運用法治思維推進全面從嚴治黨

杜康李琴

（廣東技術師范學院 黨委辦公室，廣東 廣州 510000）

黨的十九大報告提出要堅持全面從嚴治黨，堅持問題導向，保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展。這就需要各級黨組織和全體黨員干部，牢固樹立法治思維，不斷提高運用法治思維推進全面從嚴治黨的能力。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。［1］法治思維不是一個人偶爾為之的思維方式，而是在依法治國視域下，整個國家治理體系和治理機構在實施治理行為時的慣性思維方式，并以此養成的思維自覺?！袄喂虡淞⒎ㄖ嗡季S是推進全面從嚴治黨的時代任務”，［2］也是推進全面從嚴治黨的現實需求。

一、運用法治思維推進全面從嚴治黨的意義

（一）有利于加深認識“我是誰”的問題，鞏固執政合法性

法治思維是以合法性為出發點，以法治為基礎和旨歸的思維方式，是一種合法性思維。執政的合法性指“政府基于民眾認可的原則的基礎上實施統治的正統性或正當性”，［3］中國共產黨作為執政黨，其執政的合法性來源于歷史與人民的選擇，“中國共產黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。”［4］第一，黨領導中國人民實現了從站起來、富起來到強起來的歷史轉變，其執政地位是經過歷史檢驗了的。第二，人民群眾對執政黨的認同與支持是執政黨執政合法性的核心內涵。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，始終代表著最廣大人民的根本利益，始終堅持群眾路線。這是我們黨能夠始終得到人民群眾的認可與支持的保證，是我們黨執政合法性的天然基礎。

運用法治思維推進全面從嚴治黨，有利于全體黨員干部將黨執政的合法性作為行為前提，正確認識我們黨的工人階級先鋒隊性質，正確理解“人民當家作主是社會主義國家的基石與來源，而絕不是僅僅表明由誰來為民作主和替民說話的替代品”，［5］使全體黨員干部始終堅定地代表最廣大人民的根本利益，堅守人民立場，以高度的責任擔當做人民訴求的忠實表達者、人民利益的自覺維護者、人民主張的堅定踐行者，增強黨執政的合法性，加強黨的長期執政能力建設，鞏固黨的執政地位。

（二）有利于正確理解“為了誰”的問題，堅定理想信念宗旨

法治思維是以公平正義為價值追求，以權利義務為主要內容，以維護公民的合法權利為終極目標的一種權利思維。“為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石?！保?］黨始終堅持立黨為公、執政為民，將堅定理想信念作為思想建設的首要任務，堅定全心全意為人民服務的宗旨。黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己的特殊利益，始終將最廣大人民的利益擺在至高無上的地位。

運用法治思維推進全面從嚴治黨，有利于全體黨員干部更加堅定的堅持立黨為公、執政為民的執政理念，自覺規范和約束權力行使，實現權力與權利、權利與義務的平衡；始終將維護公民的合法權利、實現最廣大人民群眾的利益作為出發點，正確認識我國現階段主要矛盾的轉變，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題，踐行為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，堅定理想信念宗旨。

（三）有利于科學思考“怎樣做”的問題，增強政治領導本領

法治思維是一種合憲性與合法性思維，就是想問題、作決策、辦事情時，要以合憲性與合法性為基本價值判斷和底線的思維模式。黨始終堅持加強執政能力建設，提高執政能力，增強政治領導本領。民心是最大的政治，黨的領導是最基本的政治。憲法和法律是我們黨領導人民共同制定的，需要全體人民和群體共同遵守，是民心所向、民意所需。

運用法治思維推進全面從嚴治黨，有利于全體黨員自覺遵守憲法和法律的基本要求，提高運用法治思維謀劃全局，運用法治方式推動工作的能力，樹立“法律紅線不碰觸，法律底線不逾越”的底線思維，做到法律之下、而不是法律之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情，做到順民心、得民意、厚民生、行民主，不斷提升把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，提高總攬全局、協調各方的能力，不斷增強政治領導本領。

