縣級黨委權力：來源·特點·內容

鄧博于強

（中共云南省委黨校 教務處，云南 昆明 650111）

馬克思指出：“權力是社會關系的一種表現。在一定社會關系中，它表現為一方支配另一方的力量。在我們前面有兩種權力：一種是財產權力，也就是所有者的權力，另一種是政治權力。”［1］“在政治權力對社會獨立起來并且從公仆變為主人以后，它可以朝兩個方面起作用。”［2］恩格斯指出：“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段。”［2］政治權力有效性的前提是受支配者的同意，“權威是政治權力獲得應有效力的基礎，而權威來自人們對權力的認同和遵從，所以任何政治統治都必須有相應的權威基礎。”［4］政黨的政治權力可分為黨內權力和黨外權力。作為執政黨，中國共產黨的黨外權力主要表現為執政權，其基本內容是與國家的關系，主要包括與國家權力機關、行政機關、司法機關、監察機關的政治關系及其運作。本文所指的縣級黨委權力是作為執政黨地方組織的執政權力，即對縣域國家機關的政治動員權和政治干預力。

一、縣級黨委權力的來源

權力是迫使他人服從的力量。公共權力是管理公共事務的權力。而權力的行使，只有得到權力對象的同意才成為可能，也就是所謂的合法性。［5］合法性的關鍵因素在于權力來源的正當性。“為了達到這個目的，每一種統治制度必須提出一種知性，一旦市民分享了它，便會使他為一種道德義務的素養所支配。”［6］從理論上厘清執政權的來源和探討權威的構成，進而揭示縣級黨委權力與依法執政的邏輯關聯，對實踐中正確行使權力，避免權力的異化具有重要意義。

（一）執政權力的觀念來源

無論古今中外，對公共權力的知性，無外有二種看法，一是來自于神意，即超自然的力量。二是來自于公意，即人們的共同意志。馬克思·韋伯將其分為魅力型統治、傳統型統治和法律型統治三類方式，魅力型統治依靠具有超凡的智慧與品質的領導人個人魅力取得統治權，即人治；傳統型統治依賴血緣承續或傳統方式，指君位繼承制與神治；法律型統治由依法選舉產生，即法治。

魅力型統治要求君主或領袖必須由哲人、智者、圣賢、君子、先知先覺者、精英或英明、偉大的人物擔任。例如，柏拉圖就認為，上帝賦予人的靈魂時分別加入了黃金、白銀與銅鐵，所以，人們的秉性、理性、智慧、能力等各不相同；具有金魂的是哲人，銀魂為軍人，銅鐵魂為工人農人，國王應由哲人擔任，也就是“哲學王”。阿奎那也強調政權應由聰明正直的人執掌，認為“如果一個人比其他的人聰明和正直，那就不應當不讓這種天賦為其余的人發揮作用”。［7］而什么人能夠獲得什么的天賦，則最終只能認為是“上天”的給予，也就是神的選定，代表神的意志。傳統型統治強調的世襲制，實際上建構一種通過血緣而傳承神意的知性。可見，魅力型和傳統型兩種權威均建立在權力來源超自然的力量——神的意志。

法理型權威則強調權力來源于法律的授權，只有依法通過選舉而產生的統治者，才能夠得到人民的服從。古今中外，人們對法律的定義紛繁復雜、不一而足。如果從法的本質的角度而言，較為典型的表述有幾種。英國的奧斯丁認為，法是主權者的命令。法國的盧梭、孟德斯鳩指出，法是民眾的共同利益或“公意”的記錄。馬克思主義認為，法是掌握國家政權的人們或階級的共同意志的體現，其內容是由該社會的物質生活條件決定的。現代政治理論一般認為，通過公民投票產生的法律體現的是大部分群體的共同意志，這種意志可代表公共意志，對法律的服從就是服從公共意志。權力由法律所派生，因此，其最終來源于公共意志。

