PPP模式下社會組織參與精準扶貧的路徑探究

張博

【關鍵詞】精準扶貧 ?PPP模式 ?公共治理 ?政府財政 ?社會資本

【中圖分類號】F323.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.010

黨的十九大報告提出：“堅決打贏脫貧攻堅戰”“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”。當前，如何順利地實現全國范圍2020年全面脫貧的目標，是各級政府都在思考的一個大問題。社會組織參與精準扶貧在一些地方取得了較好的成績，從當前的發展形勢來看，非常有必要將PPP模式引入社會組織參與精準扶貧的過程中。所謂PPP模式，即“政府與社會資本合作模式，指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的‘全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率”[1]。將PPP模式引入社會組織參與精準扶貧工作中，形成基于PPP模式的社會組織參與精準扶貧策略，將具有其特殊的優勢。

政府扶貧的變革：PPP模式下的社會組織參與精準扶貧

有助于緩解各級政府的現實壓力。改革開放以來，中國的民間社會積累了一定的財富，這意味著政府可以有條件地調動民間資本發展公益事業。精準扶貧既是政府的工作，也是與民間社會密不可分的公益事業。所以，政府可以通過PPP模式將社會資本召集到精準扶貧的工程中，發揮民間資本的力量。有了社會資本的支持，政府就不需要為籌集數額巨大的扶貧資金而不知所措。當然，資本的第一屬性是牟利的，如何處理好資本與公益之間的平衡、實現二者的雙贏？從現階段看，社會組織具有公益化、專業化和精細化的顯著優勢，作為二者的中介，既可以消除政府對社會資本只牟利、不公益的戒心，也可以降低社會資本對政府低效率、不專業的擔心，從而實現社會資本助推精準扶貧的目的。

另外，精準扶貧是一項民生工程，它與困難群眾的衣食住行等密不可分。如果這項工作做不好，將會引起民眾的不滿乃至批評。“現階段一些社會組織，在社會中開展維權活動，化解了一些社會矛盾，對維護社會和諧、政治穩定發揮了一定的作用。”[2]如果政府通過PPP模式，將社會組織吸引到扶貧工作中來，讓社會組織替代政府處理扶貧工程中與困難群眾的衣食住行密切相關的事務，就可以有效地減輕政府的工作壓力，讓政府工作人員在對扶貧進行適度監督的同時集中精力處理一般事務。

有助于擴大社會組織的發展空間。近年來，中國的社會組織雖然獲得了長足的發展，但是，由于政府在一些領域并沒有完全放開對社會組織的管制，社會組織的作用在公共領域并沒有得到充分發揮。而政府通過將PPP模式引入扶貧工程中，正好可以為社會組織提供新的活動舞臺和廣闊的發展空間。與非貧困地區相比，貧困地區能夠讓社會組織發揮出更加巨大的專業化作用。在貧困地區，參與扶貧工程的社會組織可以運用其專業化的社會工作技能為困難民眾提供各種各樣的服務，包括心理健康教育、業務技能培訓、文化藝術欣賞等，這既可以有效地提高困難群眾的生產能力，又可以提高困難群眾的生活質量。而且，社會組織作為困難群眾與政府之間的橋梁和紐帶，可以與政府進行深入的交流和溝通，從而進一步密切與政府之間的關系，進而贏得政府的信任與支持，而這對于社會組織今后的發展壯大也是大有裨益的。總而言之，政府通過PPP模式將社會組織引向貧困地區，能夠擴大社會組織的發展空間。

有助于避免扶貧資金的不當使用。通過PPP模式籌集的資金，其數量和規模是有限的。有限的資金只有進行科學的使用，才能發揮出最佳的效果。與政府相比，社會組織擁有更多的時間和精力對貧困地區展開深入細致的調研，并能夠將貧困地區與富裕地區進行科學的比較，從而發現貧困地區的特點及優勢。在深入了解貧困地區的情況以及其獨特優勢的基礎上，社會組織就能將扶貧資金用在最需要和最合適的地方，以求最大限度發揮PPP模式募集到的資金的使用效率。另外，在募集資金使用情況監督方面，社會組織也具有相當優勢。一方面，社會組織對扶貧募集資金使用的全過程都進行嚴格監控，一旦發現違規使用資金情況，嚴厲懲罰和制裁。另一方面，社會組織成立的宗旨具有強烈的公共精神和公益情懷，濫用扶貧資金不但遠離了組織設立的初衷，即與自己的理想相違背，而且與社會組織的使命和職責不相稱，這就從主觀上降低了社會組織故意不當使用PPP募集資金的可能性。總而言之，PPP模式下社會組織參與精準扶貧，能夠有效避免扶貧資金的不當使用。

