楊世偉：特色小鎮的核心是產業運營

劉源隆

特色小鎮是開放式、共享式經濟，圍繞產業、金融、人才培養、創新模式等一系列能助推特色小鎮傳承、挖掘和發展的經濟主體都可以參與進來。小鎮發展的核心不在于開發，而在于產業運營。

特色小鎮的初建和創建，無疑是時下政府、學術界、產業界、投資界等社會各界都非常關注的發展方向和熱門話題。為了全面系統地從多角度記錄中國特色小鎮的建設和整體歷程，全面展示全國特色小鎮建設的成就，完整記錄中國特色小鎮新篇章，由楊世偉“掌舵”的經濟管理出版社在2017年不僅組織專家學者編纂了《中國特色小鎮年鑒》，還發起了“首屆中國特色小鎮發展論壇”。

近日，圍繞著特色小鎮建設的方方面面，經濟管理出版社社長兼總編輯、中國社會科學院工經所編審、中國社會科學院研究生院教授、中國企業管理研究會副理事長楊世偉接受了《小康》雜志的專訪。

“創新的濃度”至關重要

《小康》：在您看來，如何培育特色小鎮所具備的條件，在現有基礎上，還需要哪些新的措施？

楊世偉：特色小鎮的創建首先要區別對待東、中、西不同地區的發展機會，不要一概而論。但無論何地都要精心策劃、找準定位，打造地域特色的宜居環境，重塑小鎮文化，聚集人氣和活力，打造“人—城”、“產—城”相融合的宜居環境。

培育特色小鎮可以從產業選擇、宜居環境、傳統文化、設施服務、體制機制五個方面入手。我們從其中的產業選擇這一個方面來看，產業定位應符合國家產業政策要求，要有獨特性，注重采用新技術手段，制定特色產業發展扶植政策。產業選擇既可以“無中生有”，也可以依托原有產業，完善產業類型充實小鎮功能，提升原有產業品質，成為支柱產業。

至于培育特色小鎮的新措施，我特別同意馮奎秘書長在首屆“中國特色小鎮發展論壇”上談到的觀點：特色小鎮都是“小而強，小而精，小而活，小而優”，一定把“小”放在一個重要的條件上，在此基礎上再強調創新的集中性、創新的濃度。如果把這一條件泛化，就會導致創新的濃度急劇下降，這種特色小鎮就起不到它應有的作用。

現在很多的地方大規模地去推特色小鎮，實際上是一種非常浪費的、非常粗放的發展道路，從根本上說它跟特色小鎮完全就是兩碼事。所以，我認為，特色小鎮所有的新措施都要圍繞“小而強、小而精、小而活、小而優”，并且強調“創新的濃度”。

《小康》：在培育建設特色小鎮的過程中發現了哪些優秀的案例以及存在的問題？

楊世偉：自2015年1月浙江省提出創建特色小鎮戰略以來，以夢想小鎮、云棲小鎮為代表的一批特色小鎮成為經濟轉型升級進程中的新亮點。以夢想小鎮為例，它定位于“互聯網創業小鎮”和“天使小鎮”雙鎮融合發展。其中，互聯網創業小鎮重點鼓勵和支持“泛大學生”群體創辦電子商務、軟件設計、大數據、云計算、動漫等互聯網相關領域的企業；天使小鎮則重點培育和發展科技金融、互聯網金融，集聚天使投資基金、股權投資機構、財富管理機構。從2015年3月28日開園至今，夢想小鎮已入駐創業項目500余個，新注冊投資機構和各類基金108家，集聚管理資本總額逾362億元。其中，累計有54個項目獲得百萬元以上融資，融資總額達到14.7億元。

目前特色小鎮的建設量多、面廣，各方參與特色小鎮建設熱情高漲，預計未來幾年將迎來快速發展期。但整體來看，大部分地區培育創建特色小鎮尚處于起步階段，不同地區的發展水平差異較大，生搬硬套、本末倒置等問題凸顯。一些地方出現簡單照搬國內外其他發展模式、房地產開發較快而配套設施建設不足等問題，需要引起高度重視。也有些地方為了提高政績，有重蹈此前新型城鎮化建設過程中一哄而上、只重數量不重質量的傾向。