馬克思、恩格斯明確指出：“在反對有產階級聯合權力的斗爭中，無產階級只有本身組織成為與有產階級建立的一切舊政黨對立的特殊政黨，才能作為一個階級來行動”，［8］“組成一個不同于其他所有政黨并與它們對立的特殊政黨，一個自覺的階級政黨。”［9］可見，馬克思主義執政黨代表無產階級的利益和意志，其權力來源必然是來自于人民，屬于人民。中國共產黨自成立以來，就以“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”為“初心”，成為中華民族根本利益的代表。

（二）中國共產黨執政權力的歷史來源

現代意義的政黨被視為“政黨是社會和政府之間的核心中介組織”，［10］是介于國家和市民社會之間的政治組織。在西方發達國家，政黨是伴隨著代議民主制而出現的，是為了適應階級和階層利益的表達與綜合，最大限度進行選票動員，進而獲得組織政府的權力而存在，“在一個可識別的標簽下追逐選票的團體。”［11］“政黨的權利不過是憲法規定的公民權利的組織化的延伸”，［12］政黨可以通過憲法和法律的選舉程序，獲得運用國家權力的資格。但從中國現代化進程看，“政黨無法在體制內依靠既存的機制從事政治動員并由此獲得國家權力，這迫使它不得不從體制外謀求社會改造和推動政治發展。20世紀的中國政治進程表明，政黨最初是舊國家的敵人，經過規模、性質和暴烈程度不等的革命取得國家權力，進而變成新國家的支柱。”［13］

辛亥革命推翻了中國傳統的君主專制統治，使帝國體系徹底瓦解，民主共和觀念日益深入人心。1912年3月頒布的《臨時約法》規定：“中華民國之主權，屬于國民全體”，“中華民國人民，一律平等。”從此，中國告別帝國體系，走向現代國家。現代國家的政治活動需要政黨，“在傳統政體中沒有政黨；現代化中政體需要政黨。”［14］辛亥革命之后，由于認識到政黨對社會組織化有重要作用，社會各界興起了組織政黨的熱潮，以至在當時的中國，幾乎所有的西方政黨類型都可以找到。然而，由于民族資本發展緩慢、專制勢力強大、人民缺乏自主參政、政黨缺乏政治妥協傳統、內外危機深重，多黨制缺乏發展的土壤，只有強大的政黨才能對社會進行有效整合。只有中國共產黨與中國國民黨有這樣的潛質。

中國共產黨與中國國民黨，都是為革命而建立的，但是，革命的目的和歷史使命不同。中國共產黨是作為工人階級的先鋒隊而出現的，是代表勞動大眾利益的政黨，因而中國共產黨所凝聚的是勞動階級的力量，并且在組織上扎根于勞動大眾和基層社會之中。同時，中國共產黨在其建立后不久，就開始與現代軍隊的建設緊密結合，不僅確立了黨領導軍隊的根本原則，而且將黨的組織直接植入軍隊組織之中，把“支部建在連上”。憑借黨對軍隊的有效領導，中國共產黨鍛造了一支高度組織化的人民軍隊；憑借黨與勞動大眾的緊密聯系，中國共產黨成功動員了勞動大眾，凝聚起了強大的革命力量。組織化的軍隊和革命化的勞動大眾，是中國共產黨取得新民主主義革命勝利的根本保證。［15］中國革命的勝利，國家贏得了主權，人民獲得了解放。因此，中國共產黨獲得政權是歷史的選擇，是人民的選擇。毛澤東指出：“我們的權力是人民給的。”

1949年9月底，在解放戰爭即將取得全面勝利的時候，中國共產黨邀請各民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族以及國外華僑等各方面的代表662人，召開了中國人民政治協商會議第一屆全體會議，通過具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》。《共同綱領》明確提出“中國人民由被壓迫的地位變成為新社會新國家的主人”“人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎”“中國人民政治協商會議代表全國人民的意志”“中華人民共和國的國家政權屬于人民。”［16］在繼承《共同綱領》的政治理想和總結五年建國實踐經驗的基礎上，1954年，經過民主程序制定了“五四憲法”，確立了人民主權的原則，國家的一切權力屬于人民。人民是國家和社會的主人，落實到國家政體制度上，就是堅持社會主義民主政治，實行人民代表大會制度。全體人民通過選舉自己的代表進入人民代表大會，行使立法、選舉和任免國家機構組成人員以及監督等職權。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，直接對人大負責，受人大監督，并通過人大對全體人民負責，受全體人民監督。

