云南邊民互市貿易改革發展問題探究

車義元

（金水河海關 云南 金平 661300）

邊民互市，自古有之。邊民互市貿易，是指邊境地區居民在我國陸路邊境二十公里以內，經政府批準的開放點或指定的集市上、在不超過規定的金額或數量范圍內進行的商品交換活動。就邊疆省區而言，邊民互市貿易無疑承擔著興邊富民、精準扶貧、邊疆黨建等更多的任務和目標。然而，邊民互市貿易不規范、管理不到位問題，嚴重阻礙著邊民互市貿易的進一步發展，所以，云南省邊民互市貿易必須進行改革，齊抓共管，把黨中央的意圖落實好，真正穩邊固邊、惠及邊民。

一、云南省邊民互市貿易的重要作用

（一）增加地方財政收入，緩解財政壓力

2016年，據昆明海關統計，云南省邊民互市貿易商品602.16萬噸，按相關口岸20-180元∕噸收費標準，折中為50-100元∕噸，云南省有邊民互市貿易的口岸，地方收取的相關稅費在3-6億元之間。2017年，云南省邊民互市貿易進出口總值198.74億元，同比增長23.55%，進出口貨運總量666.77萬噸，同比增長10.41%。這是對地方直接的財政貢獻。加上互市杠桿效應帶動的資金往來、搬運費用、餐飲食宿等，又成為間接的拉動，最終成為稅源。邊民收入增加后建房置家，又拉動了消費。因為規范有序發展邊民互市貿易，在邊境地區一定范圍內形成了良性的社會經濟文化循環，逐步打造出文明邊寨、和諧邊境、富裕邊疆。

（二）規范邊民互市貿易，助推精準脫貧致富

2015年底，紅河州河口縣在邊民互市貿易改革中提出了“發展邊民互市，力爭脫貧一批”的口號。2016年，紅河州金平縣提出了“規范有序，精準扶貧”的口號，成立了以金水河鎮黨委書記為隊長、各相關部門負責人為隊員的邊民互市服務隊，宣傳互市規定，協調溝通各部門關系。邊民精準脫貧致富，政府精準扶貧攻堅，互助合作，上呼下應，齊抓共管。通過改革，邊民互市貿易規范有序發展，發展速度不斷加快，助推邊境貧困地區人民脫貧致富。2016年，金平縣金水河鎮參與邊民互市貿易的邊民2160人，平均每人受益3876元。該鎮2016年脫貧建檔立卡867戶，共計1960人，僅僅是邊民互市貿易這一個項目，即可實現脫貧。2017年，金水河口岸邊民互市貿易持續平穩增長，脫貧工作得到進一步鞏固。

（三）推動城鎮化建設，拓展對外開放

沾邊靠邊，無邊不興，無邊不富，如廣西東興、憑祥，云南河口、瑞麗等都先后發展成了邊境地區明珠城市，在邊境線上熠熠生輝。沒有邊民互市貿易的口岸，不是一個真正意義的邊境口岸；邊民互市貿易開展不好的口岸，是一個瘸足的邊境口岸。隨著邊民互市貿易的發展和人流物流的增加，政府加大基礎設施建設投入，以邊民互市貿易項目推進城鎮化建設，城鎮化建設又反過來促進邊民互市貿易發展，既在空間上實現人口集聚，又要突破空間定向思維，在邊疆、民族、生態上做好文章，逐步將具備一定條件的城鎮申報為國家級口岸，進一步優化云南省輻射南亞東南亞的格局，不斷擴大對外開放。［1］

