調結構需要更好發揮政府作用

張佐敏+李相鋒+戴玲

[摘要]政府與市場的合理定位是政府與市場各司其職、優化社會資源配置的前提條件。文章認為政府角色錯位導致我國房地產市場畸形發展、基礎工業和與基建相關的行業產能嚴重過剩、產業升級滯后于消費升級、經濟增長過度依賴要素投入增加等方面的問題。為解決經濟結構失衡問題，政府應降低官員考核CJDP增長率的權重，規范國有企業經營范圍，大力發展非政府組織以及鼓勵多種力量維護市場秩序。

[關鍵詞]政府 市場 經濟結構

[中圖分類號]F123[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2017）05-0100-05

政府積極推動經濟發展是成就我國經濟奇跡的重要因素。從1978年到2016年，我國經濟年均增幅達9.6%，至2009年成為全球最大出口國，并于2010年成為全球第二大經濟體，這個成就的取得與我國各級政府不遺余力地發展經濟密不可分。其中，投資是政府推動經濟發展最為直接的手段。已有大量研究證明了我國政府投資對經濟發展的積極影響，如張衛國等（2011）利用省級面板數據實證了地方政府投資對經濟的促進作用，張婷婷（2012）認為地方政府類似于具有自利性的獨立經濟體，地方政府投資推動了我國經濟增長，韓旺紅和夏上（2014）利用省級面板數據證明了政府投資在成就我國經濟奇跡方面功不可沒。

然而，隨著經濟形勢的變化，政府推動經濟發展，出現了過度介入問題。房地產市場非正常發展、基礎丁業產能過剩、產業升級滯后于消費升級等經濟失衡現象都與此有關。黨的十八屆三中全會指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”在配置社會稀缺資源方面，政府與市場是兩個相對應的系統，因此處理好政府與市場的關系本質上就是要對政府角色進行合理定位。

一、政府與市場角色定位的理論

政府既是社會資源配置的參與者，又是多數社會規則的制定者，政府應如何定位自身的角色？在資源配置方面，政府與市場的力量存在此消彼長的情況，因此討論政府角色時往往伴隨著市場角色的討論。

資本主義產生后，較早對政府與市場角色定位進行論述的，是流行于15至17世紀的重商主義。重商主義支持者們把金銀等貴重金屬看成社會財富，主張政府制定促進出口和限制進口的貿易政策，特別是限制金銀等貴重金屬流出國外，以實現更多“財富”的積累。因此，重商主義者認為政府至少必須扮演協助國內企業開拓海外市場和保護本國市場的角色。

18世紀以后，重商主義觀點受到古典經濟學的重大挑戰。古典經濟學代表人物亞當.斯密于1776年發表《國富論》，對重商主義將金銀當成財富的觀點進行批判，認為社會財富多寡在于社會各種物產豐富程度和人們生活便利程度，而使物產的豐富程度和生活的便利程度增加的方法，是人們在私利的引導下進行專業化生產，即被后人稱為自由競爭的市場制度。在亞當.斯密看來，社會資源的配置應由自由競爭的市場機制來完成，政府的角色應定位于維護司法公正和抵御外敵入侵等極小的范圍，作為“守夜人”的角色。

在繼承古典經濟學有關政府與市場角色定位的基本觀點后，福利經濟學賦予了政府收入分配的職能。福利經濟學代表人物之一庇古認為，自由競爭的市場機制容易導致不同階層的收入差距擴大，進而引發嚴重的政治和經濟問題，其中俄國的十月革命和第一次世界大戰就是不同階層之間收入差距巨大造成的。福利經濟學的一個重要觀點為“任何一個帕累托效率狀態都可在一定初始稟賦條件下通過自由競爭的市場機制達到”，這意味著政府可以通過實施收入分配政策影響人們的收入分配但又不挫傷經濟效率。福利經濟學在理論上證明了政府干預收入分配的必要性。

凱恩斯主義經濟學是現代經濟學中對政府職能擴張影響最大的，賦予了政府創造就業和調節經濟周期的職能。凱恩斯（1936）顛覆了古典經濟學供給創造需求的“薩伊定律”，提出需求管理理論。凱恩斯認為經濟蕭條的產生是由于有效需求不足，政府可以通過擴張性財政和貨幣政策來刺激需求，從而增加就業，使經濟快速走出低谷。

凱恩斯主義經濟學在20世紀30至60年代受到多數西方國家的推崇，然而西方國家對凱恩斯式政策的濫用帶來了物價高漲、經濟增長停滯等嚴重后果，使得凱恩斯主義有關政府與市場角色定位的基本觀點受到新興的貨幣學派和供給學派等的猛烈抨擊，政府與市場的角色定位逐漸回歸到古典經濟學“小政府”的傳統。