人民主權原則回答了國家政治權威和公權力來源的合法性問題。人民創造歷史，推動社會前進，在中國共產黨領導下通過新民主主義革命，奪得了自己應有的國家權力。人民主權，就是密爾說的“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權”。［17］在社會主義條件下，人民主權意味著人民當家作主，成為國家、社會和自己的主人。這是馬克思歷史唯物主義的基本原理。由此決定了在社會主義國家中，“工人階級政黨——共產黨的領導作用，社會主義國家政權的作用，最根本的，就是從政治上和組織上保證人民真正成為國家和社會的主人，保證人民真正掌握國家權力。”［18］就此，習近平強調：“馬克思主義權力觀概括起來是兩句話：權為民所賦，權為民所用。”［19］“沒有人民，就沒有人民民主；而沒有人民民主，就沒有社會主義和共產黨的執政掌權。人民主權作為社會主義政治文明的核心價值和政治文明的現代體現，構成人民當家作主和共產黨執掌國家政權的合理性與合法性的邏輯起點。”［20］

（三）縣級黨委權力的制度來源

中國共產黨是具有嚴密組織的政黨，表現為組織結構與功能的高度體系化：中央組織、享有崇高權威的職業政治家和領袖人物組成，主持和主導黨的全面工作。中央組織是全黨的最高決策機關，按照黨的綱領和任務，確立黨的長期和近期目標。地方組織根據黨中央的路線、方針和政策，制定實施方案，動員和組織社會政治資源，完成黨的工作任務，并對下級組織進行領導和監督。基層組織則從實際出發，向黨員和群眾宣傳黨的決定，貫徹執行黨的主張，同時反映群眾要求，管理教育黨員，是黨和群眾、黨員和上級黨組織聯系的紐帶。地方黨組織按地方行政區域設置。

中國是單一制國家，國家結構決定了在中央與地方關系上，采取了中央集權體制。中華人民共和國成立后，地方行政建制的最初形態是四級制或五級制，即大區、省、縣、鄉四級制或大區、省、縣、區、鄉五級制。與后來的地方行政建制相比，最初的地方行政建制多了大區這級。1954年被取消。按現行憲法的規定，地方行政建制為四級，黨的地方組織也依此設置。《中國共產黨章程》規定，黨的地方組織包括黨的地方各級代表大會、黨的地方各級委員會及其常務委員會、黨的地方各級紀律檢查委員會。

縣級黨委屬于黨的地方組織最基層，基于中國共產黨整體的執政地位，其權力來自作為整個黨的授權。具體而言，來自制度化的黨內法規的授權。《中國共產黨章程》第二十七條第六款規定：“黨的地方各級委員會在代表大會閉會期間，執行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領導本地方的工作，定期向上級黨的委員會報告工作。”實際上就是授權地方黨委對本地方行使領導權。《中國共產黨地方委員會工作條例》第三條規定：“黨的地方委員會在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，按照協調推進‘四個全面’戰略布局，對本地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設實行全面領導，對本地區黨的建設全面負責。”從執政的角度而言，“各級黨委對各級政權機關的領導，應經過在政權機關中工作的黨員來實現。”［21］因此，縣級黨委的執政，要按《中國共產黨地方委員會工作條例》第五條第四款所規定的，“按照干部管理權限任免和管理干部，向地方國家機關、政協組織、人民團體、國有企事業單位等推薦重要干部。”縣級黨委所推薦的人選，根據憲法和相關組織法的規定，經選舉或決定成為縣級國家機關領導人員，即獲得行使國家權力的授權。

二、縣級黨委權力的特點

自秦朝首創郡縣制以來，“縣”在中國一直是一個獨特而關鍵的行政區劃。新中國成立以后，縣級行政區劃也保持相對穩定，縣級黨委也穩定存續。縣級黨委與縣級國家機關構成縣域公共權力核心，習近平總書記指出：“郡縣治，天下安。在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進我國長治久安的重要基礎”［22］“縣委是我們黨執政興國的‘一線指揮部’，縣委書記就是‘一線總指揮’”［23］在黨的權力體系中，縣級黨委權力有基礎性、執行性和直接性的特點。

