小額擔保貸款政策：目標、運行路徑與評價體系

【摘要】以小額擔保貸款政策目標以及實現目標的運行路徑為基礎，構建小額擔保貸款評價的理論體系，本文在面向結果的管理理念和管理方式基礎之上，從實現小額擔保貸款政策目標的投入、產出、成果和影響的邏輯出發，設立相應的運行框架以完善小額擔保貸款政策運行績效的評價體系。

【關鍵詞】小額擔保貸款 目標 運行路徑 評價體系

小額擔保貸款政策績效評價涉及公共財政支出、擔保業務管理、信貸業務管理和受益人（即借款人）在獲得貸款后的經營效果等，非常綜合及復雜，目前對小額擔保貸款政策效果的評價主要是對最后運行結果的評價，而缺乏從整體視角的考慮。本文試圖從從實現小額擔保貸款政策目標的投入、產出、成果和影響的邏輯出發，設立相應的運行框架以完善小額擔保貸款政策運行績效的評價體系。

一、小額擔保貸款政策目標

小額擔保貸款政策是政府為解決創業者面臨融資困難而制定的一項金融扶持政策。其出發點和根本目的是通過政府的政策扶持和金融支持，幫助更多的勞動者實現創業并帶動更多人就業。

從而該項政策有兩方面的具體目標：一是以政策資金帶動信貸市場資金的投入；二是通過扶持創業活動產生就業崗位來解決失業問題；三是降低福利對象的福利依賴，增強福利對象的個人責任感，通過創業或提供工作的激勵使福利依賴者轉變為“積極公民”。

二、小額擔保貸款政策運行路徑

個人創業者以及微小企業難以從正規金融機構得到貸款的一個重要原因是他們無法提供這些機構所需要的合格擔保品，為了化解這一矛盾，實現小額擔保貸款政策的目標，需要以此現實為基礎，設制相應的實現路徑。基于上述考慮，本文從實現小額擔保貸款政策目標的投入、產出、成果和影響的邏輯出發，設立相應的運行框架（見圖2-1）。

步驟一：如果政府設立擔保基金，為個人創業和微小企業發展提供融資擔保服務，那么就能滿足銀行的擔保要求。政府擔保基金的設立與運行表現為本項政策的投入環節，主要表現為財政資金的投入。

步驟二：如果有了政府提供的擔保基金擔保，銀行貸款風險降低，將有助于個人創業者及微小企業獲得銀行的貸款。銀行對政策扶持對象發放貸款的數量；主要表現為該項政策的產出，這將實現該政策的第一項目標即以政策資金撬動市場資金的投入。

步驟三：在銀行貸款資金的支持下，將有助于滿足扶持對象的創業資金需求并順利開展創業活動。這將實現該項政策設定的第二項目標，即扶持個人及微小企業進行創業活動并帶動就業。這表現為該項政策的成果（直接目標），是這項政策在短期內能夠看到的成果。

步驟四：通過創業或提供工作的激勵使福利依賴者轉變為“積極公民”，這將有效降低其對社會福利的依賴，增強個人責任感，對于穩定和增加家庭收入，提升家庭幸福感和促進社會穩定具有積極貢獻。這將表現為該政策的長遠目標，也是這項工作對廣大民眾家庭和社會的影響。

三、小額擔保貸款政策運行評價體系構建

（一）小額擔保貸款政策運行的評價框架體系

本文構建的小額擔保貸款政策運行的評價框架體系是建立在面向結果的管理理念和管理方式基礎之上，從實現小額擔保貸款政策目標的投入、產出、成果和影響的邏輯出發，設立相應的運行框架以提高小額擔保貸款業務的管理效率、資金的使用效益和公共服務水平小額擔保貸款政策運行績效評價，是指在一定時限內對財政擔保基金的投入、產出、成果、影響等內容進行綜合性的考核與評價，核心是衡量小額擔保貸款是否實現政策目標以及政策運行效率（具體框架體系見圖2-1）。

（二）小額擔保貸款政策運行的評價指標

在上述評估邏輯與框架的基礎上，本文將小額擔保貸款業務績效評估指標體系劃分為四個類別，分別是財政投入與支出指標、實施與管理指標、社會效益指標、效率指標。

第一，投入與支出指標，包括擔保基金的籌建、貼息資金、獎補資金的發放等三個二級指標；投入指標主要評估擔保基金規模和結構的合理性；支出指標主要評估貼息資金與獎補資金的支出是否及時到位、按時發放情況。

第二，實施與管理指標，反映小額擔保貸款業務的組織與管理情況，主要包括分析擔保機構的實施能力、擔保機構的管理水平等。

一是服務質量，主要用發放擔保貸款的平均天數、是否具有反擔保的創新措施、是否具有免除反擔保的措施衡量；

二是擔保業務運營質量，主要用逾期貸款率、擔保代償率、擔保成功率、代償回收率等指標衡量。

第三，社會效益指標反映小額擔保貸款政策目標完成的程度、與預定目標對應的結果（產出、成果）以及結果的影響（更廣泛長遠的影響）等。具體的二級指標包括：

一是增加量是指由于擔保基金擔保而直接導致可以獲取銀行貸款的借款人數量，反映了擔保機構為目標客戶提供服務的數量1；增加量以借款人獲得貸款的筆數和金額來衡量；

二是創業與帶動就業指標，除了增加量以外，擔保基金還可以給社會帶來許多間接好處，這里用支持創業與帶動就業指標2反映；

三是機會平等指標，主要通過農村貸款占比、婦女貸款占比、新創企業貸款占比、免除反擔保貸款比重等反映。

第四，效率指標，主要反映財政資金使用的經濟合理性、各種資源投入與產出的比較等。主要用帶動信貸資金、配置比率、資金利用效率、等指標反映。

一是帶動信貸資金指標，用擔保杠桿系數衡量，這一指標能反映擔保基金通過杠桿作用引導信貸資金的貢獻，擔保杠桿系數越大，說明擔保基金對帶動金融機構信貸投入的貢獻越大；

二是資金利用效率，以每萬元財政支出直接扶持創業人數和每萬元財政支出帶動就業人數來計算。

三是配置比率，以當期擔保基金模式下就業專項資金支出占就業專項資金總支出的比例計算。

注釋

{1}擔保基金常常會簡單假定，在沒有擔保基金擔保時所有的擔保貸款都不會發放，這樣100%的擔保貸款都被定義為增加貸款，這是容易誤解的。實際上金融機構是因為擔保基金為借款人提供了擔保而同意放貸，還是只把擔保基金作為一個附加的擔保物，即使沒有擔保基金也會向借款人提供貸款，有時并不容易確定。

{2}由于擔保機構本身很難獲得或加以證明這方面的數據和資料，因此衡量擔保基金的間接業績是比較困難的。

{3}如何評價培訓作為獲得小額貸款的必備條件的作用，是一個復雜的問題，其作用是正向還是負向的，或者什么情況下發揮正向作用，作用多大；什么情況下產生負面作用，作用多大，都需要做深入的研究。

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作者簡介：張群（1977-），女，副教授，管理學博士，研究方向：農村金融、小微金融。endprint