生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境公益訴訟

文 黃虞 張梓太

我國(guó)建立的環(huán)境公益訴訟制度和正在全面推行的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，二者在訴訟范圍和訴訟目的等多方面存在競(jìng)合，這二者目前處于平行關(guān)系。關(guān)于兩者的關(guān)系，學(xué)界有許多探討，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)理順起訴順位，建立“政府-檢察院-檢察院公眾或社會(huì)公益組織”三層遞進(jìn)的訴訟主體結(jié)構(gòu)。

我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定了符合條件的社會(huì)組織或檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）規(guī)定：“國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。”可見(jiàn)，兩項(xiàng)制度確立的起訴主體存在差異，不同的主體起訴會(huì)觸發(fā)不同的訴訟機(jī)制。厘清兩個(gè)訴訟的訴訟主體的起訴順位，是厘清其關(guān)系的重點(diǎn)。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的順位和銜接問(wèn)題，《改革方案》中要求：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問(wèn)題，由最高人民法院協(xié)商有關(guān)部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見(jiàn)予以明確。”在試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，山東省高級(jí)人民法院印發(fā)的《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（魯高法[2017]40號(hào)）中規(guī)定：“……七、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他訴訟的關(guān)系。省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也不影響人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。相關(guān)案件可以由同一審判組織一并審理，并考慮各個(gè)案件裁判的協(xié)調(diào)一致”，但由于這是一個(gè)地方高級(jí)人民法院的指導(dǎo)意見(jiàn)，且尚在試點(diǎn)期間，所以還不能適用于全國(guó)。由于目前并沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)政策或司法解釋對(duì)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟主體起訴順位進(jìn)行規(guī)定，所以根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定理解，二者暫時(shí)是平行的關(guān)系，具有法定原告資格的主體均可提起訴訟，對(duì)于同一個(gè)生態(tài)環(huán)境損害行為，如果國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，即適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，如果檢察院或適格的環(huán)保組織先提起環(huán)境公益訴訟，則適用環(huán)境公益訴訟制度。這可以視為在環(huán)境問(wèn)題突出的情況下，我國(guó)采取的一種充分調(diào)動(dòng)各方訴訟積極性的做法。

雖然目前生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴和環(huán)境公益訴訟沒(méi)有先后順位之分，但不難看出，它們的適用范圍和訴訟目的具有高度相似性，二者關(guān)系密切。環(huán)境公益訴訟的適用范圍直接體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條中的“對(duì)污染環(huán)境……等損害社會(huì)公共利益的行為”“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)……等損害社會(huì)公共利益”、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中的“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”以及《解釋》第一條：“對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”的明確表述。而生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的適用范圍體現(xiàn)在《改革方案》：“……發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形”，該表述是對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍的兜底規(guī)定，也是對(duì)其適用范圍的特征描述，可以明顯看出，這兩種訴訟都是指向污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，旨在救濟(jì)涉及環(huán)境的社會(huì)公共利益，那么目前這種兩者并行的狀況是否會(huì)導(dǎo)致訴訟資源的浪費(fèi)呢？是否有更好的制度安排解決這些適格主體的起訴順位問(wèn)題呢？

學(xué)界探討

對(duì)此，我國(guó)許多學(xué)者進(jìn)行了深入探討，以下是一些具有代表性的觀點(diǎn)：

生態(tài)環(huán)境損害多元化救濟(jì)體制

有學(xué)者認(rèn)為針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的公益性、社會(huì)性特征，主張構(gòu)建民事訴訟救濟(jì)機(jī)制、環(huán)境公益訴訟救濟(jì)機(jī)制、環(huán)境行政法律救濟(jì)機(jī)制以及環(huán)境責(zé)任社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制等多元化的生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制。有的學(xué)者的意見(jiàn)更為明確，認(rèn)為目前較為合理的做法是不予設(shè)置起訴順位，所有具備法定原告資格的主體均可提起訴訟。省級(jí)政府的起訴率先立案就適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，環(huán)保組織的起訴率先立案就適用環(huán)境公益訴訟。