（四）強化邊疆農村基層黨組織建設，彰顯社會主義制度的優越性

加強基層黨組織建設，在邊民互市互助合作組、合作社設立黨支部、黨小組，把熟悉邊民互市貿易政策規定并具有一定組織協調能力的村寨里的黨員，通過正常程序選為黨支部領導班子成員，充分發揮基層黨組織的“戰斗堡壘”作用。還可以像金平縣金水河鎮一樣，成立邊民互市貿易服務隊，由鄉鎮黨政“一把手”出任隊長，再由相關村寨支書、村寨小組長、口岸聯檢部門相關執法人員構成服務隊成員，切實服務邊民做好互市，把黨性體現在基層，把黨的宗旨落實在邊疆，在邊境一線彰顯社會主義制度的優越性，鞏固和建設團結、和諧、繁榮的邊疆。

二、云南省邊民互市貿易發展面臨的問題

由于邊民互市貿易在“日常生活用品”、購進外銷、“毗鄰國家”等方面的規定十分寬泛，導致邊民互市貿易存在諸多的具體問題。

（一）在管理規定方面存在的問題

1.邊民互市貿易現行管理規定。1996年1月，《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》規定：“邊民互市貿易，系指邊境地區邊民在邊境線20公里以內、經政府批準的開放點或指定的集市上，在不超過規定的金額或數量范圍內進行的商品交換活動。邊民互市貿易由外經貿部、海關總署統一制定管理辦法，由各邊境省、自治區人民政府具體組織實施?！薄斑吤裢ㄟ^互市貿易進口的商品，每人每日價值在人民幣1000元以下的，免征進口關稅和進口環節稅；超過人民幣1000元的，對超出部分按法定稅率照章征稅。由海關總署據此調整有關監管規定。”

1996年4月，海關總署令第56號《邊民互市貿易管理辦法》規定：“邊境雙方居民和從事商品交換活動的企業均不得攜帶或運輸國家禁止進出境物品出入邊民互市貿易區（點）。”“國家限制進出口和實行許可證管理的商品，按國家有關規定辦理?！?/p>

1999年1月，對外貿易經濟合作部、海關總署《關于進一步發展邊境貿易的補充法規的通知》規定：“邊民通過互市貿易進口的商品（僅限生活用品）”。

2008年10月，《國務院關于促進邊境地區經濟貿易發展問題的批復》規定：“提高邊境地區邊民互市進口免稅額度。同意自2008年11月1日起將邊民互市進口的生活用品免稅額度提高到每人每日人民幣8000元。由財政部會同有關部門研究制定邊民互市進出口商品不予免稅的清單；由海關總署會同有關地方政府進一步規范邊民互市的區域管理?！?/p>

2008年11月，《關于促進邊境貿易發展有關財稅政策的通知》規定：“邊民通過互市貿易進口的生活用品，每人每日價值在人民幣8000元以下的，免征進口關稅和進口環節稅?！?/p>

2010年5月，《關于邊民互市進出口商品不予免稅清單的通知》規定：“邊民通過互市貿易進口的商品應以滿足邊民日常生活需要為目的，邊民互市貿易進口稅收優惠政策的適用范圍僅限生活用品（不包括天然橡膠、木材、農藥、化肥、農作物種子等）。在生活用品的范疇內，除國家禁止進口的商品不得通過邊民互市免稅進口外，其他列入邊民互市進口不予免稅清單的商品見附件。”“除國家禁止出口的商品不得通過邊民互市免稅出口外，將應征收出口關稅的商品列入邊民互市出口商品不予免稅清單?！?/p>

2017年11月，《昆明海關邊民互市貿易管理規程》明確規定：“侵犯知識產權的商品不得以邊民互市貿易進出口?！?/p>

2.關于商品、物品和生活用品的理解分歧。從政治經濟學上講，商品是用來交換的勞動產品。從海關管理的角度講，物品是旅客攜帶進出境的、以自用合理數量為限的生活用品。邊民互市貿易，當然就是商品交換活動。而海關監管的物品，以自用合理數量為限，當然就不是商品交換活動。從概念上，商品、物品和生活用品，既相互包含又有所區別，但在具體執法中產生了巨大的分歧。

