生態損害賠償與行政處罰的銜接

文 朱炳成 于文軒

生態損害賠償與行政處罰二者在功能上具有一定程度的重合性，且具有互補效果，但在啟動條件、調查取證和賠償規則等具體方面，二者又并非界限分明，生態損害賠償與行政處罰的銜接主要體現在這三個方面的協調一致。

2015年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》為試點地區實施生態損害賠償制度提供了政策框架。為期兩年的試點結束后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年底印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（下文簡稱“《改革方案》”），為全國范圍內實施生態損害賠償制度提供了依據。根據《改革方案》在生態損害賠償與行政處罰的關系方面，賠償義務人應承擔的生態損害賠償責任與其應承擔的行政責任或刑事責任并行不悖。在此背景下，探討生態損害賠償與行政處罰的啟動程序、調查取證和賠償規則等方面的銜接問題，尤為必要。

問題的提出

從目的層面講，生態損害賠償與行政處罰存在差異。生態損害賠償旨在修復受污染的環境或受損害的生態系統，而行政處罰的主要目的在于維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他社會組織的合法權益。因此，二者在實踐中常常并行不悖。《改革方案》規定：“賠償義務人因同一生態環境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。”同時，根據《行政處罰法》第28條第2款規定：“違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。”在實踐中，賠償磋商程序中或者人民法院在審理生態損害賠償訴訟時，將行政罰款數額納入到確定賠償金數額的考量范圍。需要注意的是，《改革方案》關于行政磋商程序中賠償權利人或者法官需要考慮的因素規定較為概括，這也使得賠償磋商過程中賠償權利人或者司法機關是否應該將行政罰款數額納入確定賠償金數額考量因素方面存在一定的不確定性。

生態損害賠償與行政處罰二者在功能上具有一定程度的重合性，且具有互補效果。總體而言，我國環境行政處罰額度較低，對于違法主體威懾效果不足，但行政處罰相較賠償訴訟具有高效性的優勢。而生態損害賠償金不但提高了污染企業的違法成本，同時也為受損害的生態系統的修復提供了資金支持，并且彌補了行政罰款數額的不足性。但我國尚未建立完善的生態損害賠償磋商或者訴訟機制，缺少充分的法律支撐。

與此同時，在啟動條件、調查取證和賠償規則等具體方面，二者又并非界限分明。《改革方案》規定，依法追究生態損害賠償責任的情況包括：發生較大及以上突發環境事件的；在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；發生其他嚴重影響生態環境后果的。可見，啟動生態損害賠償的條件之一是發生污染環境或者生態破壞的違法行為。而行政處罰的適用條件之一也是針對違法行為。二者在實施環節也存在諸多交叉之處。在此情形下，二者在啟動程序、調查取證和賠償規則等方面的協調與銜接，就至關重要。

啟動程序的銜接

生態損害賠償一般肇始于賠償權利人在接到公眾舉報、投訴后，調查發現生態損害確實需要修復或者賠償，或者賠償權利人在開展檢查時發現企業或者個人存在《改革方案》中規定的三類應承擔生態損害賠償責任等情形。就行政處罰而言，根據《環境保護行政處罰辦法》規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門和經法律、行政法規、地方性法規授權的環境監察機構等執法機關在發現公民、法人或其他組織存在違反環境保護法律法規的行為時，均可在法定職權范圍內對行政相對人實施環境行政處罰，而不論是否存在生態損害的結果。可見，較之于行政處罰而言，生態損害賠償程序的啟動更加側重于生態損害修復或者賠償的必要性。加強二者銜接，可從如下三個方面入手：

其一，在發生較大的突發環境事件等緊急情況時，事件發生地縣級以上人民政府環境保護主管部門應組織進行初步認定。如果認定結果表明該事件的性質符合生態損害賠償的條件，則應迅速將緊急情況逐級上報省級環境保護主管部門。賠償權利人在接到通知后，應及時派出應急處置人員，準確、全面地掌握案件的基本情況、數據和材料，并盡快保存相應的證據，從而防止證據滅失或者以后難以取得。

其二，在發生其他嚴重影響生態環境的事件時，事件發生地設區的市級或者縣級人民政府環境保護行政主管部門，應依法對涉嫌違反環境保護法律法規的行為進行初步審查，并確定是否作為行政處罰案件予以立案。在此過程中，若認為案件可能符合提起生態損害賠償的條件，則應將案件的基本情況及時逐級上報。在此，環境保護行政主管部門通知程序的考量基準是該案件滿足生態損害賠償的條件，而不是行政處罰要件。

