走好生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革之路

文 劉倩 於方 齊霽

2017年12月17日，中辦、國辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，廢止了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，為全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度拉開了序幕。新的改革方案對適用范圍、賠償權(quán)利人、賠償磋商等重大關(guān)鍵問題進行了重新調(diào)整，且沿襲了自然資源國家所有權(quán)的理論基礎(chǔ)。

2015年12月，中辦、國辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（下稱《試點方案》），構(gòu)建了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基本框架，且經(jīng)在吉林等7省市開展試點，取得明顯成效。為進一步在全國范圍內(nèi)加快建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在總結(jié)各地區(qū)改革試點實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，中辦、國辦于2017年12月17日印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》），自2018年1月1日起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

《改革方案》對《試點方案》的調(diào)整、補充之處

與《試點方案》相比，《改革方案》在適用范圍、賠償權(quán)利人、賠償磋商等內(nèi)容上進行了調(diào)整或補充。適用范圍關(guān)系著啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拈T檻，賠償權(quán)利人和磋商程序分別是生態(tài)環(huán)境損害賠償程序推進的主體和賠償程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

適用范圍

《改革方案》的適用范圍是指啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的事項范圍。啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的前提是存在生態(tài)環(huán)境損害，為此，《改革方案》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的定義，明確了生態(tài)環(huán)境損害是環(huán)境要素和生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。這一定義表明生態(tài)環(huán)境損害是以環(huán)境資源為直接侵害對象的損害，不同于以環(huán)境資源為媒介進而導(dǎo)致人身、財產(chǎn)遭受損害的環(huán)境侵權(quán)損害。

為認定生態(tài)環(huán)境損害，《改革方案》一方面對構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害，可以追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的幾種情形進行了明確列舉，另一方面對不追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情況進行了排除。

構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害的幾種情形主要包括：（1）發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；（2）在國家、省級重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的；（3）發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。第一種情況是發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，但限定在較大及以上級別；第二種情況是在重點生態(tài)功能區(qū)等發(fā)生污染或破壞事件，這種情況下并不要求事件具備突發(fā)性，且不要求事件達到一定級別；第三種情況是為避免列舉生態(tài)環(huán)境損害情形的遺漏而規(guī)定的兜底條款。這三種情形中，第一和第二種是實踐中生態(tài)環(huán)境損害的典型表現(xiàn)，或者說這兩種情形的出現(xiàn)即意味著已經(jīng)構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害，目前爭議不大。但是，對于第三種情形“其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的”是否需要進行細化列舉則有不同的看法，有觀點認為從便于操作的角度看應(yīng)盡量細化，也有觀點認為細化后反而不便于操作。考慮到各地環(huán)境資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、行政司法資源的不同，并盡量減少對已有試點經(jīng)驗的地方做法的干預(yù)，《改革方案》中對于“發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的”仍然不做具體界定，而由各地結(jié)合本地實際自行確定，《改革方案》對此在《試點方案》基礎(chǔ)上進行了補充。而且，《改革方案》中“發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的”，不同于《試點方案》中“發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境事件的”表述，這個修改意在說明生態(tài)環(huán)境損害并不一定以發(fā)生“事件”為表現(xiàn)形式。

《改革方案》同時也規(guī)定了排除適用的兩種情形，一是涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)模皇巧婕昂Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)摹ｋm然生態(tài)環(huán)境損害會進一步造成人身、財產(chǎn)損害，但人身、財產(chǎn)損害并非生態(tài)環(huán)境損害，其賠償直接適用侵權(quán)責(zé)任法等有關(guān)規(guī)定。對于海洋生態(tài)環(huán)境損害，雖然可以從理論上歸屬到生態(tài)環(huán)境損害，但是由于海洋與內(nèi)陸環(huán)境保護的職責(zé)分工不同，且海洋環(huán)境保護有關(guān)法律中已有關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境損害的相關(guān)規(guī)定，因此直接適用有關(guān)規(guī)定即可。另外需說明的排除適用的情況是，對于雖然構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害，但是環(huán)境要素和生物要素的不利變化，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化程度顯著輕微的，不應(yīng)被認定為生態(tài)環(huán)境損害而追究賠償責(zé)任。

賠償權(quán)利人

生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人即生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體。從《改革方案》關(guān)于權(quán)利人的有關(guān)表述來看，省級、地市級人民政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)依據(jù)的是自然資源國家所有權(quán)理論。

雖然自然資源國家所有權(quán)理論內(nèi)部存在不同的觀點，但從作為國家生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)來看，該理論的核心思想是依據(jù)憲法和物權(quán)法等法律關(guān)于自然資源屬于國家所有的規(guī)定，將自然資源物化為財產(chǎn)，將抽象的國家視為物權(quán)法上享有所有權(quán)的主體，國家自然資源所有權(quán)即國家對國有財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。以此理論為基礎(chǔ)，中央、省、市、縣四級人民政府從理論上均可作為生態(tài)環(huán)境損害的權(quán)利主體。考慮到全國試行的實際需求和索賠權(quán)利主體的能力水平等因素，《改革方案》將省級、市地級人民政府作為實際的賠償權(quán)利人，作為國家的代表就國家利益的受損啟動索賠程序。

