完善農村土地確權登記頒證工作的思考
——以云南省江川區為例

張 冬

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

一、農村土地確權登記頒證工作的重要價值

受歷史條件的影響，建國以來的土地一直是一筆糊涂賬，以前土地承包經營權證上的面積只是個概數，沒有數字化坐標。許多地方的爭議和糾紛，都是由于土地承包不同程度地存在地塊不真實、面積不準確、四至不清楚等問題引起的。2013年，中央1號文件指出：“健全農村土地承包經營權等級制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是中央和省、市、區委的重大決策部署，是深化農村土地制度改革、強化社會主義市場經濟體制的必然要求。此次確權登記頒證，是鞏固和完善現有土地承包關系，對土地承包經營權實現物權保護和管理，具有重大的現實意義。

（一）有利于完善并真正落實黨在農村的基本政策

在黨的十九大報告中，習近平總書記指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”黨的農村政策的基礎是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。通過頒證確權，摸底中國的土地賬本，可真正匯總土地承包的實際情況，把農戶承包的地塊、面積、空間位置等，進一步實證化。有利于夯實黨的農村土地承包經營制度，推動黨在農村基本政策的落實到位。

（二）有利于維護好農民的合法權益

《不動產登記暫行條例》第4條規定：“國家實行不動產統一登記制度。”第5條規定：應當辦理登記的不動產權利中包括耕地、林地、草地等土地承包經營權。由此可見，對農村土地承包經營權進行登記頒證，是建立城鄉一體化不動產登記制度的必然要求，它能夠依法落實農民的土地財產權，有效保護農民依法取得的財產權益。同時，為下一步放開土地流轉和土地抵押，吸引民間資本進入農業生產，促進規模經營，進一步推進農業發展，加快農村改革，實現城鄉一體化創造條件。

（三）有利于落實黨的強農惠農政策

土地流轉是農業現代化、規模化的前提，而土地流轉的前提是土地確權。因此，搞好土地確權是現代農業大發展的強基固本工程。［1］開展確權登記，既有利于對耕地進行保護，保障人們的吃飯問題，使一系列強農惠農政策有針對性地制定和落實，更有利于政府依據確權登記的數據，擬定發展規劃，出臺促進土地流轉的政策措施。在堅持家庭經營的基礎上，通過引導規范土地流轉方式，將土地流轉給新型農業經營主體，比如，合作社、家庭農場等，促進其發展壯大，解決農業生產資本積累問題，讓淵源從事農業的人，成長為當代新型農民，為農業專業化和建設現代新型農業奠定基礎。

（四）有利于農村社會治理創新

稅改后，土地承包經營權糾紛是影響農村穩定中最突出、最重要的因素。在農村的矛盾和問題中，有80%與土地有關。在土地承包期間，由于相關材料的收集和原始數據的保存不到位，導致土地流轉過程中時常出現合同的規范性、面積的準確性、信息的對稱性等問題。確權登記是明確農民的土地權利。通過對土地確權登記頒證，把農民承包資料和數據進行信息化管理，依法將農民的土地權利進行確認，有利于減少農民土地侵權行為的發生，能夠打消農民因土地流轉產生歸屬糾紛的擔心，同時，有利于為解決土地承包經營糾紛提供最原始、最明晰的重要數據，為化解農村的諸多矛盾提供最穩固的基礎，對促進社會和諧穩定具有重大意義。

二、江川區推進農村土地確權登記工作的實踐

（一）多措并舉，扎實做好前期準備

1.摸底調查，歸類問題。江川區土地確權由江川區農業局負責全面工作。在任務確定后，江川區農業局并沒有盲目上陣，正所謂“磨刀不誤砍柴工”，2015年3月，江川區農業局便在全區范圍內開展了為期一個月的摸底調查，根據山區壩區不同區域，水田旱地不同地類，新生死亡、遷入遷出不同人群進行了詳細的調查了解，最后歸納出13個類型的土地確權登記的原則問題和7種暫緩登記的情況，并逐條根據國家法律法規及相關政策，結合實際情況，提出了相應的處理辦法和工作建議，為江川區政府出臺相關實施方案提供了科學的決策依據。