（四）有利于強化“唯有我”的責任擔當，永葆先進性純潔性

法治思維是一種合規則性思維，是以守規矩、講規則為核心要義的思維模式。歷史檢驗表明，只有中國共產黨的領導，才能實現中華民族從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。但是，“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那么我們遲早會失去執政資格，不可避免會被歷史淘汰?！保?］

運用法治思維推進全面從嚴治黨，有利于全體黨員干部不斷強化只有中國共產黨才能為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的責任擔當，不斷建立健全黨內法規體系，自覺嚴肅黨內政治生活，嚴格遵守政治規矩和政治紀律，加強黨的先進性和純潔性建設，全力應對我們黨面臨的“四種危險”、克服“四大考驗”，增強與弱化黨的先進性、損害黨的純潔性的思想和行為作斗爭的能力，敢于直面問題，祛病療傷、激濁揚清，永葆馬克思主義政黨的先進性、純潔性。

二、運用法治思維推進全面從嚴治黨面臨的問題

（一）黨內法規體系仍需進一步完善

黨的十九大報告指出，新時代黨的建設總要求是要堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，全面推進黨的各項建設，把制度建設貫穿其中。目前，中國共產黨已初步形成了以《中國共產黨章程》為根本遵循，包括準則、條例、規則、規定、辦法和細則在內的黨內法規體系，但是，我們也應看到，在運用法治思維推進全面從嚴治黨的時代要求下，黨內法規體系仍需進一步完善。

1.黨內法規建設自身的局限。由于黨內法規建設的滯后性等因素，導致黨內法規建設不能完全符合新時代黨的建設的新要求，黨內法規的有些內容與現實需求有脫節。例如，在黨內法規制定過程中，缺少對上位法與下位法的審查監督機制，導致黨內法規制定后，存在上位法與下位法不協調、相沖突的問題。在黨內法規的具體執行上，監督檢查較少，導致部分黨員認為黨內法規可以選擇性執行，存在黨內法規執行上的懶作為、不作為、亂作為現象。在黨內法規的監督上，對于各級黨委及紀委的監督檢查權限的規定不清晰、比較模糊，存在“上級監督下級太遠，上級監督下級太難，同級監督同級太軟”的情況。

2.黨內法規與國家法律的銜接不夠緊密。由于黨內法規與國家法律的具體制定機關、執行機關不同，缺乏溝通機制，導致黨內法規的有些內容與國家法律之間銜接不夠緊密，且黨內法規更多的堅持“懲前毖后、治病救人”的原則，人為教育因素較多。于是，在執行過程中，往往出現黨內法規優先于國家法律適用的情況，以致從嚴管黨治黨過度依賴黨內法規。在黨員違紀案件的處理上，更多的是倚重黨內法規，出現應由國家法律處理的案件由黨內法規處理。當然，也偶爾存在應由黨內法規處理的案件由國家法律處理的情況。

雖然強調黨內法規要通過法定程序上升為國家法律，但是，對什么樣的黨內法規，可以通過法定程序上升為國家法律的規定較少，且黨內法規和國家法律的制定主體和制定程序不同，對黨內法規上升為國家法律的主張應由誰提出、通過何種程序提出等規定不足，使得黨內法規上升為國家法律的程序性規定模糊，執行性不高。

（二）執行黨內法規的行動自覺需進一步培養

習近平指出：“我們有法規制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規制度并沒有嚴格執行?！保?］在黨內法規的具體執行過程中，確實存在執行不到位、打折扣的情況，存在“有令不行、有禁不止”“執法不嚴、違法不究”的問題，存在不敢為、不想為、不會為的慵懶散思想，導致全面從嚴治黨失之于寬松軟等現象出現。

1.執行上的“好人主義”思想。由于我們黨內法規體系的程序性規定少，部分黨員領導干部和黨組織在執行黨內法規過程中缺少程序性指引，對黨內法規具體要求理解不具體，對黨內法規執行程序掌握不準確，在執行黨內法規時出現畏難情緒，出現“好人主義”思想，怕擔責任、怕有風險。