各級人民政府的具體職能由政府的各個職能部門負責(zé)執(zhí)行，政府職能的執(zhí)行部門也享有政府的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)。我國實行的是統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合的環(huán)境管理體制，即由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對生態(tài)環(huán)境進行統(tǒng)一管理，由某一類污染防治或者自然資源保護工作的具體部門對生態(tài)環(huán)境進行分類管理。這種管理模式下，各級環(huán)境保護部門是環(huán)境管理的主要職能部門，而在涉及具體類別的環(huán)境污染或生態(tài)破壞中，其他行政管理部門也具有環(huán)境管理的職責(zé)。依據(jù)《改革方案》以自然資源國家所有權(quán)作為理論基礎(chǔ)的邏輯，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的情況下，只能將這種生態(tài)環(huán)境損害轉(zhuǎn)換為某一具體的自然資源的損害，而且在這種邏輯下，自然資源管理部門具有相對于生態(tài)環(huán)境部門更為優(yōu)先的索賠權(quán)。

磋商程序

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是賠償權(quán)利人就生態(tài)環(huán)境損害向賠償義務(wù)人進行索賠的一種救濟方式。根據(jù)《改革方案》，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達到需要賠償?shù)某潭龋瑫r，確認生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人。在具有明確責(zé)任主體的情況下啟動與責(zé)任人的磋商程序。磋商的內(nèi)容是修復(fù)方案的制定或賠償金額的確定，而且，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)優(yōu)先適用修復(fù)的行為責(zé)任，在修復(fù)不能的情況下才適用貨幣賠償責(zé)任。與《試點方案》不同，《改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)在磋商不成后提起訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的重點是磋商協(xié)議的效力問題，關(guān)于磋商協(xié)議的效力理論爭議較大，但若立足國家所有權(quán)理論，政府索賠目的在于彌補國家所有權(quán)遭受的侵害，賠償權(quán)利人和責(zé)任雙方之間不再是行政管理者與被管理者而是平等的民事主體關(guān)系，賠償協(xié)議是民事性質(zhì)而不具有強制執(zhí)行效力。為提升磋商的法律地位，保護磋商取得的成果，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達成的協(xié)議，可由磋商雙方根據(jù)《民事訴訟法》以及《人民調(diào)解法》《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》等關(guān)于司法確認程序的規(guī)定向人民法院申請司法確認，經(jīng)司法確認的磋商協(xié)議可由權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)申請人民法院強制執(zhí)行。

生態(tài)環(huán)境損害賠償下一步應(yīng)重點解決的問題

理論基礎(chǔ)

《改革方案》以自然資源國家所有權(quán)作為理論基礎(chǔ)，理論基礎(chǔ)直接決定和影響生態(tài)環(huán)境損害賠償相應(yīng)的制度設(shè)計。依據(jù)自然資源國家所有權(quán)的理論邏輯，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭虆f(xié)議是平等民事主體間就所有權(quán)侵害所達成的民事協(xié)議，需要經(jīng)過司法確認才能向法院申請強制執(zhí)行，而且，磋商過程中權(quán)利人從理論上講可以自行處分所有權(quán)。若磋商不成，權(quán)利人提起的賠償訴訟也是所有權(quán)人因自身利益受損而提起的私益訴訟（本質(zhì)上是私益，但兼有公益性質(zhì)），與社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟是兩種不同的訴訟類型。責(zé)任主體賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費用從理論上說屬于國家損失，應(yīng)歸屬國庫，由財政管轄。

顯然，以自然資源國家所有權(quán)為理論基礎(chǔ)不能回避和忽視的問題是，自然資源不等于生態(tài)環(huán)境，自然資源只是一種靜態(tài)意義上的實體性的物質(zhì)，其損害可以用經(jīng)濟價值衡量，而生態(tài)環(huán)境更多是一種動態(tài)意義上的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，其損害是生態(tài)價值損害。即使對自然資源國家所有權(quán)進行擴大解釋，對自然資源物質(zhì)實體和附著于自然資源之上的生態(tài)服務(wù)功能一并保護也難以脫離用民事“所有權(quán)”理論救濟生態(tài)環(huán)境損害這種公共性損害的窠臼。因此，確定切合生態(tài)環(huán)境損害賠償公共性的理論基礎(chǔ)是下一步生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立健全應(yīng)解決的核心問題。