2.精心設計，制定方案。在深入調研、外地考察取經的基礎上，江川區農業局依據相關法律，結合江川區的實際情況，周密思考，精心設計，擬定了《江川縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》（當時并未撤縣設區），并報經江川區政府常務會和區委常委會議研究通過，方案對開展此項工作的重大意義、基本原則等都作出了明確的要求，并對此次土地確權工作的主要內容、方法作了詳細的說明，為全區廣大干部群眾如何認識、如何工作提供了清晰明確的政策依據。

3.印制手冊，廣泛宣傳。輿論是行動的先導，江川區農村土地承包經營權確權登記頒證工作，之所以較其他縣區進程快，非常重要的經驗就是宣傳工作到位。為深入貫徹執行中央決策，保證工作不走樣，江川區農業局及時組織人員匯編了相關的法律法規、中央省市縣各級農村土地承包經營權確權登記頒證工作文件，以及政策問答三個部分，共計4萬余字的宣傳手冊，印制了3000本，用于指導各級相關工作人員開展此項工作。同時，加大政策宣傳力度。截至2017年9月25日，全區共培訓14期4452人次，發放宣傳資料85600份，切實把惠及民眾的政策宣傳到各家各戶，做到家喻戶曉，讓廣大農戶積極參與土地確權工作。

4.公開招標，選準中介。確權登記頒證工作的技術性較強，涉及航拍、精確測繪、數字處理、信息化管理等方面，選擇信譽好、經驗豐富、人才齊、設備優的中介公司尤為重要。為此，江川區農業局積極加強與相關部門的聯系，及時按照招投標程序，明確了招標代理有限公司作為招標代理，并順利完成了作業中介招投標工作，中標單位為云南做該項工作比較有實力、有經驗的一家公司。

（二）成立工作領導小組，高位推進

為了做好農村土地承包經營權確權登記工作，江川區成立了以當時的區長為組長，區委副書記兼統戰部部長、區委副書記兼區新農村建設總隊長、副區長兼區公安局局長、分管副區長為副組長，相關部委辦局一把手、各鄉鎮（街道）主要領導作為成員單位的領導小組，負責對工作中的重大問題進行協調處理。領導小組在江川區農業局下設辦公室，由江川區農業局局長兼任辦公室主任，分管副局長、農經站站長兼任辦公室副主任，負責處理日常事務。同時，各鄉鎮（街道）也成立了相應的領導小組和工作組。例如，作為試點的前衛鎮，成立了以黨委書記為組長、鎮長為常務副組長的鎮工作領導小組，領導小組下設確權登記工作組、宣傳動員組、維穩及土地權屬糾紛調處工作組、檔案收集管理組、督查工作組等，各工作組按照具體職責抓好各項工作的組織落實。全區共成立了村小組領導小組435個、行政村領導小組72個、鄉（鎮、街道）級領導小組7個、區級領導小組1個。

（三）外出考察取經，積極推進新階段工作

為全面了解云南省農村土地承包經營權確權登記頒證工作開展動態，及時借鑒先進試點縣區工作經驗，江川區農業局牽頭，由副區長帶隊，組織前衛鎮和相關部門負責人到云南省試點工作開展比較好的彌勒市進行了考察學習。同時，對云南省其他做得好的，如硯山、富源、開遠等縣區，采用電話、信函等方式，對各地工作開展情況進行全面了解。為該工作的順利開展奠定了堅實的基礎。

當全區第一階段的摸底、地塊測量工作完成81%時，部分村組已經進入張榜公布階段。為保證此項工作穩妥有序向前推進，由江川區農業局主管此項工作的副局長帶隊，江川區確權辦和作業公司組成聯合考察組，到全國試點先進縣——硯山縣進行工作考察。

（四）切實做好群眾矛盾調處工作，保證土地確權工作順利開展

群眾矛盾糾紛調處工作，事關這項農村改革工作的順利進行，事關農村社會的穩定大局。進入張榜公布階段，各種矛盾糾紛會集中暴發。為此，土地確權工作領導小組，認真開展信訪穩定風險評估，充分發揮各地矛盾調處小組的作用，制定應急處置預案，根據屬地化解原則，對信訪等不穩定問題實行全程參與、全面監控，盡量在萌芽狀態解決，確保“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”。同時，引導當事人通過合法渠道，依法理性反映和解決糾紛。對群眾反映的事件，認真核查，在尋找政策、相關法律等依據后，給出有理有據的書面答復。設置仲裁機構加強仲裁庭建設，仲裁委員會由涉及農業、國土、財政、林業、水利、司法、政府辦等部門的10名成員組成。仲裁委員會在江川區經營管理站設辦公室，由站長兼任辦公室主任，負責處理日常工作。截至2017年9月25日，全區在土地確權問題上已受理案件2567起，調解2542起，矛盾化解率達99.03%，并且所有的矛盾糾紛在村一級就化解成功、調解結案。

