎng)50%。

七寶鎮(zhèn)紅明村，2016年9月承租戶上海新星通商服裝服飾有限公司因原辦公場(chǎng)地整體樓宇裝修，需另尋場(chǎng)地辦公。為挽留重點(diǎn)企業(yè)，鎮(zhèn)托管公司積極介入，在上報(bào)鎮(zhèn)集資委審核、進(jìn)入?yún)f(xié)議簽訂等前端環(huán)節(jié)過(guò)程中，多次與紅明村、新星公司溝通協(xié)商。紅明村在自有資產(chǎn)中積極尋找符合企業(yè)要求的場(chǎng)地，最終為企業(yè)找尋到了適宜的辦公場(chǎng)所。同時(shí)，嚴(yán)格把控租賃年限和租賃價(jià)格，將企業(yè)稅收落地要求寫(xiě)入合同條款中，采用稅租聯(lián)動(dòng)方式，引導(dǎo)企業(yè)真正扎根七寶鎮(zhèn)。

新虹街道紅星村，一房屋建筑物擬租賃單價(jià)為每平方米每天1.4元，經(jīng)過(guò)公開(kāi)招租，最終中標(biāo)價(jià)格為每天每平方米1.8元。街道還鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織收購(gòu)優(yōu)質(zhì)私有資產(chǎn)。目前，共完成23項(xiàng)資產(chǎn)收購(gòu)，面積近5萬(wàn)平方米，收購(gòu)資產(chǎn)出租率100%，村級(jí)集體資產(chǎn)年增收460余萬(wàn)元。

二是專注社會(huì)治理，城鄉(xiāng)面貌改善。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織招商引資職能取消后，村干部工作重心轉(zhuǎn)移，精力更多地投入到基層社會(huì)治理上，各村更加積極配合鎮(zhèn)職能部門(mén)開(kāi)展“五違”整治、人口調(diào)控、隱患查處等工作，村域整體環(huán)境面貌煥然一新，把老百姓的事作為頭號(hào)事來(lái)做，用實(shí)際行動(dòng)贏得了百姓口碑。

虹橋鎮(zhèn)在原先租賃主合同的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽訂場(chǎng)所管理補(bǔ)充協(xié)議的形式約定承租方或?qū)嶋H使用人不得從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及違約責(zé)任。還以樓宇經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立了樓宇異常情況跟蹤上報(bào)機(jī)制。虹二村某大樓地下室由二房東私自搭建房屋后經(jīng)營(yíng)出租，在樓宇管理員日常樓宇巡查中發(fā)現(xiàn)有不明身份人員晚上頻繁出入，二房東物業(yè)及村樓宇管理員、安全檢查人員等都不能進(jìn)入室內(nèi)實(shí)地檢查，疑似涉賭場(chǎng)所。樓管辦村經(jīng)營(yíng)管理部將該情況分別向鎮(zhèn)樓管辦、綜治辦等部門(mén)上報(bào)，并書(shū)面告知二房東，要求對(duì)轉(zhuǎn)租單位加強(qiáng)管理。后經(jīng)二房東交涉，該場(chǎng)所關(guān)閉清空并予以拆除。

華漕鎮(zhèn)因拆違和環(huán)境綜合整治提前終止合同數(shù)量73個(gè)，減少集體違法用地面積125.4畝，減少集體違法建筑面積27102平方米。

馬橋鎮(zhèn)自2016年完成托管以來(lái)，環(huán)保整治淘汰關(guān)閉企業(yè)34家，整頓規(guī)范企業(yè)5家，通過(guò)項(xiàng)目會(huì)審謝絕租賃項(xiàng)目11份。

梅隴鎮(zhèn)在托管經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，一方面牢牢把住準(zhǔn)入關(guān)，另一方面對(duì)于存量企業(yè)中的“三高一低”企業(yè)充分利用“五違整治”實(shí)施業(yè)態(tài)調(diào)整。因業(yè)態(tài)調(diào)整，提前終止建設(shè)用地合同44個(gè)、合同面積334畝，建筑物合同83個(gè)、合同面積122314平方米。因拆違和環(huán)境綜合整治減少集體違法用地面積825畝，減少集體違法建筑面積539142平方米。

吳涇鎮(zhèn)和平村位于蓮花路西放鶴路北208地塊，屬于農(nóng)業(yè)用地。原承租單位搭建大量違法建筑，外來(lái)人員集聚，污染嚴(yán)重，嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)交通、環(huán)衛(wèi)、安全等。后經(jīng)“五違整治”，拆除違法建筑10萬(wàn)平方米，清退企業(yè)177戶，并進(jìn)行復(fù)耕。后經(jīng)公開(kāi)招租，引進(jìn)上海華虹園藝有限公司，與鎮(zhèn)合作開(kāi)發(fā)“濱江農(nóng)谷”項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)涵蓋花卉種植、果蔬種植、溫室大棚的生態(tài)種植園，引入農(nóng)藝采摘體驗(yàn)項(xiàng)目，滿足市民走出城市、回歸自然、向往安逸田園的美好需求。

顓橋鎮(zhèn)中心村、光明村、向陽(yáng)村等村干部在“五違”整治中發(fā)揮了重要作用，綜合整治效果明顯，村容、村貌得到改善，五違亂象基本消除。

2017年，浦江鎮(zhèn)現(xiàn)場(chǎng)排查資產(chǎn)點(diǎn)位2470處、土地資源192處。對(duì)鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況做到源頭控制、過(guò)程監(jiān)管。對(duì)托管公司名下的集體資產(chǎn)以及托管15個(gè)村的集體資產(chǎn)劃分為陳行、杜行、魯匯三個(gè)板塊，落實(shí)專人不定時(shí)進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)隱患、違規(guī)操作進(jìn)行紀(jì)錄、告知、報(bào)上級(jí)相關(guān)部門(mén)，確保集體資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全。

三是重塑基層職能，貪腐防線鞏固。村（組）集體資產(chǎn)由鎮(zhèn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，有效切割了村干部與村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，堵住了村干部暗箱操作、貪腐集體資產(chǎn)的渠道，從源頭上降低了違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的可能,形成了村級(jí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作新機(jī)制。

莘莊鎮(zhèn)莘吳實(shí)業(yè)公司，2017年新增物業(yè)招租時(shí)，邀請(qǐng)上海前灘研究院對(duì)出租資產(chǎn)的租賃單價(jià)、年度產(chǎn)出等要素進(jìn)行評(píng)審，給出建議價(jià)格，然后再公布給客戶。同時(shí)在簽訂租賃合同時(shí)，采用租稅聯(lián)動(dòng)方式，完不成稅收部分，稅收差額補(bǔ)繳房租。通過(guò)越來(lái)越規(guī)范化的操作，現(xiàn)在的資產(chǎn)出租，不再是村領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，也不是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，而是企業(yè)的業(yè)態(tài)及貢獻(xiàn)說(shuō)了算。

鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)還建立起集體資產(chǎn)全生命期的完整經(jīng)營(yíng)檔案，為村民了解資產(chǎn)情況及其經(jīng)營(yíng)情況提供真實(shí)、可靠的信息渠道。自集體資產(chǎn)托管工作開(kāi)展以來(lái)，全區(qū)范圍內(nèi)未發(fā)生損害集體權(quán)益的違法違紀(jì)案件。村民對(duì)村干部更為信任和認(rèn)可，改善了黨群關(guān)系、干群關(guān)系。□