邊民互市貿易所界定的生活用品是商品，還是物品呢？這就是問題的關鍵所在。生活用品用來交換，就是商品；用于自己消費和使用，就是物品。從現行規定和貿易實踐看，生活用品，就是用來交換的商品，即“在邊境線20公里以內進行的商品交換活動?！钡珡膯渭兊囊幎l文上看，生活用品作為商品，交換結束后也就成了物品，可以理解為就地消費，不能從邊境地區運往內地，或者進行加工增值、繳納相關稅費后，才能運往內地銷售。原裝不動整批運往內地銷售，或到邊境地區收購后集中運往內地都屬于違法。

為了不把“三品”含混，暫且稱之為“東西”吧。也就是說，什么東西不可以做邊民互市貿易，什么東西可以做邊民互市貿易。從規定條文可以非常清楚列出來不可以做邊民互市貿易的“東西”：不予免稅清單列明的，國家禁止進出口的，侵犯知識產權的，國家限制進出口和實行許可證件管理的，需征收出口稅的、未經檢驗檢疫準入許可的。可以做邊民互市貿易的“東西”更是明了：不予免稅清單以外的生活用品（大米等限量范圍內的除外）。

3．對“原產自毗鄰國家”的理解。在所有現有規定中，就沒有“原產自毗鄰國家”的條款規定。那邊民互市貿易商品必須“原產自毗鄰國家”的提法，從何而來呢？2014年，《南寧海關邊民互市貿易管理操作規程》明確“進口超免稅額、或《廣西中越邊民互市商品目錄》未列商品及第三國產品、出口應稅商品的，有關邊民應委托有權經營邊境小額貿易的公司向海關申報，海關按《中華人民共和國進出口關稅條例》和《中華人民共和國進出口稅則》征收進出口稅”中提到“第三國產品”并要求審核“運進商品原產地”，“經風險分析和查驗認為存在原產地疑問的，應收集相關資料，由其所在地海關報關稅處審核確定?！?/p>

在實際操作中，云南省各邊境口岸對邊民互市貿易商品的限定，就海關管理職能而言，是無法在極其有限的通關時間和空間內查清查明邊民互市商品的國屬，海關認定邊民互市貿易商品“產自毗鄰國家”，僅以包裝標識以及詢問代辦邊民的情況為依據，存在巨大的執法風險。特別是對中性包裝的邊民互市商品，往往以“視作鄰國產品”來處置，其間風險，不言而喻。

也就是說，云南省邊民互市貿易商品沒有突破“產自毗鄰國家”的人為限定。為此，應該回到“滿足邊民日常生活需要”的“生活用品”廣義概念上來，以免造成實際監管工作中的被動，走出“限定以后做不了，做了以后又不符合限定”的尷尬局面。

事實上，把原產地引入邊民互市貿易管理中，沒有上位法支撐。“原產自毗鄰國家”只在邊境小額貿易中才有規定。邊民互市貿易和邊境小額貿易，雖同屬邊境貿易，但是兩種具有實質性差別的貿易方式，不能混為一談。

法律法規以及相關規范性文件只作原則性規定，由于理解莫衷一是，執法依據也就政出多門，管理不一致，假借邊民互市貿易變相走私與合法貿易界限不清等問題，糾纏不清，邊民互市貿易亂象重生。也就是說，立法已經嚴重滯后于邊境地區經濟發展的實際需求，國務院必須進一步細化和明確相關管理規定、出臺行政刑事司法解釋，沿邊各省區積極行動，共同努力。

（二）具體執法管理中面臨的問題

1.利用運輸工具或在普通低值互市商品中藏匿違禁或貴重商品。把違禁限商品、高價值商品利用互市運輸工具或載運器物進行夾藏，或混裝在低價值商品中進行走私，是邊民互市渠道走私的主要方法之一。2008年4月26日，在河口口岸邊民互市通道，一境外邊民將4瓶軒尼詩洋酒，藏匿在籮筐底層與自行車坐墊接合部，利用互市商品載運物器走私入境，被昆明海關所屬河口海關在互市通道當場查獲。