（五）統籌力量，扎實推進土地確權工作

在江川區農業局的牽頭組織和多部門的配合下，全區的農村承包地土地確權工作正在扎實推進。各街道、鄉、鎮確權承包農戶完成進度綜合比例已接近60%。其中：前衛鎮作為最先試點的鄉鎮，確權登記工作已全部完成，進入待發證狀態；雄關鄉“已確權承包農戶數”占“調查承包方（人） 戶（人）數”的82%；其他鄉鎮也都在有序開展各項工作。截至2017年9月25日，各街道、鄉、鎮確權承包農戶完成進度速度不同，其中，前衛鎮進度最快，二輪家庭承包農戶14028戶，已確權承包農戶數15365戶；而江城鎮進度較慢，二輪家庭承包農戶18359戶，已確權承包農戶數只有1224戶，完成比例只有6.67%。

三、江川區農村土地確權登記工作中存在的問題

（一） 少數村組干部存在畏難情緒，缺乏擔當精神

少數村組干部認識不到位，認為土地承包經營權確權發證的意義不大。個別村組干部對土地確權政策把握有偏差。例如，外嫁女和入贅男的土地確權問題；要求把四荒地、農戶與臺賬相比多余的承包地等，確權為集體的問題。一些干部政策執行的能力和水平不足，怕農村的穩定被土地確權工作影響，擔心由于土地丈量和確認地塊四至等問題會引發諸多矛盾。相對平地水田來說，由于山地與荒地、林權范圍線與耕地線混淆，加之農戶私開亂挖現象較多，基層干部工作熱情不高，出現等待觀望思想和畏難情緒，因此，山地確權工作推進艱難。

（二）部分農戶配合程度低，缺乏積極性

農民是否有較強的土地權屬意識、是否有較高的政策認知度和能否正確行使享有的相關權利，是確權頒證工作順利開展的前提條件。根據權利的主體劃分，農民權利指農民作為一類社會群體所享有的，可以在法律規定范圍內自由作為并實現某種利益的一系列權利的總和。［2］為了更好地了解農民對土地權屬意識和對基本權利的行使情況，課題組對農村土地所有權權屬、集體認知和農村土地確權登記頒證工作的認知設計相關問題，通過實地調研，對江川區2個鎮4個村111名（年齡最大的85歲，最小的22歲，其中男性46人，女性65人） 村民進行了調查。

在農村土地所有權權屬問題調查中，有近兩成的受訪村民認為：“承包地分給誰就是誰的，便有權對土地實行耕種或處理。”還有村民說：“現在國家占用我們的土地，不是都給我們錢嗎？那土地不就是我們自己的！”有近一半村民認為：農村土地是國家的，國家對土地擁有絕對的支配權利。有8.1%的村民“不清楚”土地到底歸誰所有。《中華人民共和國土地管理法》規定，承包地屬于集體所有，但能選擇集體的農民只有29.7%，剛剛將近被調查總數的三分之一。

在對“集體”的認知調查中，村民認知差異較大。其中，回答以村委會和村民小組者居多，分別占15.3%和77.5%，但仍有1.8%和2.7%的村民認為，“集體”為農村社區和鄉鎮。還有2.7%的村民在調查問卷中填寫“不清楚”。由以上兩項調查可知，村民對農村土地所有權以及所有權主體的認知并不清晰。

在對土地確權登記頒證工作認知情況調查中。有30.6%的村民表示對農村土地承包經營權確權登記頒證工作并不了解，村委會并沒有對此次工作的內容和目的作詳細的宣傳和介紹；有64%的村民在調查問卷中回答“了解”，但讓其詳細解釋時，仍有一部分人不能對土地確權登記頒證工作給出合理的解釋；還有5.4%的村民回答“不知道”。可見，村民最基本的知情權、參與權、表達權和監督權并沒有得到體現。導致一些農戶對確權登記認識存在偏差，有的認為目前土地所有權確權到村集體，還是不能實現獨立產權，應當直接確權到戶，認為土地所有權應當私有化；少數農戶要求將私自開墾的自留地進行確權；對土地承包關系長期不變理解有偏差，對土地30年不變（“增人不增地減人不減地”）難以接受，對確權抵觸情緒較大，配合積極性不高，工作開展比較困難。