磋商程序

磋商程序需要重點解決賠償磋商的性質(zhì)和賠償磋商的具體步驟兩個問題。

一是，磋商性質(zhì)問題。目前關(guān)于賠償磋商性質(zhì)的學(xué)術(shù)爭議較大，主要有民事說和行政說兩種，民事說認為權(quán)利人和責(zé)任人的磋商是平等主體之間進行的磋商，協(xié)議是民事性質(zhì)，行政說認為賠償是以修復(fù)為核心的責(zé)任，生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、評估以及修復(fù)方案的編制等行為由行政機關(guān)主導(dǎo)開展，具有典型的公權(quán)屬性。本文認為，從《改革方案》對磋商協(xié)議進行司法確認的規(guī)定和其依據(jù)的自然資源國家所有權(quán)理論來看，磋商只能被解釋為民事性質(zhì)。但是，脫離《改革方案》的規(guī)定來看，磋商不能被定位為權(quán)利人與責(zé)任主體討價還價的平等協(xié)商，實際上，磋商是權(quán)利人運用公權(quán)力以行政主導(dǎo)的方式對生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任進行裁判的過程，雖然裁判的對象是民事責(zé)任，但磋商作為確定民事責(zé)任的一種形式定位為行政性質(zhì)更為恰當(dāng)。實際上，賠償磋商是一種類似于行政裁決的行政權(quán)的行使過程，而不是平等協(xié)商過程。

二是，磋商程序的細化。賠償磋商程序的細化，應(yīng)當(dāng)包括如下重點內(nèi)容：索賠權(quán)人的管轄范圍與案件受理，損害調(diào)查、評估的委托，責(zé)任人的認定，修復(fù)方案的磋商制定，磋商協(xié)議的通知，磋商的形式與內(nèi)容，磋商決定及其效力、磋商與訴訟銜接機制等方面。

訴訟關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟下一步要解決的問題主要包括賠償訴訟的性質(zhì)和訴訟規(guī)則的完善等。

一是需要明確權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，以及生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的關(guān)系問題。若依據(jù)自然資源國家所有權(quán)理論將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定位為特殊的私益訴訟，在這種情況下，賠償訴訟是否享有相對于環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先順位？若不能依據(jù)自然資源國家所有權(quán)理論，賠償訴訟是否等于法律規(guī)定的機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，此種情況下，其與社會組織提起的公益訴訟順位如何？

二是需明確權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的訴前救濟制度。訴前救濟制度是指公民、法人或其他組織有證據(jù)證明他人正在實施或者即將實施侵犯公眾生態(tài)環(huán)境利益的行為，如不及時制止將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害的，可以在起訴前向人民法院申請采取責(zé)令停止有關(guān)行為的措施，訴前救濟可彌補訴訟程序救濟生態(tài)環(huán)境損害滯后性的不足，及時制止污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為，包括訴前禁令、訴前財產(chǎn)保全、訴前證據(jù)保全等制度。

生態(tài)環(huán)境損害評估

生態(tài)環(huán)境損害的評估是確認生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認定因果關(guān)系和可歸責(zé)的責(zé)任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，評估報告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)薄弱是目前實踐中直接制約生態(tài)環(huán)境損害賠償案件開展的突出問題，需國家和各地同時加強研究，盡快解決如下問題。

一是根據(jù)生態(tài)環(huán)境要素的不同污染和破壞類型，分類建立損害調(diào)查、因果關(guān)系認定、損害量化、修復(fù)方案制定等技術(shù)方法體系制定評估技術(shù)規(guī)范。二是根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的總體設(shè)計，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過程，構(gòu)建適用于不同環(huán)節(jié)和程序要求的損害評估工作程序。三是應(yīng)針對目前鑒定評估周期長，難以滿足賠償案件司法審判時限要求的問題，研究簡單案情采用的簡易評估技術(shù)方法和工作程序。四是需進一步加強生態(tài)環(huán)境損害評估機構(gòu)的建設(shè)并繼續(xù)開展生態(tài)環(huán)境損害評估人員技術(shù)培訓(xùn)，提升生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估能力。

資金管理

目前試點實踐中對修復(fù)資金的管理開展了不同的探索，典型做法主要有兩種。一種做法是通過設(shè)立財政專戶的形式對賠償義務(wù)人繳納的修復(fù)資金進行管理并監(jiān)督其用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)等支出。另一種是在財政體系之外探索建立非政府基金，由第三方組織對資金的來源與使用等進行專門管理。由于資金管理實際也與理論依據(jù)相關(guān)，若不以自然資源國家所有權(quán)理論為依據(jù)而從賠償責(zé)任的公共性出發(fā)，需對責(zé)任主體賠償?shù)男迯?fù)資金進行社會化的管理，探索建立專門基金制度，明確資金來源、使用、管理與監(jiān)督機制。

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的印發(fā)拉開了全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的序幕，賠償權(quán)利人、賠償磋商性質(zhì)、賠償訴訟性質(zhì)和賠償資金歸屬等制度的建立健全從根本上受理論基礎(chǔ)的制約。為避免建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中的制度錯位和邏輯混亂，有必要進一步研究并厘清理論基礎(chǔ)問題，在找到合理的理論基礎(chǔ)的前提下，構(gòu)建邏輯統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。