目前西方社會的主流觀點為，社會資源多數情況下都應由市場配置，除了存在外部性、壟斷和信息不對稱等造成市場非效率，以及出現嚴重經濟周期和過大收入差距等分散決策的市場機制無法解決等問題時，政府才對資源配置進行干預。

二、政府角色定位不當的主要表現

政府與市場的邊界是經濟與政治長期磨合的結果，我國政府與市場的邊界明顯有別于西方國家。從生產資料公有制改造完成到改革開放前夕，我國實行的是計劃經濟體制，政府計劃幾乎涉及社會生產和居民生活的方方面面，政府邊界接近無窮大。1978年我國實施改革開放，開始重視市場的作用，但是政府角色定位不當的情況依然存在，主要體現在：

（一）政府支配的資源過多

財政收入是政府可以直接支配的社會資源，財政收入占GDP的比重越高，代表政府直接支配的社會資源比例越大。2016年我國公共財政收入159552億元，占GDP的21.4%。若以寬口徑財政收入計算，即公共財政收入加上社會保險基金、政府性基金以及國有資本經營收入，2016年我國寬口徑財政收入257045億元，占GDP的34.5%。剩下的65.5%社會資源由企業和居民支配，但是我國具有強大的國有經濟。以工業企業為例，2015年國有控股企業總資產和主營業務收入分別為397404億元與241669億元，分別占全國全部國有及規模以上非國有工業企業總資產和主營業務收入的38.8%與21.8%。國有控股企業處于國民經濟的關鍵部門，掌握著國民經濟命脈，因此國有控股企業對社會資源配置的影響力比其資本占社會總資本的比例還大。國有控股企業是政府可以間接支配的社會資源，加上政府直接支配的寬口徑財政收入，政府對整個社會資源的支配能力超過50%，已超過大部分發達國家政府對社會資源的支配程度。endprint

（二）政府投資范圍過寬

我國政府直接投資的領域，涉及城市安居工程、交通基礎設施、便民設施、污水處理系統、政府辦公大樓、事業單位固定資產、農村水利設施等。2015年我國僅預算內資金投資就達30924億元，占全社會固定資產投資的5.3%。預算內資金投資只是政府總投資的一部分，還存在更大量的、難以統計的非預算內投資，如全國各地的城投公司，利用與政府的特殊關系進行融資，對安居工程、交通基礎設施等進行投資，這部分投資本質上也是政府投資。國有或國有控股企業的部分投資也受政府影響，與政府投資相比，私人投資領域相對較窄。

（三）國企廣泛與民企逐利

國有或國有控股企業性質上屬于企業，企業配置資源本應屬于市場配置資源的范疇，但是我國國有或國有控股企業投資范圍比民營企業投資范圍還寬，幾乎涉及我國的所有行業，廣泛從事資源采掘、鋼鐵生產、汽車制造、電信通訊、能源電力、房地產、日用百貨等行業，形成與民企逐利的格局。

（四）市場配置資源的領域政府監管存在不到位現象

基建設施方面，一些政府部門沒有發揮應有的監管作用，不達標的工程順利通過驗收，使得基礎設施功能達不到設計要求，使用壽命達不到有效期限。礦產資源開采方面，不少私人企業非法開采、違規開采礦產資源，合法合規開采的又存在安全生產條件不達標等問題，導致污染環境事故、礦井坍塌事故時有發生。食品生產方面，地溝油、污染大米、有毒奶粉、農藥超標蔬菜、過期食品等經常見諸新聞報道。

三、政府角色定位與經濟失衡問題

政府具有巨大的資源動員能力，集中力量辦大事有優勢，但是一定時期內社會總資源是有限的，政府配置的資源多了，市場配置的資源就會變少。另外，政府的精力也是有限的，政府在直接配置資源方面精力投入多了，在市場監管方面投入的精力就會下降。我國政府角色定位導致的經濟失衡問題主要表現在：

（一）房地產市場非正常發展

35個大中城市商品房平均銷售價格從1999年的2218元每平方米漲到2013年的8770元每平方米，14年間房價約增長了4倍。

從圖l可以看到，2001年至2015年，多數年份房地產企業利潤的增長率明顯高于國有及規模以上非國有工業企業利潤的增長率。結果是，其他產業的資金大量涌向房地產開發行業。在政府嚴格控制土地供應量的情況下，出現了土地價格上升、房價上漲、企業和居民加入炒房大軍、房地產企業利潤率上升、土地價格再次上升的惡性循環。壟斷的土地資源成了一些地方政府財政收入的主要來源。最終造成房地產行業和其他行業的不正常發展。