特色小鎮是開放式、共享式經濟

《小康》：有些學者認為目前特色小鎮過熱了，應該停一停，其中房地產企業的過多介入最具爭議。在建設特色小鎮的進程中，房地產企業應該扮演什么樣的角色？

楊世偉：2017年1月的“千企千鎮工程”啟動儀式上，國家發改委副主任胡祖才明確指出“特色小鎮要堅決防止變相搞房地產開發”。住建部發布關于第二批特色小鎮推薦的通知中，明確規定不得推薦“存在以房地產為單一產業，鎮規劃未達到有關要求、脫離實際，盲目立項、盲目建設，政府大包大攬或過度舉債，打著特色小鎮的名義搞圈地開發，項目或設施建設規模過大導致資源浪費等問題的建制鎮”。隨后，各地出臺了類似的相關政策。

小鎮發展的核心不在于開發，而在于產業運營。很多開發商缺乏產業內容與運營能力，如果不轉變制造業的開發模式，只能把小鎮變成新一輪的房地產開發，這樣就違背了政府推行特色小鎮政策的初衷。

不過，我認為，特色小鎮是開放式、共享式經濟，圍繞產業、金融、人才培養、創新模式等一系列能助推特色小鎮傳承、挖掘和發展的經濟主體都可以參與進來。一個房地產企業，它也可以充當一個特色小鎮的運營者。當然，在這個過程當中誰能夠充當主導者，能夠充當協調者，也需要在實踐當中去看。

《小康》：在特色小鎮建設中，政府應該扮演什么樣的角色？

楊世偉：總的指導原則應該是“大市場，小政府”，即特色小鎮的發展前提應該是以市場為主導，發展具有產業優勢及自然、人文資源稟賦的特色小鎮，政府應該在源頭上做好引導及指導工作，慎用簡單的行政手段過多地干預特色小鎮的發展，比如不根據小鎮的實際情況，硬性規定特色小鎮的建設數量及發展模式。

全國范圍內大力發展特色小鎮是我國新型城鎮化一個新的嘗試與探索，因此，無論是從國家層面還是地方政府層面來看，都需要做好引導與服務工作，根據特色小鎮發展過程中遇到的困難與阻礙，適時、及時地制定相應的政策法規。

此外，特色小鎮建設是一個長期的過程，應保持特色小鎮總體規劃建設思路的延續性與統一性，避免因領導班子的更替導致小鎮建設的中斷或爛尾。特色小鎮的建設要做好“產居融合”，發展特色小鎮是為了更好地提升地方經濟，提高當地人民的生活水平，因此，在發展的過程中不能一味地以經濟效益為原則，要做好特色小鎮生態、人文的保護，政府要做好相應的監管工作。

《小康》：特色小鎮建設中如何解決產業立鎮與開發先行的關系？

楊世偉：在特色小鎮具體的開發建設過程中，大家比較關心的一個問題是，房地產的進入是否會逐步將特色小鎮房地產化，而特色小鎮的建設離不開房地產的支撐，這就讓產業立鎮與開發先行成了一對偽命題。

防止特色小鎮房地產化的關鍵在于政府能否嚴格管控劃歸特色小鎮建設土地的具體用途。然而，特色小鎮的開發是一個階段性和長期性的過程，與單純的房地產或產業園開發并不一致，而房地產商是一個理性經濟體，追求明確的投資回報，因此，如果特色小鎮開發缺乏良好的產業，同時政府又嚴格控制土地用途，那么很可能導致房地產商的退出。

而現實情況是一些地方政府為了追求短期的政績，只注重特色小鎮的發展數量及規模，無視特色小鎮發展的經濟性與可行性，有些地區甚至直接下達任務，分配特色小鎮發展指標，導致地方政府盲目跟風，小鎮建設千篇一律，全然丟失了該有的特色，而有的小鎮根本不符合發展特色小鎮所需的產業條件，貿然被規劃成特色小鎮。在這種情況下，地方政府很可能不會嚴格管控土地用途，而房地產商為了追求短期可回報經濟效應，最終又不可避免地導致特色小鎮的房地產化。