（一）縣級黨委權力的基礎性

作為執政黨，中國共產黨對社會的作用，主要通過作為國家制度的實際操作者的黨員和相關的黨組織來實現。基于國家政治制度所形成的從中央到基層的各級國家機關的組織體系，而黨通過建立與之相應的組織，滲透進各級國家機關及其部門以之中，進而影響政治生活、經濟生活和社會生活。“黨的組織網絡在成為黨和國家有效組織社會的網絡機制的同時，也成為黨和國家政治權力作用社會的組織基礎和核心渠道。”［24］縣級黨委就是黨的組織網絡的基礎環節。《地方黨委工作條例》第二條規定：“本條例適用于黨的省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣（旗）、自治縣、不設區的市、市轄區委員會全體會議（簡稱全委會）及其常務委員會（簡稱常委會）。”可見，縣級黨委屬于地方黨委的最基層。同時，這種基礎性更是由于縣級國家機關的基礎性而形成，表現在以下三個方面：

1.縣級行政區劃的穩定性。縣作為一級行政單位，萌芽于西周，產生于春秋，發展于戰國，定制于秦始皇。［25］在其后兩千多年的歷史演變中，縣作為中國的一級行政建制，經歷代行政層級結構的紛繁變化，依然穩固地存在，一直是中國的行政管理、民俗文化、祖籍認同等方面的基本歸屬單位。有學者指出，“縣域，經過幾千年的演進，已經成為在社會政治、經濟、文化各個方面都具有團粒結構的穩定的社區，具有了某種不可分解的作用。”［26］

2.縣級國家機關產生的底層性。人民代表大會制是我國的根本政治制度，體現了人民主權的原則。人民行使權力的地方是人民代表大會，人民通過選舉出人大代表來行使權力，組建國家機關。對于人大代表的選舉，我國采用的是直接選舉和間接選舉相結合的方式，縣和鄉的人大代表采取直接選舉的方式。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”可見，與省、市人大代表相比，縣級國家機關的產生與人民更為貼近。同時，縣級人民代表大會又是整個人民代表大會的基礎，是國家政權的底層。

3.縣級國家機關體系的完整性。按憲法和相關組織法的規定，縣級國家機關包括縣人民代表大會及其常務委員會、縣人民政府、縣監察委員會、縣人民法院、縣人民檢察院，可以說，“麻雀雖小，五臟俱全”。雖然鄉鎮國家機關更為基層，設有人民外代表大會和人民政府，但其沒有設立人大常委會、監察委員會、人民法院和人民檢察院，其權力體系是不完整的。

（二）縣級黨委權力的執行性

中國共產黨是按民主集中制組織起來的政黨。按《黨章》的規定，民主集中制的第一原則是“四個服從”，即“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。”按《中國共產黨地方委員會工作條例》第八條第二款的規定：“黨的地方各級委員會必須貫徹執行中央和上級組織的決定。”縣級黨委作為地方黨委最基層，其執行性更為顯著，不僅要執行黨中央的決定，還要執行本省、本市（州）黨委的決定。縣級黨委在黨的組織系統中的地位，也決定了其權力的執行性。

就國家機構而言，縣級雖有完整的權力結構，而執行性也很明確。按《憲法》和《立法法》的規定，除民族自治縣外，縣級人大沒有立法權，不能制定地方性法規。而縣級政府則受雙重領導，既要向本級人大負責，又要向上一級政府負責，并服從國務院。從《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》的規定看，只有法律、法規、規章可以設定行政許可、行政處罰法和行政強制，縣級人大和政府均不能設定這些與公民、法人、其他組織密切相關的權力及其實施。縣級監察委員會和縣檢察院受上級的領導。縣法院雖然不受上級法院領導，但其審判功能的行使，也是依據法律法規，參照規章，并且受到上級法院的法律監督。