（三）很多歷史遺留問題亟待解決

1.歷史資料不齊全。部分農戶的經營權證、土地承包臺賬均遺失，但其耕種的土地確實為承包地，由于權屬證明材料不齊，導致無法查清其土地來源和原承包合同面積等地塊情況。少部分村組二輪土地承包臺賬遺失，導致無法查清該村組內各農戶的土地來源和原承包合同面積等地塊情況。

2.“增人不增地、減人不減地”導致的代際不公平。1998年，江川區二輪延包工作相繼展開，為響應現有土地承包關系長期不變的政策，嚴格意義上說，江川區在1987年后就未對新增人口分配土地。《農村土地承包法》第4條規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。”第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”為了方便農村土地管理，多數地方土地管理部門將“增人不增地，減人不減地”作為基本原則并予以實施，從而引發了諸多潛在問題。［3］

如今，農村“人多地少、人少地多，有人無地、有地無人”的情況普遍存在，人地矛盾日益凸顯。江川區大部分村莊還是沿用了二輪延包面積。為了更好把握這種現象的嚴重性，以大街街道為例，對各村委會2003～2016年（2011年除外） 鄉村人口凈增長人數（凈增長人數=出生人口數―死亡人口數）進行了統計（數據來源于《江川縣大街鎮（街道）統計年鑒》）。

統計表明，近12年，大街街道凈增長人口為4105人，根據1998年后土地政策30年不變，新增無地人口數量至少4150人。同時，已死亡村民仍然占有土地，這就形成了“有人無地，有地無人”的現象。普遍出現單獨立戶的老人去世，但其承包地卻由身份為公務員或事業單位編制的子女耕種（代管），村組始終無法有效將其承包土地收歸集體。在此次確權過程中，有部分此類子女，還以養老、送終為由，要求將父母的承包經營權確權登記在自己名下或要求將其登記為承包方的家庭共有人。造成這種現象的根源，便是地方政府對“增人不增地，減人不減地”規定的長期實施和約束，雖然這種代際不公平現象是局部的，有區域差異的，但也是客觀存在的。

3.所有權與承包經營權的爭議問題。調查發現，江川區國土面積范圍內有200余處土地權屬爭議，各個鄉鎮均存在不同程度的權屬爭議問題。爭議主要是發生在相鄰鄉鎮或村民委之間的交界處，這些土地的所有權與使用權屬于不同的村組，有使用權但無所有權一方的村組，已將土地分到各農戶耕種了若干年，但無具體的土地管理臺賬，而有所有權的一方，現欲借土地確權之機收回該部分土地，從而發生了權屬爭議。

4.外嫁女的土地承包權益問題。一些外省、外縣的《農村土地承包法》具體實施細則與江川區不一致，導致遷入外地的外嫁女在原居住地、現居住地均未取得承包土地，外嫁女持新居住地官方出具的“無承包地證明”到江川區申請重新承包土地。

（四）后續工作亟待加強，相關政策尚未跟上

2017年4月，中共云南省委辦公廳和云南省人民政府辦公廳，雖然印發了《關于推動農村土地所有權承包權經營權分置的實施意見》的通知，但很多制度還未建立起來。一是土地頒證和土地流轉中尚有一些政策需要明確，土地流轉管理和服務體系還未確定。二是雖然黨的十九大報告中有“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系……發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體”的指導，但實踐中與之相適應的新型農業經營體系尚未建立。三是距離“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”的要求還有差距，土地承包經營權的財產性功能仍未完全體現出來。

（五）缺乏痕跡管理意識，部分情況無法查明

在以往的管理中，由于沒有重視檔案歸口和痕跡管理，導致部分農戶擅自改變耕地用途的情況沒有被及時記錄。在此次確權登記過程中，按照各級政策，需對改變土地用途的耕地進行調查，并復墾，但村組干部均未將該部分土地指認出來，農戶不承認，航拍現狀圖上無法辨識，二輪承包臺賬上無具體的坐落記錄，致使改變承包地用途的調查工作無法開展。農業部門在處理土地確權糾紛中，曾遇到二次承包檔案無法找到，原始記錄被遺失，直接導致了糾紛無法處理，無法調解，給確權登記工作增加了難度。