其三，賠償權利人在發現生態損害情況或接到環境保護機關的通知后，對于跨省、自治區、直轄市行政區域的生態損害賠償案件，省級環境保護部門應當在發現案件或接到報告，并初步核實后迅速向生態環境部報告；對于本轄區內的生態損害賠償案件，應進行審查，并作出是否立案的決定，并將相關決定抄送環境行政機關，以便雙方盡快開展之后的調查取證工作。通過環境保護主管部門與賠償權利人或者機構在啟動程序上的有效銜接，代替原有的行政處罰決定與生態損害賠償過于分離的現狀，從而實現受損害的生態系統和環境得到及時修復和賠償。

調查取證的銜接

在試點省市已經處理的生態損害磋商或者訴訟案件中，賠償權利人提起生態損害賠償訴訟前，當地環境保護行政主管部門一般對違法企業的違法行為進行調查，并作出違法處罰，如山東省政府訴山東天一環保科技投資有限公司生態環境損害賠償案件和貴州省人民政府訴息烽誠誠勞務有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態損害賠償案件等即為如此。但是，由于我國民事訴訟證據與行政執法調查取證的標準和程序等方面存在差異，使得環境保護主管部門所收集和調取的生態損害或者環境污染的證據不能直接為生態損害賠償權利人所使用。

為此，首先應發揮地方環境保護主管部門的業務優勢。較之于賠償權利人而言，生態損害事件發生地的環境保護主管部門具有熟悉當地情況、掌握歷史監測數據等優勢。由于行政調查與生態損害賠償調查在內容上有一定的交叉性，必要時可由環境行政機關和賠償權利人開展聯合調查。統一的調查行動既可避免環境行政處罰機關和賠償權利人的重復作業，又可解決因調查行動可能帶來的擾民問題和對生態環境的二次破壞。其次，注重信息共享。如果賠償權利人認為其與行政處罰的調查取證程序存在不同的側重，也可以分別開展相應的調查取證工作。此時，應充分發揮證據信息共享，環境保護主管部門及時將獲取的證據與賠償權利人進行共享，使賠償權利人可以及時開展生態損害賠償調查。再次，加強信息通報。在賠償權利人決定單獨調查的情況下，也應將其立案的決定及時通知行政處罰機關，以便雙方在調查取證過程中作適當考量。同時，還可探索建立索賠機關與環境行政處罰機關在調查過程中的信息共享機制，實現二者之間的信息互通和資源共享，保證案件信息、材料、數

據共享的廣度、深度和及時性。

賠償規則的銜接

《改革方案》明確了賠償義務人的行政處罰責任與生態損害賠償責任并行不悖。但是，《改革方案》中規定的關于賠償磋商中應考慮的因素則較概括，并沒有規定在確定賠償金數額時，賠償權利人或者審判人員是否需要考量行政機關已經做出的行政罰款數額。在實踐中，生態損害磋商中在確定賠償金數額時，一般會考慮行政罰款數額，并未將二者完全獨立開來。

建議從兩個方面進一步明確生態損害賠償與行政處罰在賠償規則上的銜接。一方面，在行政罰款金額與生態損害賠償金額的計算方面，不應在賠償金計算過程中過多考量行政罰款數額，應根據損害評估結果，科學確定損害賠償金的數額。另一方面，如出現賠償義務人的財產不足以同時支付行政罰款和生態損害賠償金，甚至包括刑事罰金的情況，就需要妥善解決賠償順序問題。賠償義務人應首先履行民事賠償義務；其次，應從公共利益角度出發，履行生態損害賠償責任；其三，應根據行政處罰的形式不同，如果賠償義務人的財產無法全額支付或者無法承擔行政罰款時，可酌情采取其他行政處罰措施代替行政罰款。

生態損害賠償與行政處罰的銜接主要體現在二者在啟動程序、調查取證和賠償規則三個方面的協調一致。在啟動程序的銜接方面，應注意發揮事件發生地人民政府或者環境保護主管部門的作用，使生態損害賠償權利人及時知曉生態損害或者環境污染情況，并基于此采取進一步措施。在調查取證的銜接方面，充分發揮地方環境保護主管部門的業務優勢，實現二者在調查取證過程中信息互通和資源共享。在賠償規則的銜接方面，損害賠償金和行政罰款數額應單獨分別計算，并應遵守民事賠償責任優先原則。唯有如此，方可形成健全合理的生態損害賠償與行政處罰銜接機制。