互聯(lián)網(wǎng)保健食品監(jiān)管研究

閆志剛，房 軍

(1 國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學院，北京 100073；2清華大學社科學院，北京 100084)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和國家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的推行，保健食品產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)正在向深度融合方向發(fā)展，并給其安全監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。

1 網(wǎng)絡保健食品發(fā)展現(xiàn)狀

在我國人均GDP不斷增長、老齡化社會到來、中產(chǎn)階級興起、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布等一系列利好因素綜合促進下，我國保健食品行業(yè)正在快速發(fā)展。保健食品銷售渠道主要分為直銷、藥店、電商、商超等，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)營銷模式正受到電商的沖擊，從近年銷售數(shù)據(jù)來看，電商渠道是增長最快的渠道[1]。

互聯(lián)網(wǎng)從兩個方面給中國保健食品產(chǎn)業(yè)格局帶來變化：一方面，隨著經(jīng)濟全球化和電子商務的發(fā)展，跨境電商保健食品零售業(yè)務崛起。2012年國家發(fā)改委正式批復同意海關總署在上海、重慶、杭州、寧波、鄭州5個城市試點開展跨境貿(mào)易電子商務信息化、便利化監(jiān)管服務，其跨境零售進口業(yè)務中多是按照物品監(jiān)管的方式，征收行郵稅，且品類準入的尺度放得較寬，這實際給了處于灰色地帶的“海淘”市場一個合法進入國內(nèi)的通道，隨之引發(fā)投資熱潮，跨境電商也迅速興起，同時在政績競爭下，其他一些城市也紛紛申請納入試點，試點城市不斷擴容。跨境電商進口保健食品市場爆發(fā)式增長，美、加、澳一些美譽度較高的保健食品被動式在中國市場異軍突起[2]。由于這種過快發(fā)展的跨境電商進口模式存在威脅國家稅制統(tǒng)一、造成內(nèi)外企業(yè)不公平競爭、沖擊實體經(jīng)濟等不利因素，2016年4月8日財政部、海關總署、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《關于跨境電子商務零售進口稅收政策的通知》開始收緊政策，但由于市場過大，新政一再緩期實施，目前國務院常務會議決定過渡政策延長至2018年底。

另一方面，為適應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，國內(nèi)保健食品企業(yè)也在主動或被動向互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展轉型，其策略主要包括：自建網(wǎng)絡平臺開展保健食品經(jīng)營業(yè)務，如開發(fā)網(wǎng)站、APP、微信賬號、微博賬號進行網(wǎng)絡營銷；將保健食品經(jīng)營業(yè)務拓展至第三方網(wǎng)絡平臺上；通過資本運作，收購或者參股跨境電商進口保健食品明顯產(chǎn)品企業(yè)，曲線獲得這些明星品牌在中國市場的永久經(jīng)營權和商標使用權[3]。

2 網(wǎng)絡保健食品市場存在的安全風險

2.1 產(chǎn)品魚目混雜

當前，由于政府食藥監(jiān)管體制改革等原因監(jiān)管力量一時還不能全部覆蓋快速增長的網(wǎng)上保健食品市場，導致網(wǎng)上市場較為混亂，所售保健食品魚目混雜，質(zhì)量參差不齊，既有經(jīng)過食藥部門批準的正規(guī)產(chǎn)品，也有不少以假亂真、以次充好的產(chǎn)品[4]。一些經(jīng)營者為了暴利置消費者健康安全和正規(guī)企業(yè)商標權于不顧，將在小作坊里生產(chǎn)的山寨產(chǎn)品貼上名牌商品在網(wǎng)上進行售賣。在一些沿海發(fā)達地區(qū)，由于利潤堪比販毒，山寨的“進口”保健食品已經(jīng)形成一條從生產(chǎn)、快遞刷單、防偽標識制售、網(wǎng)上營銷、售賣的產(chǎn)業(yè)鏈[5]，其產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏質(zhì)量控制，存在違法添加等情形，給消費者帶來較大健康隱患。

2.2 一些進口保健產(chǎn)品游離于監(jiān)管之外

進口保健食品進入我國市場需要按規(guī)定進行注冊或者備案*12015年新《食品安全法》修訂之前，進口保健食品和國產(chǎn)保健食品一樣需要進行注冊，新《食品安全法》修訂后實行雙軌制，首次進口的保健食品要經(jīng)國家食品藥品監(jiān)督管理總局注冊。但首次進口的保健食品中屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的只需經(jīng)國家食品藥品監(jiān)督管理總局備案。，通常情況下，為獲取“藍帽子”(保健食品注冊證)，海外品牌平均需要為每個SKU(單個產(chǎn)品品種)支付50萬～100萬元成本，且審批長達1～2年[6]。為了以最快的速度最低的成本占領中國市場，一些國外保健食品生產(chǎn)或經(jīng)營企業(yè)通過曲線方式進入中國網(wǎng)上保健食品市場，這些進口保健食品以普通食品名義進入國內(nèi)，借助近年跨境電商試點探索期監(jiān)管寬松的政策環(huán)境“野蠻生長”，在出現(xiàn)問題或者政策動向變動時就玩起文字游戲，如某進口保健食品品牌的鱈魚肝油產(chǎn)品被爆涉嫌違規(guī)時就悄然從跨境電商下架，并對外宣傳所售產(chǎn)品為美國進口的膳食補充劑，非保健食品[7]。