2.行動上的“經驗主義”思想。有部分黨員領導干部仍保持固有的人治思維模式，認為黨內法規的執行離不開黨員領導干部個人能力的發揮，存在“經驗主義”思想，奉行“潛規則”。

3.用權上的“特權主義”思想。部分黨員領導干部理想信念動搖，認為黨內法規的執行會約束、阻礙自己權力的行使，存在“特權主義”思想，在衡量自身利益得失與可能面臨的違紀處分時，向自身利益傾斜，在與己無關時，就嚴格執行，否則，就不執行或選擇性執行。

4.情感上的“形式主義”思想。部分黨內法規的制定片面追求效率，忽視了對黨內法規制定基礎的調查研究，導致部分黨內法規脫離實際，影響黨員情感上對黨內法規的認可與支持，存在“形式主義”思想，認為黨內法規就是走過場、擺形式，影響黨員執行黨內法規的積極性、主動性。

三、法治思維在推進全面從嚴治黨中的運用

（一）完善黨內法規體系，從嚴立規

1.正確理解黨內法規與國家法律的關系。黨內法規，是以黨章為根本遵循的黨的組織和全體黨員必須共同遵守的行為規范。國家法律，是以憲法為統領的全體公民必須共同遵守的構成中國特色社會主義法律體系的法律規范的統稱?！皣ㄊ撬泄竦男袨榈拙€，黨紀是對黨組織和黨員立的規矩?！保?］

第一，制定主體不同。黨內法規的制定主體是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委等在其職權范圍內的有關事項可以制定黨內法規。國家法律的制定主體是全國人大及其常委會，國務院、地方人大及其常委會、國務院各部委在其職權范圍內，依據憲法和法律等的規定，可分別制定行政法規、地方性法規和規章。

第二，管轄范圍不同。治國依賴國家法律，治黨依靠黨內法規，國家法律是整個國家治國理政的總規則，黨內法規僅限于規范黨組織和黨員的規矩。

第三，效力不同。國家法律高于黨內法規，黨內法規嚴于國家法律，國家法律高于黨內法規是由國法的地位所決定的。黨內法規嚴于國家法律，則是“由我們黨的先鋒隊性質和先進性要求決定的?！保?0］要明確的是，黨紀嚴于國法不等于黨紀高于國法，不等于黨紀可以凌駕于國法之上。

第四，強制力不同。黨內法規的強制力來自紀委等黨內監督機關，國家法律的強制力來自公檢法司等司法機關。我們也應認識到，黨紀與國法是相輔相成的。習近平指出：“要善于通過法定程序使黨的主張成為國家的意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施?！保?1］

總之，黨內法規應以國家法律為準則，遵守國家法律，在國家法律規定的范圍內，通過法定程序上升為國家法律，這有利于提高黨內法規的效力等級，樹立黨內法規的權威性。同時，把黨內法規通過法定程序上升為國家法律，也是推動國家治理體系法治化建設的需要，有利于進一步完善社會主義法律體系，推動實施全面依法治國戰略。

2.強化黨內法規制定的科學化。良法是善治之前提。黨內法規的長期性、穩定性，是全面從嚴治黨常態化、制度化的重要保障；黨內法規制定的科學化，則是全面從嚴治黨法治化的前提和基礎。從嚴立規，就是要加強黨內法規制定的科學化，遵循黨內法規制定的基本原則。

第一，堅持憲法、法律至上原則，維護憲法和法律的權威，黨內法規的制定必須尊重憲法和法律。

第二，維護《中國共產黨章程》的權威。黨章是黨的根本政治綱領，是全黨必須遵循的總根據，是全面從嚴治黨、加強黨內法規建設和加強黨的各項建設的根本遵循。

第三，堅持黨對黨內法規制定的決定權和領導權。中國共產黨作為執政黨，既是國家法律制定的領導者，又是黨內法規的制定者和執行者，黨內法規的制定必須堅持黨的領導，是保持黨內法規政治性、時代性和原則性的根本，能夠科學掌握黨內法規制定規律。