2.以偽報品名、“螞蟻搬家”方式走私入境。2013年7月，昆明海關查獲走私進口凍海產品案，抓獲犯罪嫌疑人12名，涉案凍海產品1.3萬噸，案值10億余元，涉嫌偷逃稅額2.2億元。經查，走私團伙采購原產于挪威等國的冰鮮鮭魚等海產品，運至中越邊境，假借邊民互市貿易方式走私進口。此類案件，每年都有大批查獲。案值之大，觸目驚心；持續之久，發人深??；危害之深，可謂空前。這些典型違法案件，給邊民互市貿易管理敲響了警鐘，也暴露出我國對邊民互市的法律約束處于宏觀調控狀態，條例寬泛模糊，缺乏縝密細化可操作的具體規定，存在一定的法律漏洞。［2］

3.侵權商品、假冒偽劣商品進出，出口退稅商品回流騙稅。據統計，2012年，某海關共查獲各類侵犯知識產權案件30起，其中邊民互市渠道查獲27起，查獲侵權商品93萬余件，涉及價值450萬余元，涉及多個國際知名品牌，量、值同比增長389.47%、208.22%。邊民互市貿易商品以日用雜貨為主，商品種類繁雜，通過互市貿易渠道，采取偽、瞞報商品品名和藏匿的方式，進出侵權商品、不合格商品，逃避海關監管，嚴重影響我國國際聲譽、影響大國形象，與我國始終倡導的建設創新型國家格格不入。

4.邊民互市貿易商品外調。從近年來非邊疆省區執法單位查獲的案件看，部分案件涉及將邊民互市貿易商品外運出二十公里外或沿邊省區外，到內地或沿海省區進行銷售，涉及“變相走私”問題。2014年8月，南京海關查獲不法分子利用邊民互市貿易走私農產品逾五億的案件，以邊民互市形式將涉案貨物分散走私入境?！澳壳斑吤窕ナ匈Q易尚未能實現其制度價值，大多數邊民尚未通過此種貿易形式建立起自己的生意，而是為其他非邊民的貨主將境外訂貨化整為零，利用每人每日帶入不超過人民幣8000元的商品可免交關稅和進口環節增值稅的優惠政策，把大宗進口貨物拆分為若干份（每份控制在應稅貨值以下）帶出邊民互市貿易海關監管區后交給貨主，從中收取搬運費。其實質就是利用國家的優惠政策，偷逃應納稅款，進行變相走私”。［3］

5.受賄行賄，收取“好處費”，拉攏腐蝕海關、檢驗檢疫等執法人員。由于邊民互市貿易法規、管理等各個層面存在著漏洞，極少數執法人員受賄，收取“好處費”，不法分子行賄，拉攏腐蝕執法人員的情況屢見不鮮。極少數執法人員與不法分子相互勾結，沆瀣一氣，狼狽為奸，既敗壞了邊疆地區淳樸的民風民俗，又嚴重影響國門執法隊伍的形象。

總之，按照現行法規規定，邊民互市貿易的主體是邊民，即個人，任何法人或其他組織不得參與或變相參與邊民互市貿易。但是，由于對假借邊民互市貿易變相走私的行為界定不清，海關執法容易陷入“現場海關先‘依法’放行，海關緝私部門后查處走私犯罪，最終檢察機關追究現場海關關員放縱走私瀆職犯罪”的海關執法困境。［4］

