促進京津冀協同發展的財稅政策研究

劉雪

京津冀協同發展是一項關乎我國千年大計的經濟戰略，主要有三個關鍵點：發展、協調和共同。發展是各地區間經濟水平均有所提升，綜合實力均能增強；協調是個地區間的經濟水平和諧發展，優勢互補；共同就是各地區間相互促進，共同發展，實現共贏。財稅政策是引導京津冀地區協同發展的重要措施，通過產業規劃、設立產業基金或積極的財政政策有效地推動產業布局，通過生產要素的合理流動提升落后地區的發展水平。

一、當前京津冀協同發展的現狀和問題

（一）京津冀地區經濟發展明顯不均衡

從（表1）中可以看出，河北地區經濟發展水平相對京津地區落后。從地區面積和人口數量來看，河北省遠遠超過北京市和天津市，但人均國內生產總值、財政收入和人均財政收支要遠遠低于北京市和天津市，和彼此間的地區面積、人口資源不成比例。

（二）京津冀地區產業結構不合理

一直以來，京津冀許多產業同質化競爭較激烈，尤其是工業與制造業企業，在北京、天津和河北都廣泛分布，缺乏有效協調。

2016年北京市第三產值占北京地區國內生產總值比重的80.3%，分別是天津市、河北省的1.48倍和1.92倍，北京市第三產業位居首位，主要是科技和金融產業。北京的投資產生效率GDP遠高于天津河北地區。從數據分析，京津冀地區產業布局分化嚴重，“分灶吃飯”的財稅體制嚴重阻礙產業合理的布局。

（三）京津冀地區公共服務水平差距較大

公共服務是維持社會成員最基本的生存和發展權而提供的公共服務。就居民最低生活保障服務而言，京津冀差距較大。從2016年城鎮居民最低生活保障服務標準看，京津冀之間的差距是1.59：1.55：1。從農民最低生活保障標準看，京津冀差距是2.86：2.69：1，差距較為明顯。

（四）京津冀地區財政能力差距較大

人均財政收支明顯不均衡。2016年的京津冀三地人均財政收入數據分析，北京市的人均財政收入分別是天津市、河北省的0.98倍和6.13倍，尤其是北京和河北人均財政收入相差較大。2016年的京津冀三地人均財政支出數據分析，北京市人均支出分別是天津市的1.2倍和3.55倍。人均財政支出不平衡也體現人均的公共服務水平差異較大，直接影響著京津冀協同發展。

二、產生京津冀發展失衡問題的原因

（一）財稅體制的協調控制能力較低

現行財政體制的明顯特征是“分灶吃飯”財政政策局面，行政地區各自謀求自身利益的最大化。在重視合作、共同發展的新環境下，當前的財政體制阻礙了地區協同發展，例如北京需要解決生態涵養問題，要求環京津的河北省地區嚴格限制工業發展，卻又難以提供足夠的生態涵養財政補償。利益分割的財政政策使地區間財政收支差異較大，而財政收支又與經濟發展相緊密聯系，這一差異阻礙了京津冀地區在產業分布、公共服務、生態涵養等方面的協同發展。

（二）財權與事權不匹配

從京津冀三地的生產總值以及人口和財政支出情況差距較為明顯，2016年，河北省總人口7470萬人，分別為北京市、天津市人口總數的3.4倍和4.8倍。河北省生產總值為31827.86億元，分別為北京市、天津市的1.27倍和1.8倍。從數據分析得到，三地單位人口創造的生產總值極為不平衡。在財政支出方面，河北省負擔著比北京多2倍多的人口公共服務職能，財政支出卻還比北京市少123.4億元。因此，河北省面臨較大的財政支出壓力，河北省不屬于享受國家財政優惠地區，也不屬于經濟發達地區，同時養護京津周邊生態環境的責任和財政支出卻要河北省獨立承擔。2016年北京市財政收入分別是天津、河北的1.37倍和1.78倍，凸顯了區域經濟發展失衡與財政事權不適應的問題。（表3）