第四，積極發展黨內民主。一是要加強發展黨內民主相關制度性規范建設，切實維護黨員權利。黨員是黨的細胞，也是黨的主體，黨員權利的維護，有利于提高黨員自我管理教育的積極性。二是要加強黨內權利制約機制建設，用制度規范權力，合理配置權力，提升權力利用效力。

第五，加強黨內法規的程序性規范建設。要注重各項法規的可執行性和可操作性，做到合規范性與合法性、合程序性與合普遍性的統一，從而使黨內法規的執行做到“程序明確、行使規范”。

第六，加強黨內法規監督機制建設。黨內法規是黨內遵循的行為規范，要保障黨內法規的切實有效運行，就要充分發揮各監督主體對黨內法規執行的監督，暢通監督表達機制，提高黨內法規的運行效率。

（二）強化黨員素質建設，從嚴治吏

1.正確理解思想建黨與制度治黨的關系。黨的十九大報告指出：“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，堅持思想建黨和制度治黨同向發力”。［12］習近平指出：“要堅持思想建黨和制度治黨相統一，既要解決思想問題，也要解決制度問題，把堅定理想信念作為根本任務，把制度建設貫穿到黨的各項建設之中”。［13］堅持思想建黨和制度治黨相結合，是我們黨總結管黨治黨規律，推進全面從嚴治黨的重要經驗。

第一，思想建黨是基礎。首要任務是堅定理想信念宗旨，加強黨員教育，凈化黨員思想，保持黨員隊伍的純潔性與先進性，使全體黨員爭做“講理想、講道德、講紀律、講信仰”的合格黨員，重在提升黨員自身修養，其作用的發揮在于黨員自身的思想和行動自覺。

第二，制度治黨是保障。要不斷完善黨內法規體系，樹立憲法與法律的權威，全體黨員干部學法遵法守法用法，重在規范外部行為，發揮黨內制度的強制力。

第三，思想建黨是內因，注重自律；制度治黨是外因，注重他律。要充分發揮思想建黨在新時代全面從嚴治黨的基礎和前提作用，以制度治黨為抓手，加強黨員素質建設，以嚴的標準、嚴的要求、嚴的措施、嚴的紀律抓好全體黨員的素質建設，抓住黨員領導干部這個“關鍵少數”，從嚴治吏，推動全面從嚴治黨向縱深發展。

2.著力提升黨員干部運用法治思維和法治方式的能力。黨員既是全面從嚴治黨的對象，又是全面從嚴治黨的執行者，要充分發揮法治思維在全面從嚴治黨中的作用，必須要有一支能夠綜合運用法治思維和法治方式管黨治黨的高素質黨員干部隊伍。習近平指出：“黨要管黨，關鍵是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏”。［14］加強黨員素質建設，嚴格治吏，推進全面從嚴治黨：

第一，注重黨員干部主體性價值的發揮?！霸凇婪ㄖ吸h’的實踐中，應從狹義的角度理解治理主體，要將治理主體從中央延伸到基層黨組織，具體到每一個黨員，并且要凸顯黨員在治黨實踐中的主體性地位?！保?5］

第二，要緊抓法治教育。目前，部分黨員干部法治意識淡薄、運用法治思維和法治方式能力不足，究其原因是其法律知識儲備不夠多，法治知識水平不夠高，因此，要加強黨員干部的培訓，建立法治教育制度，加強普法教育和法治理念教育，規范法治教育內容，系統學習中國特色社會主義法治理論，掌握我們黨在國家治理體系與黨內治理機制中處理法治問題的方法和規律，堅守黨管黨治黨的法治原則，加強法治教育考核，提高黨員干部法治水平。

第三，要培養法治精神。全體黨員干部要堅守憲法和法律，敬畏黨內法規，自覺遵守黨內法規，嚴格執行黨內法規，做黨內法規的忠誠維護者和堅決執行者。習近平指出：“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、做決策、辦事情。”［16］堅持“法無授權不可為”，做到“法律紅線不可觸碰，法律底線不可逾越”，創造性地開展全面從嚴治黨行動，探索管黨治黨新模式、新理念，獲取管黨治黨新經驗、新成效，推動管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴緊硬”。