就實踐而言，縣級黨委權力行使的目的往往是落實上級黨委的意圖。以云南省昆明區五華區為例，在《2015中共五華區委執政紀要》中列舉了2015年的六件重要文件，分別是《關于全面深化財稅體制改革的實施意見》《全面深化區屬國有企業改革的實施意見》《深化黨的建設制度改革實施方案》《從嚴從實監督管理干部實施細則（試行）》《進一步精簡會議改進會風的規定》《建立紀檢監察政法信訪部門解決群眾訴求“四級聯動”工作機制實施方案》，其中，五件為“實施”上級黨委的精神，一件為貫徹中央八項規定和“三嚴三實”要求。同時，六件文件制定的目的都明確表述為貫徹落實上級黨委文件的精神。［27］

（三）縣級黨委執政的直接性

縣級黨委在黨的組織體系中，屬于地方組織的末端，同時又領導基層黨組織，起到了承上啟下的作用。一方面，中央、省、市黨委的意志和主張，都需要通過縣級黨委到達社會基層。另一方面，基層社會的管理、整合、發展需要由縣級黨委規劃、領導和實施。因此，縣級黨委權力會直接作用于社會基層，并通過縣級國家機構對公民的權利義務產生實質性影響。

縣級黨委權力所涉及的重大事項，幾乎包含了本地所有重要事務，從全局工作、經濟發展規劃、重要項目建設、大額度資金使用、社會穩定，到重要干部人事任免、黨風廉政建設。雖然黨內法規沒有明確規定，各地也有所差別，但一般說來，與中央和省級、市級相比，縣級黨委所管事務要具體得多。事務越具體，與基層關系越密切，與群眾的權利義務越直接。

人們對國家的認知往往基于對縣級黨委政府的認知。“相對于中央來說，縣是最完整的微觀國家，而相對于社會來說，縣又是離其最近的現實國家。”［28］我國的縣，既涵蓋了城鎮，又包括了農村社會，絕大多數人口生活在縣域，發展所引發的矛盾以及不穩定的因素也往往集中于縣域。一旦群眾的多元利益訴求未得到真正重視和有效回應，將導致社會積怨。雖然社會積怨會通過信訪上訪等形式傳導到省和地級市及至中央，但上級的意圖又需要縣級來實現，于是，壓力和矛盾又反彈到縣級，壓力釋放和矛盾的解決最終要縣級承擔。如果縣級黨委權力運行不當，不能有效處理壓力和矛盾，往往會以危機形式爆發出來，從而引發群體性事件。

三、縣級黨委權力的基本內容

縣級黨委權力主要是通過對國家機關的領導而實現的。按照憲法的規定，縣級國家機關包括縣人民代表大會及其常務委員會、縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院和縣監察委。這些國家機關依據憲法和法律的規定，都具有法定隸屬關系，也擁有法定的職權。中國共產黨通過選舉將本黨的代表推薦進入國家機關，擔任領導人，再由這些代表在國家事務中體現本黨意志。

（一）構建縣域共同愿景

美國著名的管理學家和組織行為學家彼得·圣吉在其著名的《第五項修煉》中提出“愿景”一詞。從一般意義上說，所謂愿景，就是特定主體所渴求的未來狀態，并具有可預見、可規劃、可操作的特點。［29］愿景也可稱為遠景規劃。執政黨往往通過構建共同愿景，以凝聚各方力量，以引領國家、社會在未來所達成某種理想狀態。黨的十八大以來倡導的“實現民族復興的偉大中國夢”，既是黨的執政愿景，也是希望構建的整個國家和民族的共同愿景。黨的十九提出的“兩個一百年”奮斗目標，就是共同愿景實現的戰略規則。黨的共同愿景的實現，依賴于其地方組織將黨的執政愿景細化。縣級黨委也就承擔根據黨的執政愿景，結合本縣特定的歷史、社會、經濟、文化以及資源稟賦提出縣域的執政愿景，形成縣域共同愿景。