有助于提高當地社會的治理水平。PPP模式下社會組織在參與精準扶貧的過程中可以將現代化治理的理念和方法帶到貧困地區，使貧困地區在短期內就能提升治理能力和治理水平，而治理能力和治理水平的提升既是促進貧困地區擺脫貧困的重要動力，也是確保貧困地區擺脫貧困后持續發展的根本保障。社會組織提升貧困地區的治理能力和治理水平主要表現在三個方面：一是社會組織能夠在政府的支持和配合下，運用專業化的治理手段對貧困地區的經濟社會展開全方位的治理，大幅度提升貧困地區的治理能力和治理水平;二是社會組織能夠將貧困地區的民眾調動起來，參與社會組織所展開的治理，有效地轉變貧困地區民眾的治理觀念，提升治理能力和治理水平;三是當地基層政府的治理能力和治理水平也會在有社會組織參與的精準扶貧的過程中明顯提高，即使PPP項目結束之日、社會組織完成扶貧使命撤出之時，基層政府的治理能力和治理水平也不會因此而明顯下降。

PPP模式下社會組織參與精準扶貧的實現路徑

加強輿論宣講，營造良好參與氛圍。PPP模式下社會組織參與精準扶貧是一個較新的事物。這種新主要表現在兩個方面：一方面是貧困地區的群眾對這種新事物不熟悉，這可能造成其對新事物的接受性和認可度不是很高;另一方面是作為PPP模式參與者的社會組織也不熟悉扶貧中PPP模式如何運行，這可能造成他們不會積極地與政府進行合作，進而不會參與PPP模式主導下的精準扶貧。因此，加強宣傳講解是推行PPP模式下社會組織參與精準扶貧的第一步，也是非常關鍵的一步。宣講工作分兩個方面進行：一方面，政府要在貧困地區利用電視、櫥窗、網絡等媒體對新扶貧模式進行廣泛宣傳，使貧困地區的民眾認識和了解這一扶貧方式，樹立其通過這種新模式脫貧致富的信心;另一方面，政府要在全社會利用一切有效的媒體和渠道對PPP模式下社會組織參與精準扶貧的意義進行宣傳，吸引社會組織參與貧困地區的基礎設施建設、特色產業發展、公共服務提供、社會治理創新，尤其要對已經利用這種模式取得的成功經驗、示范項目等進行廣泛宣傳，使社會組織增強對在貧困地區的精準扶貧中運用PPP模式實現多贏、共贏的信心和決心，進而增強其主動與政府進行深入合作、投入精準扶貧的積極性。

完善法規制度，提供堅實保障支持。如果沒有堅實的保障支持，社會組織是不敢全身心地投入到PPP模式下的精準扶貧工作中去的。而在這些保障支持中，最基礎也是最基本的支持，就是完善的法規制度保障。“完善法規意味著將頂層制度設計以及中央政策精神進行有效銜接，旨在通過構建權利、義務關系明確政府的法定職責，最終真實有效地保障真正貧困人群的合法權益。”[3]完善相關法規體系主要應包括兩個層面。第一個層面是對現有的涉及PPP模式的相關法律法規進行完善和細化。在目前我國的法律法規體系中，已經有一些法律法規涉及了PPP模式，但是尚不完善。涉及PPP模式下精準扶貧工作開展的相關細則更是鮮見。所以，非常需要結合當前實際，對現有法規進行完善。比如，要明確政府和社會組織以及民眾在PPP模式中各自應該享有的權利和履行的義務;避免三個主體在精準扶貧中發生沖突，即使發生沖突，也能夠運用法律進行調節等。第二個層面是在不斷推進PPP模式的過程中，尤其在積累了豐富經驗的前提下，制定PPP項目單體法律[4]和相關規章。單體法律的目的是從宏觀層面保證PPP模式下社會組織參與精準扶貧運行的持續和穩定。而相關規章的作用，主要是在微觀層面確定扶貧過程中所有參與主體的日常行為規則，以確保扶貧工作順利推進，保證在貧困地區形成適宜社會組織開展工作的優良的社會風氣和環境。