第四，要重視黨員干部法治實踐的監督與管理。法治實踐是檢驗黨員干部運用法治思維和法治方式能力的重要手段，要加強黨員干部用權的規范管理，制定權力清單、責任清單、負面清單制度，加強對黨員干部8小時以外工作圈的監督與管理，建立黨內法規執行的監督考核制度，綜合運用監督執紀“四種形態”，將黨員干部執行黨內法規情況納入到黨員干部考核測評工作中，作為黨員干部提拔任用的重要依據，形成制約監督和獎懲制度，提高黨員干部自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，促使黨員干部加強自身建設，推進全面從嚴治黨的行動自覺。

（三）充分發揚黨內民主，從嚴管權

1.正確理解“權力”與“權利”的關系。權力與權利并不是割裂的、對立的，而是一種相輔相成的關系。權力來源于權利，公權力是國家意志的體現，是人民利益的體現，“人民是權力的唯一合法源泉和原始權威?！保?7］權利的實現有賴于權力的規范，權利是權力的前提和基礎，權力的行使以保障權利的實現為最終目的?！凹热蝗魏稳藢τ谧约旱耐惗紱]有任何天然的權威，既然強力并不能產生任何的權利，于是便只剩下‘約定’才可以成為人間一切合法權威的基礎。”［18］充分發揚黨內民主，要明確黨員權力，尊重黨員權利，以黨員權利制約黨員權力，建立權力約束機制；要充分調動全體黨員從嚴管黨治黨的積極性主動性，鞏固全面從嚴治黨的基礎。

2.完善黨內權力規范制約機制?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界線的地方休止。”［19］之所以會產生黨員權力濫用，其根本原因是有些黨員理想信念缺失、宗旨意識淡薄，黨內規范權力、制約權力的機制不夠完善。因此，必須充分發揚黨內民主，從嚴管權。

第一，充分尊重黨員的民主權利?！鞍l展黨內民主的核心是保證黨員的參與權，前提是落實黨員的知情權。”［20］要充分保護黨員的知情權、參與權、表達權、決策權等民主權利：一是建立黨員與黨組織的溝通機制，及時公布黨內政策制定、決策決議的依據、論證過程等情況，保障黨員知情權。二是建立黨員列席黨的會議的議事決策機制，充分發揮黨員參與黨的重大政策制定和決策的作用，保障黨員參與權。三是暢通黨員意見訴求表達渠道，充分發揮黨員對黨的政策、決議發表言論意見、開展批評討論的作用，保障黨員的表達權。四是完善黨的會議制度，充分發揮黨員在黨員代表大會、黨的委員會等黨的會議中的決策建議的作用，保障黨員的決策權。

第二，合理配置權力。要充分發揮黨組織的主體作用，以程序制約權力：一是要堅持民主集中制，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，做到“四個服從”，堅持集體領導與個人分工相結合，實現權力的相互制約。二是要明確權力層級，明確黨的各級會議權力序列，落實“黨員代表大會——黨的委員會——黨的常委會——書記”這一權力層級，制定黨的會議權力清單、責任清單，規范和調整權力行使流程，取消無規定程序的黨的會議制度。例如，有些黨組織召開的“書記辦公會”，是在黨的會議前由書記、副書記、組織部長等參加的集中意見的一種會議形式。這種形式的會議，能夠在會前達成共識，提高議事決策效率，但卻將權力集中在個別書記手中，損害了黨員的知情權，破壞了權力平衡。

第三，要嚴肅黨內政治生活。堅持“三會一課”制度，深入推進“兩學一做”學習教育常態化制度化，堅持走群眾路線，使黨內政治生活真正發揮黨員之間開展批評與自我批評、監督與相互監督的平臺作用，克服黨內政治生活庸俗化、隨意化、平淡化傾向，保持黨內政治生活的是政治性、原則性、戰斗性和時代性，推進全面從嚴治黨向縱深發展。