實際上，雖然發(fā)達國家的“保健食品”定義表述和中國有所不同，但其外延所指具有不少重合，在監(jiān)管機構和消費者之間也有廣泛共識。另外，發(fā)達國家保健食品安全監(jiān)管寬嚴不同，有的需要進行嚴格審批，有的只需簡單備案即可，雖然生產(chǎn)國大都有良好市場經(jīng)營環(huán)境、完善的社會誠信體系背書，但保健食品并不是都沒有安全方面問題，有的問題也很大，只是沒有被放大而已。一項對美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2003年1月1日—2008年10月31日期間，美國共發(fā)生3 502例與保健食品相關的不良反應報告，其中造成142人死亡[8]。

2.3 虛假夸大宣傳問題突出

上海市工商局廣告監(jiān)督管理處在對綜合選取的影響力較大的20個新聞類、搜索類、視頻類、社交類、購物類、垂直類APP發(fā)布的258條次廣告進行了監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)嚴重違法廣告43條次，嚴重違法率16.67%，廣告違法類別主要集中在房地產(chǎn)、保健品和化妝品。垂直類移動應用發(fā)布的廣告違法率高達63.33%，主要集中在房地產(chǎn)和保健品廣告[9]。

3 網(wǎng)絡保健食品安全監(jiān)管存在的難題

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟一方面具有開放性、共享性、傳播快的特點，可以將眾多的市場主體整合起來實現(xiàn)即時交易，大大降低了市場交易成本；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟具有虛擬性、跨界性的特點，其放大了傳統(tǒng)市場經(jīng)濟信息不對稱的缺點，給建立在地域分界、部門分工、層級節(jié)制的傳統(tǒng)監(jiān)管模式帶來挑戰(zhàn)。

3.1 跨地域監(jiān)管挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)整合了保健食品的供應鏈條，一個網(wǎng)上商戶背后聯(lián)系著分布在不同地區(qū)的鏈條參與者，如持有保健食品批準證書的委托生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)、網(wǎng)絡經(jīng)營平臺、入駐平臺的經(jīng)營者等眾多主體，一些假冒偽劣產(chǎn)品還可能涉及違禁原料供應商、黑窩點等參與者。在實際投訴舉報案件查處過程中，需要多方查證才能對一個違法行為進行處罰，通常收到投訴舉報的地方食品稽查部門需要發(fā)函給保健食品生產(chǎn)、流通企業(yè)所在地的食品稽查部門，由其代為查證，協(xié)查過程既耗時耗力，也可能遭遇消極反應、地方保護等風險，為違法犯罪分子轉移陣地帶來可趁之機。

3.2 網(wǎng)絡執(zhí)法挑戰(zhàn)

以保健食品廣告執(zhí)法為例，當前保健食品廣告實行許可制度，保健食品經(jīng)營者發(fā)布廣告前，需要經(jīng)當?shù)氐氖称繁O(jiān)管部門審批。但是，包括保健食品廣告在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)海量信息卻超出了監(jiān)管部門的執(zhí)法能力。以事前許可加事后處罰為特點的互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定，在實際中普遍遇到各種阻力，難以落實。通過在各地進行的實地調(diào)研與座談發(fā)現(xiàn)，幾乎所有需要事前許可的領域，都有大量的違法運營存在，并且違法主體遠遠多于合法主體。從互聯(lián)網(wǎng)接入服務，到網(wǎng)上營業(yè)服務場所，到內(nèi)容服務的許可與備案，到各種專項許可，未經(jīng)許可的主體比比皆是，違反現(xiàn)行規(guī)定的行為無處不在[10]。值得注意的是，在實際監(jiān)管中，各個監(jiān)管機構存在一種思維傾向，認為在“誰審批、誰監(jiān)管”的原則下，沒進行審批的違法經(jīng)營者的責任即與我無關，這種思維弱化了對未經(jīng)審批經(jīng)營者的監(jiān)管力度。

3.3 部門協(xié)同挑戰(zhàn)