“政府-公民、法人及其他組織”雙層遞進(jìn)的救濟(jì)主體結(jié)構(gòu)

有學(xué)者認(rèn)為，并非所有具有起訴資格的主體均享有同等的主體資格，而應(yīng)建立起一種雙層遞進(jìn)的救濟(jì)主體結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)從公共利益考量的角度賦予政府優(yōu)先的救濟(jì)主體資格，并從對(duì)政府的合理規(guī)制和公眾有效參與的角度，賦予公民、法人及其他組織第二層級(jí)的救濟(jì)主體資格。“第一層級(jí)”的主體相對(duì)于“第二層級(jí)”的主體而言具有優(yōu)先權(quán)，即只有在第一層級(jí)的主體不履行維護(hù)和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境公益的情況下，第二層級(jí)的主體方能啟動(dòng)救濟(jì)程序。

“政府-檢察院-公眾或社會(huì)公益組織”三層遞進(jìn)的救濟(jì)主體結(jié)構(gòu)

有學(xué)者認(rèn)為，未來(lái)在我國(guó)應(yīng)建立“以環(huán)保行政機(jī)關(guān)為基本求償主體”“以檢察機(jī)關(guān)為主要監(jiān)督主體”“以公眾為督促主體”的三位一體的生態(tài)損害求償機(jī)制，并依循如下索賠流程：

第一，由環(huán)保行政機(jī)關(guān)組織代為履行生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任的，由組織實(shí)施或擬組織實(shí)施生態(tài)損害修復(fù)代履行工作的國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)人民政府的相關(guān)環(huán)境、資源、生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)代表國(guó)家向生態(tài)損害賠償責(zé)任人提起生態(tài)損害求償訴訟。

第二，如果前述負(fù)有修復(fù)和求償職責(zé)的國(guó)家或地方行政主管部門(mén)不履行職責(zé)的，則由相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)出生態(tài)損害修復(fù)求償檢察建議書(shū)，或通過(guò)向不依法履職的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)損害修復(fù)求償公益訴訟等方式督促其履行職責(zé)。

第三，賦予公眾或環(huán)保公益組織向負(fù)有生態(tài)損害修復(fù)、求償職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)或相應(yīng)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求履行職責(zé)的權(quán)利，對(duì)于有關(guān)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)均不履行職責(zé)的情況，則應(yīng)允許環(huán)保公益組織依法運(yùn)用環(huán)境民事公益訴訟向生態(tài)損害賠償責(zé)任人求償。

地方實(shí)踐

在實(shí)際試點(diǎn)案件的處理中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴和環(huán)境公益訴訟，試點(diǎn)地方主要有兩種處理方式：

一種是將生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與公益訴訟合并審理的做法。重慶市第一中級(jí)人民法院在“重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司偷排廢水案”的審理中，將市政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與重慶兩江志愿者服務(wù)發(fā)展中心提起的環(huán)境公益訴訟合并審理。這種合并審理的做法確實(shí)是對(duì)傳統(tǒng)訴訟規(guī)則的突破，但是在學(xué)理上依舊爭(zhēng)論頗多。有學(xué)者認(rèn)為這樣的做法在現(xiàn)行法律中可以尋找到“依據(jù)”，即《解釋》第十條規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在公告之日起三十日內(nèi)申請(qǐng)參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為共同原告；逾期申請(qǐng)的，不予準(zhǔn)許。”其認(rèn)為該條中的“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)”可以理解為包括生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴中的賠償權(quán)利人——政府，但是筆者根據(jù)《解釋》的上下文理解，此處的“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織”應(yīng)該理解為在環(huán)境公益訴訟中，有訴權(quán)的其他機(jī)關(guān)或社會(huì)組織，而不應(yīng)該想當(dāng)然理解為包括其他所有類型訴訟中的有訴權(quán)的其他機(jī)關(guān)。