縣域共同愿景是對縣域中長期發展的構想，往往體現為縣黨代會報告、縣委常委會工作報告、縣政府工作報告和發展規劃。雖然縣黨代會報告和縣委常委會報告是縣委和縣委常委會工作的總結和部署，卻也是對整個縣域發展的愿景。縣政府根據縣黨代會報告、縣委常委會工作報告形成縣政府工作報告并編制發展規劃。縣黨代會報告、縣委常委會報告、政府工作報告起草過程，雖然沒有明確的法律法規，然而，長期之來，形成了相關的慣例。而發展規劃的制定，則有法律、法規和規范性文件的要求。總體而言，這些文件均有起草、聽取意見和建議、相應主體審查或審議、進行表決的程序，體現發揚民主、集中民智、反映民意、凝聚民心，構建共同愿景的過程。

（二）推薦縣級國家機關重要干部

中國共產黨執政的基本模式是推薦干部進入國家機關，按黨的意志行使公共權力，縣以上的各級黨委執政都遵循這一模式。縣委向本縣級國家機關推薦重要干部，是實現對縣級國家機關領導和控制的重要手段和組織保障，是將縣委的組織意圖傳遞到本縣級國家機關的基本途徑。所謂的“‘組織意圖’實際上就是執政黨的地方組織關于‘派出’什么樣的執政代表出任地方國家政權機關的領導職務、擔任地方國家政權機關重要領導人掌控國家政權機關的想法、計劃、意見、建議等”。［30］

縣委向本縣級國家機關推薦重要干部，意味一種“建議”，是否接受推薦和任命權在本縣級國家機關。可以說，由于《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對于相關國家機關人事任免權的明確規定，受推薦機關具有法定“選擇權”。這種權力行使需要兩個條件：一是提供選舉的機會和條件，候選人多于實際當選人；二是推薦者對候選人（或選擇對象）情況提前進行了解和知曉。

縣委向縣級國家機關推薦重要干部是執政的重要行為，有嚴格的法定程序，主要體現在《黨政領導干部選拔任用工作條例》。除了遵守動議、民主推薦、考察、討論決定等要求外，還要遵守介紹推薦意見、民主協商的要求。

（三）決定縣域重大事項

縣級黨委對縣域重大事項進行決定，從而形成黨“統領全局、協調各方”的基本格局。《中國共產黨地方委員會工作條例》第三條規定：“黨的地方委員會在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，按照協調推進‘四個全面’戰略布局，對本地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設實行全面領導，對本地區黨的建設全面負責。”［31］黨的十九屆三中全會出臺的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。

對縣域重大事項的決策是縣級黨委權力的基本內容。縣級黨委通過民主集中制的制度設計，對縣域重大事項進行決策，通過法定程序，轉化為本級權力機關具有法律效力的行為，從而實現執政主張。《中國共產黨地方委員會工作條例》第九條規定了地方黨委全委會的九項職權、第十條規定了地方黨委常委會的六項職權。

（四）監督縣域公共權力

公共權力是公共關系中權力主體為奪取、制造、分配各類需要、利益和價值資源，依靠一定的公共強制力而擁有的對權力客體的控制能力和制約能力，在一定范圍內對所有人都具有約束力。若依循我國政治體制與政治結構的內在邏輯看，縣域政治行為主體所擁有的政治權力，即是縣域公共關系中最強勁的公共權力。因為在縣域中，政治行為主體所擁有的政治權力是由人民大眾賦予的，是以國家暴力和國家法律作為后盾的，最具有強制性。而這些政治行為主體對政治權力的伸張，通常又都帶有公共性，是建立在共同利益基礎上的，是為了達成公共意志。

在縣域政治生活中，公共權力的承載者，主要包括黨委、狹義上的政府、人大、人民政協和若干黨政職能部門，以及少量政治行為主體以外的組織。這些權力主體中，唯有黨委是領導一切的，可以對其他所有的權力主體實施領導行為，故此，黨委對除自身以外的權力主體，具有最有力的監督權。當然，黨委自身也要接受監督和加強自我監督管理。

縣級黨委對縣域公共權力的監督，包括黨內監督與黨外監督。黨內監督以黨委直接監督、派出巡察組監督和黨的紀律檢查委員會日常監督為主要形式。黨外監督主要依靠同級人大、政府、監察機關、司法機關、社會團體及人民群眾進行監督。