搭建協作平臺，形成高效運行機制。PPP模式下社會組織參與精準扶貧雖然整體上由社會組織主導和運行，但此項工作依然是一個系統工程，它的成功運行需要政府、貧困地區民眾等合力予以保障。因此，就必須將可能影響此項工程的各方面因素整合起來進而使之具有邏輯性和協調性，使涉及的各方主體力量統一起來和整合起來，使之具有互補性和支撐性。進一步來說，就是需要在社會組織參與精準扶貧中圍繞PPP模式的有效運行搭建各種平臺。一方面，要對精準扶貧所涉及的各方面因素進行深入研究，在研究的基礎上搭建與各因素內在邏輯性相匹配的平臺，讓各種因素在平臺的統籌下形成支撐PPP模式運行的物質層面的有效機制，進而成為精準扶貧發展的積極動力;另一方面，要對精準扶貧中各方主體的特殊需求進行充分研究，在研究的基礎上搭建既涵蓋使貧困地區早日擺脫貧困狀態、快速走上致富道路的共同愿望和一致目標，又涵蓋各方主體尤其社會組織的特殊目標的項目運作與產業發展的平臺，讓各方主體在平臺的統籌下形成支撐PPP模式運行的理想層面的有效機制，進而成為精準扶貧發展的最根本的動力。

培養專業人才，孕育可持續的發展力量。PPP模式下社會組織參與精準扶貧，其對扶貧項目下產業的經營和管理只是暫時和階段性的。進一步來說，社會組織會隨著PPP模式下扶貧項目的結束而離開。一旦貧困地區的民眾實現脫貧致富之后，社會組織就會將其經營和管理的產業轉交給貧困地區的民眾。社會組織即使不會將所有其興辦起來的產業全部轉交給當地民眾，也會將一部分產業轉交給當地民眾。為了保證社會組織離開后扶貧項目能夠繼續發揮作用，而不至于失敗、民眾重新返貧，在依靠PPP模式推動社會組織參與精準扶貧的過程中，非常有必要將當地的民眾培養成懂技術、會經營、能管理的現代化人才。這主要包括兩個方面：一是在扶貧工作中，通過一般性的業務培訓和技能培訓，提高當地民眾的普遍的經營能力和管理能力，使一部分借著扶貧的政策與環境而興辦起家庭小產業的（如家庭旅管、家庭餐館、家庭農家樂等）個體戶，能夠成熟地經營和管理自己的家庭小產業，將家庭小產業開得紅紅火火;二是在扶貧工作中，瞄準一部分有發展潛力、對經營和管理相當規模的產業有興趣和愿望的民眾，從一開始就將其吸納到社會組織所興辦的較大規模的產業發展中，對其進行重點培養和培訓，不斷提高其獨立經營和管理相當規模的產業的能力，使其一旦接手社會組織移交的產業，就能立刻進入角色，把當地的相當規模的產業做大做強。

（本文系教育部人文社科青年項目“新時代中國政府文化治理機制研究”和黑龍江省哲學社會科學規劃項目“習近平金句的馬克思主義大眾化功能研究”的階段性成果，項目編號分別為：18YJC810013、18KSD322）

注釋

[1]安宇宏：《PPP模式》，《宏觀經濟管理》，2014年第4期，第86頁。

[2]潘修華：《社會組織參與社會矛盾化解探析》，《理論探討》，2016年第2期，第158～162頁。

[3]丁國峰：《我國精準扶貧立法完善的路徑》，《行政論壇》，2018年第5期，第61～65頁。

[4]廉超：《PPP模式助推精準扶貧、精準脫貧》，《貴州社會科學》，2017年第1期，第152～157頁。

責 編∕刁 娜