放活宅基地

丁愛波

1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，我國將探索農村宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地及農房使用權“三權分置”。

實際上，關于宅基地制度的改革動向在去年就已經釋放出了相當強烈的信號。2017年11月，十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議提出，拓展宅基地制度改革試點范圍，已經有了前期的實踐基礎，要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復制可推廣經驗。

關于宅基地改革，歷來是兩種觀點的交鋒。

一種認為不準動，理由是：從經濟屬性上，宅基地屬于村集體的福利，只有集體經濟組織成員才能獲得，不能進入市場。

一種觀點認為要變，因為在城市化地區、城鄉接合部，宅基地已經資本化、市場化，農民早已利用城市化機會蓋廠房、蓋房子租給外來人口。

農村宅基地“三權”中的使用權就是指的流轉。全國國土資源工作會議提出，將使用權與所有權分置，簡單來說就是宅基地將可以通過出租的形式轉移給他人建設房屋或者直接居住。

但姜大明同時強調，城里人到農村買宅基地口子不開，嚴禁下鄉利用宅基地建別墅大院、私人會館。

數據顯示，截至2016年，我國農民工數量為2.8億，同時，外出農民工數量為1.7億，且每年均在增長。外出農民工中，由于戶籍和所在地分離，會導致家鄉宅基地的部分空置，也即浪費了“使用權”。尤其是一些地處偏遠的宅基地不再被使用，人走樓空，有的甚至成為危房，安全都難以保障，處于一種“衰而不亡”的狀態。

在現有《土地管理法》修改中，宅基地使用權是目前的難點。現有立法在宅基地使用權的理解上，未能區分成員權和使用權。這種規制模式在一定程度上導致以成員權的身份性為理由，禁止宅基地使用權的轉讓，無法實現宅基地使用權的市場化資源配置。

此次會議提出，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。無疑將會給沉睡多年的鄉村閑置宅基地和農房打上一針“興奮劑”。

宅基地制度改革之所以取得突破性進展，原因是城鄉關系已經發生了重大的變化，如果宅基地制度不跟上，農村下一步的問題解決，農民財產的實現，都會面臨非常大的障礙。

中央財經大學教授路乾曾表示：農民有地而貧窮，城里人沒地但富裕，這種不合常理的現象，根源在土地制度，是土地產權和市場的殘缺，要真正解決問題，還需從觀念、制度入手。

可以預見的是，宅基地制度改革將重新構建新一代農民與土地以及城市的關系。不論是將自己的宅基地拿出來流轉，還是自愿退出宅基地，他們和城市的聯結都會越來越緊密，這是一個趨勢。而人口從農村涌入城市，原本也是世界城市化發展的基本規律，一位社會學家曾經寫道，“昨天那些陌生的鄉村人口與外來移民，不但會成為今天的都市商人，更將成為明天的專業人士與政治領袖。沒有這樣的變化，都市就會停滯而死亡”。

顯然，當下在探討宅基地制度改革以及其他鄉村問題的時候，目光不能局限于鄉村，還必須思考另一個問題：如何推動已離開土地的鄉村人口更好地融入城市，在城市里同樣找到上升的途徑。這似乎是兩個不同的問題，其實只是一個問題的兩個方面而已。endprint