三、推進云南省邊民互市貿易改革發展的措施

（一）規范管理，統一執法

1.設立邊民互市貿易區，實施區域化管理。這種區域化管理模式有幾個特點：

第一，全封閉式管理、全方位視頻監控。從入境進場到放行出場，從交易區到查驗區，從圍欄標準到監控要求，都必須嚴格按照規范建設和實施。

第二，大進整出，大進散出，大進大出，寬進嚴出。大型運輸工具整車整船運輸進境入場，邊民按每人8000元限額交易完成并辦結通關手續后，采取不同的運輸方式載運互市商品出場。按8000元整運輸出場，叫大進整出；多個邊民采用小型運輸工具換裝拼車出場，叫大進散出；多個邊民用原載運互市商品進境入場大型運輸工具、不換裝原車拼車出場，叫大進大出。在進境入場環節，管理部門只對載運工具和商品作程序方面的審核；在申報后出場前，管理部門會通過布控等形式進行查驗，人貨、單貨相符才可載運出場；如不符，會被管理部門依法處置并承擔相應法律責任。

第三，邊民相對集中。沒有一定數量的邊民，集市就無法形成，交易也就形同虛設。如廣西東興為縣級市駐地、對面越南芒街人較為集中，設立邊民互市貿易區符合集市、交易等特點。

第四，設立查驗區，側重于對邊民個體對應商品的管控。由于邊民互市貿易區模式一般是大進整出散出，對邊民個體對應商品的查驗、檢查方便又責任明確，處罰也簡單明了，在具體執法中是風險最小的一種模式。

2.建立邊民互市交易點，實行通道式管理。實施邊民互市貿易點管理，與邊民互市貿易區管理相對應。第一，共同點：一是全封閉式管理、全方位視頻監控。二是設立查驗區，寬進嚴出。第二，不同點：一是散進散出。邊民互市商品在境外就已經換裝分裝，不是整車整柜運抵進境入場，而是分多批次按每人每次每天8000元限額單個邊民單獨或多個邊民拼車載運進境入場或出場。二是邊民分散?；ナ械攸c一般在邊遠的鄉鎮，人口分散在互市點附近村寨。三是側重于對載運互市商品運輸工具的管控和查驗，主要是分清互市商品承運人與邊民之間的法律關系和法律責任。四是場地不允許。一般處在山高坡陡，場地狹窄的口岸或通道。

（二）增強后臺服務功能，不斷提高通關速度

邊民互市貿易，無論場所化管理，還是閘口式管理，都依賴后臺服務系統（也稱作邊民互市貿易管理系統或指紋申報系統），包括邊民信息、運輸工具信息和商品信息三個部分。［5］

1.指紋申報系統信息的采集。邊民信息的采集，先由邊境地區鄉鎮一級政府審核和確定邊民的身份，在系統進行指紋備案，也可以頭像備案，必要時還可以刷身份證確認邊民身份。運輸工具備案信息主要有車牌號、發動機號、駕駛員證等相關數據，并獲得國際道路運輸資質。商品信息主要是生活用品，參照《云南邊民互市貿易低風險商品目錄》，包括商品名稱和價格信息。

在后臺系統完備后，邊民在做完交易及申報前相關手續后，向海關以指紋識別方式進行申報。為此，邊民互市貿易管理系統也通常被稱為指紋申報系統。邊民互市管理系統對邊民、商品、運輸工具進行自動對碰和識別，最后由海關對系統電子數據進行審查和審核，并在系統里作處置或放行，實行邊民互市貿易通關無紙化。

2.邊民互市指紋申報系統的優點。第一，快。由于大量的備案工作做在前期，在邊民、商品、運輸工具產生行為時自動對碰、檢測，排除了人工操作和干預，極大地利于做大做強。如在紙質報關單申報管理中，每份報關單需經海關雙人作業，在整天滿負荷運作的情況下，申報數、互市貿易額只能停留在一個固定的量上，無法突破。

第二，降低風險。云南省各口岸現行做法是用貨物貿易報關單進行申報。實行指紋申報后無紙化，海關報關單證不再流轉，大大降低邊民互市貿易采用《中華人民共和國海關進出口貨物報關單》申報帶來的風險。

第三，突出管理重點?，F行邊民互市貿易強調“三到”，指紋申報系統應用后，“人到、證到”歸由地方認證，海關、檢驗檢疫管理部門只對進出口商品實施管理，達到齊抓共管、風險共擔的目的，各部門依據職責職能重點管理，又排除了海關“管人管證”越權管理的嫌疑。

