對日本介護保險的SWOT分析

李慧敏+曾嘉

【摘要】千禧年初，日本頒布《介護保險法》促使護理保險制度的強制性推行。經(jīng)過多年運行與不斷完善，日本介護保險制度已日趨成熟。本文通過對日本介護保險的SWOT分析，總結(jié)該制度的優(yōu)劣之處以及未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機遇，結(jié)論發(fā)現(xiàn)該國的護理保險制度雖并非盡善盡美但相較于歐美等發(fā)達(dá)國家的相同制度更具東方特色，對我國建設(shè)長期護理保險制度有著現(xiàn)實借鑒和學(xué)習(xí)意義。

【關(guān)鍵詞】日本 介護保險 SWOT分析

目前，我國一方面正加速進(jìn)入老齡化社會。除了老齡人群龐大，我國人口基數(shù)大，存在著許多殘障人士、失智或失能人士及其他生活無法自理的人群。這些人群存在著被護理的需要，但護理費用及形式的問題目前尚未得到解決。針對長期護理難題的有效解決方案將是未來幾十年社會面臨的最大挑戰(zhàn)之一。因此，我國建設(shè)長期護理保險制度需要向在相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)較為成熟的國家學(xué)習(xí)。而日本相較于歐美等發(fā)達(dá)國家，與我國有著相似的養(yǎng)老習(xí)慣和文化，較為值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

一、日本介護保險與養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程

七十年代，日本開始進(jìn)入老齡化社會，政府開始采取各種“政府養(yǎng)老”舉措。日本近五十年的老年護理保障政策如下：上世界六十年代初出臺老年福利法，標(biāo)志老年者福利受國家保護。八十年代，頒布《老年人保健法》并建立對應(yīng)設(shè)施。九十年代中期，醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障的責(zé)任部門中增設(shè)了老齡者看護對策部。千禧年初，《介護保險法》的頒布促使了護理保險制度在日本的強制性推行。該制度促進(jìn)老年國民的護理問題得以有效處置。可以看出，這是一個循序漸進(jìn)的過程。由此，日本也是一個擁有健康的養(yǎng)老金體系和一個健康的老年保健系統(tǒng)的國家。

二、日本介護保險的SWOT分析

（一）內(nèi)部優(yōu)勢

1.法律基礎(chǔ)：《介護保險法》。80年代末，日本老年人口高達(dá)總?cè)丝诘?4%～15%，迫使政府采取一系列“政府養(yǎng)老”的舉措。2000年，《介護保險法》的頒布促使了護理保險制度在日本的強制性推行，老年國民的護理問題得以有效處理。《介護保險法》不僅對介護保險在日本的實行作出了全面的制度安排和規(guī)范要求，還確立了覆蓋面廣、具備政治保障的長期護理保險制度，為國民更好地享受介護保險運行的成果提供了強有力的法制保障。

2.護工管理和培訓(xùn)機制完善。實行介護保險后，日本同步建設(shè)了護理從業(yè)者的培訓(xùn)和管理體制。

護理從業(yè)者必須學(xué)習(xí)相關(guān)醫(yī)學(xué)知識，遵循嚴(yán)密的護理培訓(xùn)規(guī)范性計劃。日本已經(jīng)培養(yǎng)了50萬名專業(yè)人員，每年新增5萬多名“介護士”。有受過訓(xùn)練的“介護士”在正式工作之前必須考取國家資格證書。日本的護工還呈現(xiàn)年輕化，政府鼓勵新生代參與護理行業(yè)，促使年輕一輩對護理行業(yè)產(chǎn)生信心。“介護士”這一從業(yè)人群的職業(yè)被視為一項崇高、中產(chǎn)階級和相當(dāng)穩(wěn)定的工作。

日本專業(yè)護理人員的管理和培訓(xùn)機制是其介護保險發(fā)展歷程中一個重要的人力支撐，為其長期護理服務(wù)、長期護理保險事業(yè)源源不斷地注入新鮮血液。