另一種做法是政府與有資格的社會(huì)公益組織共同針對(duì)環(huán)境損害提起訴訟。在“德司達(dá)（南京）染料公司傾倒廢酸案”中，江蘇省環(huán)保廳在其官方網(wǎng)站的新聞稿中提到“這是江蘇省人民政府首起以賠償權(quán)利人身份提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。江蘇省人民政府與江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)攜手作為共同原告提起訴訟。據(jù)悉，此案是江蘇省作為國(guó)務(wù)院確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)省以來(lái)，省政府與省環(huán)保聯(lián)合會(huì)攜手作為共同原告提起的首例環(huán)境民事公益訴訟”，并且在許多類似的官方通報(bào)之中使用了同樣的表達(dá)，這令筆者疑惑：既然江蘇省人民政府作為賠償權(quán)利人提起的是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，那么江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)又如何成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告呢？既然是“首例環(huán)境民事公益訴訟”，那么江蘇省人民政府又依據(jù)什么成為環(huán)境公益訴訟的原告呢？該訴訟到底是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是環(huán)境民事公益訴訟？

建立三層遞進(jìn)的訴訟主體結(jié)構(gòu)

這些試點(diǎn)實(shí)踐中的種種矛盾和問(wèn)題反映出了目前生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴和環(huán)境公益訴訟平行的做法是存在一定問(wèn)題的，如果不對(duì)其起訴順位加以規(guī)定，梳理出一套較為嚴(yán)密的訴訟制度，那么在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推行中，會(huì)出現(xiàn)更多的“糊涂賬”。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立“政府-檢察院-檢察院公眾或社會(huì)公益組織”三層遞進(jìn)的訴訟主體結(jié)構(gòu)。即政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害案件有優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的權(quán)利，同時(shí)也是責(zé)任。若有關(guān)政府不履行職責(zé)、不積極行使訴權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)有權(quán)發(fā)出檢察建議書(shū)或通過(guò)提起環(huán)境行政公益訴訟來(lái)督促政府履行職責(zé)。最后，若有關(guān)政府和檢察院均不履行職責(zé)，則公眾或有資格的環(huán)保組織有權(quán)通過(guò)提起環(huán)境行政公益訴訟來(lái)督促其履行職責(zé)，或直接針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟。

政府作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在生態(tài)環(huán)境損害事件的發(fā)現(xiàn)和處理中，都處于“第一線”。生態(tài)環(huán)境損害案件涉及許多專業(yè)性問(wèn)題，政府在專業(yè)人員和專門(mén)性手段上具有別的主體無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，并且在行政執(zhí)法中掌握著第一手事實(shí)和證據(jù)，所以在賦予其行政執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)，賦予其優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的權(quán)利，是合理的，有助于及時(shí)制止生態(tài)環(huán)境損害行為，縮短訴訟準(zhǔn)備時(shí)間，提高起訴效率。

如上所說(shuō)，政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利同時(shí)也是其責(zé)任，這是生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴常態(tài)化的保證。但是由于在生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴中，政府可能在不同環(huán)節(jié)中既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，比如在公布的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)名單里，相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣兄芮新?lián)系，其鑒定過(guò)程和結(jié)果的公正性不無(wú)質(zhì)疑，又比如在一些訴訟裁判的執(zhí)行過(guò)程中，特別是被判決修復(fù)生態(tài)環(huán)境的情形，因執(zhí)行監(jiān)督的長(zhǎng)期性和艱巨性，政府可能被法院委托作為監(jiān)督者。所以，必須對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。檢察院本來(lái)就是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予檢察院對(duì)政府不履行生態(tài)環(huán)境損害求償職責(zé)的監(jiān)督權(quán)力，可以降低制度銜接的成本，提高工作效率。

鼓勵(lì)公眾參與、建立社會(huì)監(jiān)督和督促機(jī)制也是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度必不可少的部分，賦予公眾和環(huán)保組織通過(guò)提起環(huán)境行政公益訴訟來(lái)督促其履行職責(zé)，或直接針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，有助于鞭策有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)。