第四，緩解人力資源緊張狀況，降低勞動強度。指紋申報系統最大的優勢是徹底解決海關監管人員只能伏案簽字的情況，把大量人力從單證簽字中解放出來，集中到查驗工作上來，突出監管重點。

3.邊民互市指紋申報系統的不足。第一，無紙化后，邊民互市貿易商品在運輸途中被檢查時難易說服檢查單位及時放行。第二，邊民互市貿易管理系統、視屏監控系統未能實現共享，仍然各自為政，不能形成監管合力。第三，也是最重要的一點，仍然沒有從根本上解決“變相走私”等基本問題。

（三）積極爭取“離邊免稅”政策，扶持邊民互市貿易

即邊民互市貿易商品，一經辦結進口口岸通關手續，就可以享受“國民待遇”，視作國內商品自由流通?！半x邊免稅”，是基于“離島（境） 免稅”的一種新提法。借鑒“離島免稅”政策的原則和精神，本著固邊興邊富民和睦鄰友好的宗旨，站在國家層面充分理解邊民互市貿易政策的扶持性，實現邊民互市貿易商品在辦結口岸通關手續后，可以外運到內地或沿海省區銷售、與結關后一般貿易商品、國內產品享受同等待遇，這才是邊民互市貿易最好的出路。

（四）突破“毗鄰國家”概念，拓展邊民互市貿易商品

取消邊民互市貿易商品國別和地區界定范圍，突破“產自毗鄰國家”的限制。邊民互市貿易商品必須“產自毗鄰國家”的概念，雖然深深地烙印在執法人員的理念里，但在實際執法工作中卻顯得無可奈何，也無能為力。法無禁止皆可為。只要是生活用品，除明文規定外，都可以做邊民互市貿易。邊民互市貿易商品，無需提高原產地證明，更不必列明商品目錄清單，消除“第三國”的概念。［6］

（五）限額需突破到20000元，促進邊疆地區社會經濟文化發展

根據2010年財政部、海關總署、國家稅務總局《關于邊民互市進出口商品不予免稅清單的通知》規定，邊民通過互市貿易進口的生活用品（列入邊民互市進口商品不予免稅清單的除外），每人每日價值在人民幣8000元以下的，免征進口關稅和進口環節稅。超過人民幣8000元的，對超出部分按照規定征收進口關稅和進口環節稅。從1000元提高到8000元的限額，歷時近15年，遠遠沒有跟上社會進步、經濟發展，滯后于時代的突飛猛進，難以滿足邊境地區人民日益增長的物質精神文化的需要?；诖?，要根據云南邊疆地區社會經濟文化發展狀況，聯合相關沿邊省區，積極報請中央同意上調邊民互市貿易限額，從每人每天8000元增加到每人每天20000元，是時代所需，更是云南省建成“我國面向南亞東南亞輻射中心”的首選。

（六）發展深層加工消費市場，夯實邊民互市貿易根基

對邊民互市貿易進口商品，大力引進發展就地深加工產業，扶持培育沿邊消費市場，力求免稅通關后深加工產出商品出廠免除增值稅，就地入餐飲等消費免除相關稅費，以帶動邊境地區就業、產業發展。從云南省各口岸邊民互市貿易進口商品結構看，多為初級農產品和海產品。例如，2016年，云南省邊民互市貿易排名前5的商品分別為：火龍果、香蕉芭蕉、綠豆、冰凍鮭魚和去殼花生，以農產品、海產品為主，逐年增長幅度很大，海產品除冰凍鮭魚外，蝦、蟹、貝等也不在少數。無疑，在不斷改善交通基礎設施、加大資金投入、實行稅收優惠減免等基礎上，把農產品進行深加工，是云南省邊民互市貿易的另一條出路。［7］