因此，要解決產業立鎮與開發先行的矛盾，必須明確產業立鎮的基本指導方針，嚴格管控土地用途，同時給房地產商一定的政策、資金支持，開發有效的投融資渠道，創建可行的投資回報路徑。

《小康》：特色小鎮建設中，同質化現象是否突出？應該如何解決？

楊世偉：特色小鎮建設是集產業、資本、人才和消費于一體的系統性工程，對規劃建設管理的要求很高，而大部分的地方政府缺乏特色小鎮建設的經驗，只能學習和模仿有成功開發經驗的小鎮或城市，導致在具體的建設過程中忽視了特色小鎮自身的地域特色，很多小鎮出現相似的開發內容與運營模式，同質化現象問題突出。

解決特色小鎮同質化現象的關鍵在于抓準小鎮的“特色”。如何抓準？首先需要提高地方政府以及參與特色小鎮建設企業的規劃建設管理能力，只有小鎮的頂層設計者們制定的小鎮發展特色方向符合地區以及社會經濟的發展規律，才會避免出現特色小鎮同質化嚴重的現象。其次各地區應通過制定各種福利政策，吸引高質量、高層次以及具有一定實踐經驗的人才加入，加強特色小鎮建設的軟實力。最后要因地制宜，充分整合社會各項資源，深入挖掘小鎮內涵，突出小鎮特色，嚴防特色小鎮的房地產化。

如何高效運用PPP模式

《小康》：在建設特色小鎮的過程中，各地往往會面臨投資不足、資金缺乏等問題，該如何應對這些問題？

楊世偉：特色小鎮的投資建設所需資金體量大、投資周期長，單獨依靠某一方來進行特色小鎮建設的投資運作難度很大，因此需要建立多種投融資渠道。

首先是保證政府支持的政策性資金的到位，在具體的使用過程中，要嚴格管控好資金的流向，確保資金的高效利用；其次是引入社會資本，房地產商及一些規劃建設單位有著雄厚的資金，可以通過采取PPP等模式讓它們參與到特色小鎮建設中來，形成以商業企業為主、政府資助資金為輔的開發建設模式；最后是積極調動金融機構資金的參與，如鼓勵政策性銀行針對特色小鎮建設的具體資金需求研發新的金融產品、開拓新的信貸渠道，對于有良好產業支柱的特色小鎮給予一定的融資政策優惠。

同時，鼓勵政府資金、社會資本及金融機構共同建立特色小鎮專項發展基金，建立面向社會的民間投資參股的進入渠道。此外，地方政府也應充分審視特色小鎮的整體項目規劃，對不足之處進行完善，精益求精，只要項目好、宣傳到位，就不怕沒有投資者。

《小康》：持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的基礎，政府和社會資本合作（PPP）模式，目前存在哪些問題、在特色小鎮建設中如何以更高效率，運用好這種模式？

楊世偉：PPP模式存在的主要問題如下：一是政府與市場的職能界限不清。表現在權責分配不合理，政府負擔較重，而社會資本投入較少。二是立項目標偏離公共本質。政府忽略了PPP服務于有效改善公共服務的本質屬性，不少變相融資、固定回報、明股實債等不按照PPP項目客觀規律運作的“偽PPP”現象時有發生，嚴重影響PPP市場運行。三是合作與風險共擔機制虛化。PPP資產轉讓市場不活躍，投資者風險不易轉移，且并未遵循“風險收益對等”原則。

因此，我建議，首先，提供專業金融支持。不僅要出臺相應的金融政策，還要建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系，或通過政府財政收入對社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負擔，吸引民營資本參與。其次，給予相應稅收優惠。社會資本參與特色小鎮PPP融資項目時，政府應在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收優惠政策，以降低社會資本的投資成本。最后，培養和引進優秀人才。政府應培養和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才，為特色小鎮后續的經營和發展儲備專業對口人才。