（二）基礎工業和與基建相關的行業產能嚴重過剩

工信部將我國的鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦石和有色金屬等行業列為產能嚴重過剩行業。眾多行業的產能過剩與我國政府支配過多社會資源不無關系。我國產能過剩的行業主要集中在基礎工業或與基建相關的行業，這些行業最容易受經濟周期影響。經濟周期是市場經濟的自然規律，企業在經濟周期中被迫調整生產規模，從而適應新的市場需求，經濟才能恢復到健康狀態。但是，我國政府支配著過大比例的社會資源——這些資源包括政府直接控制的財政收入和間接控制的中央與地方國有企業，使得政府對經濟周期進行強有力的調節成為可能。政府強力調節經濟周期的后果是，當經濟處于下行狀態時，政府通過大量基建投資來拉動總需求，從而使得本應縮減規模的基礎丁業或與基建相關的行業反而擴大生產規模。

（三）產業升級滯后于消費升級

居民收入水平上升會對消費產品提出更高的要求。改革開放以來我國經濟經歷了30多年的高速增長，同時帶動了居民消費品質的提升。根據產業發展理論，消費升級是產業升級最直接和最有效的原始動力。然而，我國卻沒有充分利用消費升級帶來的契機，產業升級一直困難重重，效果難以讓人滿意。政府對市場監管不到位，企業盜用其他企業專利技術、生產偽劣產品等違法成本非常低，企業尋求技術創新、改善商品質量的動力就下降，在宏觀層面的表現就是產業升級困難。

（四）經濟增長過度依賴投入要素增加

投入要素增加和全要素生產率增長都可帶來整體經濟的增長。投入要素增加一般會增加對已有社會資源的索取，會對自然環境帶來一定的壓力，而全要素生產率增加主要來源于生產方式的創新，不對自然環境帶來負面影響，并且更有利于人均收入水平的提高，因此經濟增長主要依靠全要素生產率增長是較好的經濟增長方式。然而，我國近年卻出現了全要素生產率下降現象。

圖2反映了，2006-2014年9年間有6年全要素增長率為負數，并且主要出現在2008年國際金融危機之后。全要素增長率為負意味著生產效率的下降，經濟增長完全依靠投入要素的增加。市場配置資源依據效率的原則，哪個領域回報率高，資金和勞動力就流向哪個領域。政府配置資源依靠的是行政權力，政府可決定資源配置到哪里、配置多少，因此政府配置資源的效率一般低于市場配置資源的效率。相比同等收入水平的國家，我國政府直接配置了較高比例的社會資源，造成市場自由配置的資源比例較低，是導致我國整體經濟效率較低的一個原因。在市場配置的資源中，我國國有或國有控股企業支配的資源又占據較高的比重，加劇了我國經濟的低效率問題。

四、更好發揮政府作用的建議

（一）降低官員考核GDP增長率的權重

GDP增長導向的官員考核制度是更好發揮政府作用的一大障礙。應修改官員考核制度，降低GDP增長率的考核權重，增加環境保護、經濟自由度、物價水平等其他社會發展指標。

（二）規范國有企業經營范圍

國有和國有控股企業在一定程度上受政府支配，因此延伸了政府邊界。國有和國有控股企業有大量可抵押的土地資源和雄厚的資本實力，有更多的人才，這些優勢條件給予國有和國有控股企業非對稱的市場力量，形成不平等的市場環境，不利于私營企業發展和活躍市場。為增加市場自由配置資源的范圍，應重新界定國有企業的經營范圍，將其限定在私營企業不能夠經營或經營不好的范圍內。

（三）大力發展非政府組織

非政府組織是獨立于政府體系之外具有一定公共職能的社會組織。目前我國的非政府組織，還存在巨大發展空間。非政府組織可以分擔政府部分公共責任，減少政府對資源控制的需求。如環境保護組織可以對大量污染環境行為起到監督作用，從而減輕政府環保部門的監督負擔，使得政府環保部門可以將精力集中在環保標準的制定和對違反環保標準的處罰上，減少政府在污染環境行為監督方面所需的資源。另外，非政府組織的存在不但不會損害社會公共服務質量，反而能提升部分公共服務水平。如發達的殘疾人救助會一般擁有非常多志愿者，組織者對志愿者進行培訓，使志愿者熟悉照顧殘疾人需要的專業知識和技能，因此，殘疾人救助會通常比僅有少量工作人員但需要應付多種事務的政府民政部門，更能提供貼心的服務。

（四）鼓勵多種力量維護市場秩序

維護市場秩序重點在于建立強大的市場監管力量。應鼓勵多種形式市場監管力量的存在，如具有約束力的行業協會、第三方監管機構和居民自主監管。應鼓勵相關企業加入行業協會，行業協會制定自律準則，對違背自律準則的企業實施懲罰。應承認第三方監管機構合法地位，鼓勵成立各種第三方監管機構。對居民自主監管提供便利，甚至獎勵居民自主監管行為。endprint