（三）生態涵養區補償不足使得區域發展更加不均衡

在生態治理保護中，由于京津冀行政地位的不對等，形成以保護首都生態要素為重點，忽略河北生態涵養，直接影響經濟和財政收入，加劇河北部分地區貧困。生態補償機制的不足導致產業發展不平衡，生態環境問題加劇，影響區域協同發展的進程。

（四）稅收征管制度制約產業結構轉移

現行的稅收征管制度對工業產業稅收實行屬地征收，而對如電信、銀行等機構征收高端服務產業稅收往往歸企業總機構所在地統一繳納。當前的財稅政策驅使地方政府追逐利益最大化，為保證各自財政收入的增長，河北省傾向于低端的工業發展，建設工業園地，引進工業企業。

三、促進京津冀協同發展的財稅政策及建議

要實現京津冀協同發展，首先是要解決好利益協調的問題，必須打破行政區域和制度上的壁壘，從頂層設計上，優化協同發展環境，利用優化的、統一的、合理的財稅政策引導產業轉移，充分發揮三地的功能和定位作用，推進協同發展。

（一）采用適度的財政均等化，提升欠發達經濟地區的競爭力，提高公共服務水平

在消除人均財政水平差距的同時，注意協同發展中財政均等化的適度性，以適度的財政均等，提高相對落后地區的經濟發展競爭力，促進資源要素合理流動，優化資源配置，進而促進協同發展。

1.實施有條件的和橫向財政轉移支付，促進區域內財政均等化。一是由于京津冀地區經濟發展的落差較大，區域間的財政能力存在明顯的差異，公共支出方面具有較大的成本的差異，如果單純依賴測算人均財政收支，能難體現公共支出方面的差異。建議通過實施有條件的和橫向轉移支付，為經濟發展相對落后河北省提供充足的財政能力，通過轉移支付均等化效應達到縮小財政能力差距，提升河北省公共服務水平，吸引生產要素，進而實現財政相對均等化，進一步推動京津冀地區協同發展。二是在京津冀區域投資稅收分享的基礎上，針對河北省為京津提供水資源和綠色生態環境所做的貢獻，京津兩市作為資源和環境的受益者，給予提供資源和環境的河北省相應的資源和利益補償，按照“誰受益、誰出資”的合作補償原則，建立包括成本分擔和理應補償在內的京津冀地區轉移支付制度。

2.調整和完善中央對地方的轉移支付制度。一是對轉移支付調控所要實現的目標搞好定量設計，結合我國實際，把地方政府間的人均公共財力差距逐漸縮小到1～1.5倍之間，使絕大部分的政府人均公共財力處于相對均等的水平。二是繼續優化轉移支付資金的內部結構，清理和減少專項轉移支付類別，降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，把壓縮掉的轉移支付合并到一般轉移支付資金中，增加中央對地方的財力轉移支付資金，切實減輕地方政府的財政壓力，為實現公共服務均等化提供財力保障。三是中央政府根據京津冀三地的財政需要和發展定位不同，通過縱向轉移支付政策解決地方財政能力不足。

（二）探索京津冀協同發展的創新財稅政策

1.建立合理的稅收共享協調體制和稅收優惠政策，合理引導產業轉移。在推進京津冀產業布局戰略進程中，轉移地和承接地雙方達成稅收對象、征收環節、納稅地點、稅收共享協調機制。此外，還應制定促進京津冀協同發展的特別稅收政策，做好產業輸出和輸入地的稅收政策安排，促進區域經濟協調發展。

2.京津冀地區稅收分享范圍逐漸擴大。根據《京津冀協同產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》的規定，納入分享稅種包括增值稅、企業所得稅地方分成部分。京津冀協同發展過程中會涉及到區域化資源配置問題。地方政府應該著重消費稅、個人所得稅，改變稅收分配結構，減少地方政府的干預能力，發揮市場的決定性作用。

3.建立區域特別稅收體制。一是可以考慮對能帶來高稅收的產業向地區生產總值較低的河北地區轉移進行激勵，幫助河北解決財政、就業問題，并促進河北的產業轉型和升級。二是根據區域不同的功能布局，通過對各個功能區域制定有針對性的財稅、金融政策來引導功能布局的形成。endprint