（二）內(nèi)部劣勢

1.未廣泛惠及所有需求人群。日本的《介護保險法》明確了日本介護保險的福利由40歲以上的人群所享有，但也使得未滿40歲、有護理需求的國民難以參與介護保險制度。尤其是殘疾人、失智或失能群體、重疾患者以及其他需要被護理的人群。

2.未改善老齡孤獨化。日本和中國同屬東亞文化，推崇重視老人的儒家傳統(tǒng)文化。在介護保險運行過程中，日本家庭結(jié)構(gòu)越來越“核心化”：老年人更多地獨居或夫婦同住，遠(yuǎn)離子女。原本日本政府運行的介護保險也承載改善老齡者缺乏家庭溫暖的夢想，可現(xiàn)實與夢想?yún)s南轅北轍。如果此趨勢無法遏制，新生一代的國民將漠視從前尊老養(yǎng)老的傳統(tǒng)，使得家庭養(yǎng)老更難以被接受。制度需要根據(jù)國情制定，也要根據(jù)國情的變化而調(diào)整。日本介護保險未能改善老齡者孤獨化的情況，也未針對這一方面進(jìn)行改革。

（三）外部機遇

1.政策放寬吸引國外護理人才。近年來，日本國對護理人才的需求缺口日漸加大，預(yù)計到2025年將出現(xiàn)38萬介護人才的缺口。為解決這一問題，自2017年9月起，日本政府實施的《出入過管理難民認(rèn)定法（入管法）修訂案中》新增加了“介護”在留資格，規(guī)定新成為“介護福祉士”的在日外國人最高可獲五年在日簽證。該項修訂案將推動外國護理人員大幅增加，有利于緩解日本未來護理人才的嚴(yán)重缺乏難題。此外，為了吸引更多發(fā)展中國家青年人赴日從事介護、護理工作，日本政府也在積極為赴日介護人員提供充分的培訓(xùn)指導(dǎo)和就業(yè)保障。這一系列相關(guān)政策將為日本介護保險與服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶來極大利好。

2.案例分析：私立機構(gòu)參與將促進(jìn)市場化。日本是世界上醫(yī)療體系服務(wù)質(zhì)量、運營效率最高的國家之一。日本提前進(jìn)行醫(yī)療行業(yè)私有化，在醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)體系中，私立醫(yī)院是占據(jù)主導(dǎo)地位的。

在日本，不僅私立醫(yī)院發(fā)展水平高，私立的養(yǎng)老護理機構(gòu)的水平也已經(jīng)達(dá)到了較高水平。本著實事求是的原則，本人采訪了廣東省康復(fù)醫(yī)學(xué)會秘書長張靖慧博士。張秘書長曾于2016年8月帶領(lǐng)廣東省康復(fù)醫(yī)學(xué)會專家組赴日本調(diào)研，調(diào)研期間取得多家私立護理機構(gòu)的一手資料。據(jù)張秘書長介紹，以日本夢之湖照護中心在千葉縣市川市的一家分店為例，該分店是支持社區(qū)護理的大型私立機構(gòu)，有三百多個老齡者在此進(jìn)行日間護理，九十多個老齡者在此進(jìn)行全天護理，皆有專車接送。該機構(gòu)以作業(yè)治療為主，護理項目大致分為體檢、康復(fù)以及文娛項目。夢之湖營造一個虛擬社會，讓老人在“社會環(huán)境”里重塑社會行為能力。此外，活動時間表由老人自己確定，即由老人自己選擇夢之湖療程版的項目來決定每天進(jìn)行什么活動。這極大促進(jìn)了老人的參與主動性，提高了康復(fù)護理效果。該機構(gòu)工作人員只有30人左右，包括接送專車的司機。可見，老人的自主性非常強。張博士介紹，夢之湖是極具創(chuàng)新文化理念的日本先端護理機構(gòu)，日本政府和護理行業(yè)都對這個機構(gòu)予以較高評價。