四、促進江川區農村土地確權登記頒證工作順利開展的對策

（一）各級領導要強化擔當精神，勇于負責

江川區農村土地確權登記頒證工作涉及全區7萬多戶、24萬余人、約40萬畝耕地、數百萬個地塊，可以說工作量巨大。同時，農村土地承包問題關乎民生、關乎農村經濟發展、關乎農村社會穩定。在確權登記頒證過程中，既要對承包地歸屬進行明確，也需依法解決糾紛和化解矛盾。面對復雜難題，各級領導對此項工作的重要性、復雜性、艱巨性和緊迫性都有著深刻認識。因此，各級領導要有勇于擔當、親力親為的精神就顯得尤為重要。

（二）加強農戶對土地產權及土地價值的認知，增強積極性

核發土地承包經營權證書，表明國家對農戶賦予了土地產權，可以進一步穩定農村土地承包關系，強化農戶的土地財產權益。土地承包經營權的確權登記，是為其設置抵押的前提和基礎。承包土地的“經營權”可以作為抵押客體，在一定程度上才能真正實現農民的財產權，在對國家、集體利益不損害的前提下，農戶可以處分自己的財產，“經營權”就可以在市場上進行等價交換，這是將來國家要賦予農民的財產權，可以增加他們的非農收入。

因此，要用群眾喜聞樂見的方式，大力宣傳農村土地承包經營權相關政策和法律，把農村土地承包經營權確權登記頒證工作的目的、意義、方式方法及原則，耐心細致地給農戶講清楚；對農戶普遍關心的承包地面積、承包年限等問題要做好政策解釋工作，保障農民依法享有的知情權、參與權、表達權和監督權，激發農戶參與確權登記頒證工作的主動性和積極性。對證書的發放，可以采取“成熟一批，發放一批”的做法，對沒有爭議已具備發證條件的村鎮，可以先行發放。區委、區政府應盡快建議市級部門召開農村土地經營權確權登記頒證的聯席會議，將這一問題向中共云南省委全面深化改革領導小組和省委改革辦反映，請求其與云南省國土資源廳協調，將先行試點已完成確權登記的前衛鎮等地農民的土地經營權證先予發放，盡快激發農村市場活力，對其他村民起到良好的示范效應。

（三）依法依規處理歷史遺留問題

農村土地承包經營權確權工作中存在的問題，應按照依照法律、保持穩定、尊重歷史、關心現實、民主協商、分類處理的原則加以處理。法律有明文規定的，按規定執行；沒有明文規定的，要依照法律政策基本精神、基本原則及公序良俗等結合實際情況處理。同時，要嚴格區分矛盾發生的時間，一般無溯及力，解決《農村土地承包法》實施前的矛盾糾紛，不能照搬相應條款。對于“外嫁女”問題，在確認現居住地確實未分得土地的，遵循“男女平等基本國策”，原居住地應當給以相應的土地或不收回原有土地。

（四）探索“三權分置”并行的農村土地制度

“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。”在推進承包權確權發證工作的同時，應當盡快對承包權的物權功能進行強化。第一，對舉家遷出的農戶土地承包權實行有償退出機制，使其獲得財產收益；對于愿意在城鎮落戶的，也可以不將土地承包權交回發包方，保留原有土地承包權。第二，農戶已取得的經營承包權也可以向其他經營主體自由流轉，獲得經營方面的收益。因此，探索建立土地所有權、承包權和經營權三權分置并行的農村土地制度亟待研究解決。［4］

（五）做好檔案歸納和管理工作

各級農村土地承包檔案管理部門，要充分認識新形勢下加強農村土地承包檔案工作的重要性和迫切性，將這一工作放在重要的工作日程中，切實增強責任意識和憂患意識。尤其要加強對土地確權登記后大量資料的歸檔管理，落實責任，確保相關檔案的完整性。為農村土地承包法律和政策的貫徹執行，農村土地糾紛的妥善解決，依法保護農民土地承包權奠定堅實的基礎。同時，要正確把握農村土地承包檔案的管理原則，建立和完善農村土地承包檔案管理體系，加強農村土地承包檔案管理工作的領導。