張秘書長還介紹了另一家以運動治療為主的護理機構(gòu)——Pokara。調(diào)研小組走訪了Pokara位于東京都的一家分店，Pokara主要為失能老人提供身體運動機能短時間的康復(fù)強化治療。這家分店月盈利達(dá)200萬日元，約達(dá)人民幣13萬元。但其主要運營成本卻是以人力成本為主，占總成本的60%。這家分店的護理人員50人左右，其中專業(yè)人員僅16位，其余為家庭主婦兼職，時薪為100日元。Pokara按照20個患者配備7位護理人員的比例提供護理人員，且每位患者擁有至少3平方米的活動空間。由此看出，日本的私立護理機構(gòu)遵循一定的運營規(guī)則。除此之外，Pokara的醫(yī)療設(shè)備并不是自己購置的，而是從專門的醫(yī)療設(shè)備租賃機構(gòu)租賃的。在日本，醫(yī)療設(shè)備租賃產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有相當(dāng)專業(yè)的規(guī)模。有需求才有供給，醫(yī)療設(shè)備租賃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從側(cè)面說明了日本私立醫(yī)療機構(gòu)在設(shè)備方面的需求，進(jìn)而說明了日本私立醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展水平。endprint

除了以上詳細(xì)介紹的“夢之湖”和“Pokara”，太陽會私立綜合醫(yī)院、倍樂生集團（Benesse）與日醫(yī)學(xué)館（Nichiigakkan）都是在日發(fā)展勢頭較好的私立養(yǎng)老護理機構(gòu)。老齡者根據(jù)自己的情況到不同類型的機構(gòu)里進(jìn)行養(yǎng)老護理。私立護理機構(gòu)高水平的發(fā)展為老齡者的自主選擇提供可能性。

私立醫(yī)院的主導(dǎo)地位及私立護理機構(gòu)的迅速發(fā)展，表明將會有更多的社會力量豐富社區(qū)老年人護理服務(wù)。全社會力量參與到護理保險服務(wù)中，有利于日本護理服務(wù)社會化、市場化。

（四）外部威脅

1.費用高企恐帶來財政風(fēng)險。依據(jù)《介護保險法》，該險種在日依靠政府貼補一半的保費。截止2016年初，日本該險種總費用已達(dá)10兆1110億日元。而隨著老齡化和國民對護理需求進(jìn)行投保意識的提高，相應(yīng)的介護保險總費用必定會呈逐年遞增趨勢，將為日本財政增加極大壓力。綜合日本近年經(jīng)濟發(fā)展不景氣，日本的國債目前又有850兆左右，未來日本社會在10年內(nèi)將面臨更加嚴(yán)峻的財政壓力，政府繼續(xù)貼補國民購買該保險的費用負(fù)擔(dān)不容小覷，勢必會對其運行帶來一定風(fēng)險。

2.老齡化加劇將加大事業(yè)難度。日本老齡化嚴(yán)重，護理保險需求人的增加首先會導(dǎo)致護工缺口進(jìn)一步擴大，出現(xiàn)“一工難求”的局面，護理人力成本上升；其次，財政高負(fù)荷難以支持護理服務(wù)事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，無法保障到護理服務(wù)的方方面面；進(jìn)而影響國民享受該險種護理給付的體驗，導(dǎo)致國民誤會該險種的可能產(chǎn)生，加劇護理事業(yè)的難度。此外，還有可能產(chǎn)生因工作量大，主管部門難以及時做好處理申請、認(rèn)定審查及其他基礎(chǔ)性的工作。如果政府無法解決介護保險制度存在的弊端，那么介護保險的事業(yè)難度必定加重。

三、對我國的借鑒意義

（一）加大農(nóng)村及低收入人群護理保險支持力度

我國農(nóng)村老年群體增加，而農(nóng)村年輕人口外出打工，原有家庭養(yǎng)老模式已無法滿足農(nóng)村現(xiàn)狀。我國建立長期護理保險，要避免輕視農(nóng)村地區(qū)。政府財政應(yīng)該增加補貼農(nóng)村長期護理保險資金支持，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持。

根據(jù)國家衛(wèi)生計生委在2015年5月公布的《中國家庭發(fā)展報告2015》，“我國收入最高20%家庭的收入是最低20%家庭的19倍。”收入分配影響著經(jīng)濟社會發(fā)展。汲取日本介護保險制度運行經(jīng)驗，我國建立長期護理保險制度，更需要解決低收入群體保費繳交的問題，避免加重低收入群體的負(fù)擔(dān)。

（二）加強護理人才管理和培養(yǎng)

目前，試點工作進(jìn)行形勢有良好表現(xiàn)，但是護理服務(wù)提供機制上有較大弊病。主要體現(xiàn)在以下三大方面：第一，尚未制定科學(xué)合理的服務(wù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；第二，尚未完成護理隊伍的管理機制；第三，尚未建立專業(yè)護理人員的培養(yǎng)機制。根據(jù)學(xué)信網(wǎng)院校庫數(shù)據(jù)顯示，中國（不含港澳臺地區(qū)）只有10余所院校在養(yǎng)老護理范疇設(shè)置了相關(guān)專業(yè)，從教育資源的匱乏推出我國在護理人才的培養(yǎng)方面缺乏先天不足。我國護工隊伍的整體專業(yè)水平狀況差強人意，護理服務(wù)人才現(xiàn)狀難以滿足市場。因此，必須重視對護工的管理，加強對人才的培養(yǎng)，從而進(jìn)行護理人才隊伍的建設(shè)。

（三）重視有護理需求的不同群體

該險種在日本實操的局限性之一在于未能廣泛惠及有護理需求的人群。而在我國，除了老年人需要護理，還有殘障人士、重疾患者、失智人士以及其他人群有著被護理的需求。以殘障人士為例，殘障人士家庭因為需要護理無勞動能力的殘障人士，家庭健康的勞動力受抑制，最后殘障人士“因殘致貧”導(dǎo)致家庭貧困。而此類家庭所在地政府又須對其提供幫助，從而加重政府財政負(fù)擔(dān)。我國的長期護理保險制度必須保障這部分群體參與長期護理保險，扎實做好殘障人士照護服務(wù)，從而解放殘障人士家庭勞動力，提供殘障人士輔助性就業(yè)，促進(jìn)殘障人士家庭就業(yè)增收。

我國長期護理保險的被保險者不能局限于老年人，而應(yīng)該考慮到殘障人士、失智人生、重疾患者以及其他需求人群，擴大護理保險制度的覆蓋面，增強護理保險的普惠性。

（四）結(jié)合家庭養(yǎng)老觀念

我國護理保險還是在試點期，在該保險還未在我國成熟運行之前，家庭養(yǎng)老毋庸置疑是國人年老后的首要選擇。但基于我國傳統(tǒng)文化和老年國民養(yǎng)老偏好，即使我國的養(yǎng)老體制高度發(fā)達(dá)，國人還是會更愿意選擇傳統(tǒng)方式——在家安度晚年，接受家人護理。如何將社會護理資源投入到傳統(tǒng)家庭護理模式中，這是一個十分值得詳細(xì)研究的問題。

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基金項目：廣東省醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)研究基金項目《廣東省基層康復(fù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建——以世界長壽鄉(xiāng)蕉嶺縣為例》（項目編號： A2017395）。

作者簡介：李慧敏，廣東藥科大學(xué)本科畢業(yè)生；曾嘉，廣東藥科大學(xué)醫(yī)藥經(jīng)濟學(xué)院講師，經(jīng)濟學(xué)博士。endprint