在互聯(lián)網(wǎng)條件下，保健食品傳統(tǒng)分段式的供應鏈已經(jīng)完全打通，但各監(jiān)管部門之間還是以傳統(tǒng)監(jiān)管分工為主，各管一段，未建立起有效的協(xié)同治理機制。在網(wǎng)絡保健食品監(jiān)管中，廣告監(jiān)管方面涉及食藥、工商等部門(中央機構已合并為市場監(jiān)管總局，地方改革仍需時日)；執(zhí)法處罰方面涉及食藥稽查、公安、食品技術檢驗等部門；信用監(jiān)管方面涉及發(fā)改、工信、商務、公安、食藥等部門；在跨境電商保健食品監(jiān)管中，有權對跨境電商實施監(jiān)管的部門多達16個，彼此各建數(shù)據(jù)庫和監(jiān)管系統(tǒng)，各職能部門間缺乏溝通，多頭監(jiān)管、重復管理、浪費執(zhí)法資源的現(xiàn)象時有發(fā)生[11]。

3.4 法律協(xié)同挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)保健食品監(jiān)管涉及《廣告法》《電子商務法》《網(wǎng)絡食品違法》《食品安全法》《消費者權益保護法》《侵權責任法》《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》等諸多法律法規(guī)，但有些法律法規(guī)還存在不一致的地方。如新通過的《電子商務法》第三十八條第二款規(guī)定，“對關系消費者生命健康的商品或者服務，電子商務平臺經(jīng)營者對平臺內(nèi)經(jīng)營者的資質(zhì)資格未盡到審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務，造成消費者損害的，依法承擔相應的責任。”這與《食品安全法》所規(guī)定的連帶責任相矛盾，按照前者規(guī)定，消費者需要在法院判定電商平臺和平臺內(nèi)經(jīng)營者責任后再進行追償，而按照后者規(guī)定，消費者既可以向平臺提出追償，也可以向平臺經(jīng)營者提出。

4 網(wǎng)絡保健食品監(jiān)管對策建議

4.1 建立健全電子商務誠信體系

保健食品監(jiān)管要實現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管時代向互聯(lián)網(wǎng)時代轉型，監(jiān)管部門需要從過去單純管主體、管行為、管產(chǎn)品，轉變?yōu)楦嗟墓苄畔ⅰ⒐苄庞茫渲校庞帽O(jiān)管是關鍵。要建立集成網(wǎng)上經(jīng)營行為違法記錄、消費者評價投訴等多方面信息的信用記錄庫，既要包括網(wǎng)絡平臺企業(yè)，也要包括平臺商戶，針對二者審查責任和主體責任有針對性的設置信用數(shù)據(jù)搜集重點，提高監(jiān)管的針對性、有效性。要將信用監(jiān)管落實到人，防止個人利用重復注冊的方式從事違法經(jīng)營。

4.2 推進實施智慧監(jiān)管

在互聯(lián)網(wǎng)時代，保健食品監(jiān)管面對海量的監(jiān)管數(shù)據(jù)靠人工根本無法滿足監(jiān)管需求，必須依靠人工智能，推進智慧監(jiān)管。要開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺，將保健食品線上線下信息整合起來，并實現(xiàn)分析、預警等功能。相關的信息主要包含保健食品注冊備案信息、廣告審批、生產(chǎn)商信息及其日常抽檢檢查信息、網(wǎng)上商戶信息、消費者投訴和不良反應信息，通過關鍵詞抓取、快速比對及相關分析，實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)保健食品違法行為的快速識別和預警。要加大培養(yǎng)數(shù)據(jù)分析人才，建立一支職業(yè)化的電子監(jiān)管隊伍。

4.3 加大部門和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)

要建立上述保健食品監(jiān)管信用體系、監(jiān)管數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等，以及實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的快速監(jiān)管執(zhí)法，必須打通地區(qū)和部門之間的“柏林墻”，實現(xiàn)資源共享和監(jiān)管互認。這需要打破部門和地方利益束縛，做好頂層設計，要統(tǒng)一各監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)搜集標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的無縫銜接，探索建立集合各種監(jiān)管信息的云平臺，相關監(jiān)管部門可以即時登錄查詢。另外，還應通過建立健全地方監(jiān)管執(zhí)法機構電子即時聯(lián)系機制，應用電子簽章手段提升跨地區(qū)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)的效率。

4.4 對出口我國的外國相關產(chǎn)品進行認定

應根據(jù)我國《食品安全法》關于保健食品的定義對國外相關產(chǎn)品進行認定，可對國外法律定義小于我國保健食品的某類相關產(chǎn)品進行直接認定，也可建立認定目錄清單進行具體認定，并不斷進行更新發(fā)布，從而降低互聯(lián)網(wǎng)相關國外產(chǎn)品規(guī)避我國法律帶來的安全隱患，同時，也有利于營造公平競爭的行業(yè)環(huán)境。

4.5 對相關法律和監(jiān)管政策進行協(xié)調(diào)

應對前述涉及互聯(lián)網(wǎng)保健食品的多部法律法規(guī)進行修訂完善，使其協(xié)調(diào)一致。這是一項系統(tǒng)工程，短期內(nèi)可通過法律解釋澄清各界認識。另外，應加快研究跨境電商監(jiān)管政策，從國內(nèi)統(tǒng)一市場、行業(yè)健康發(fā)展等長遠角度制定穩(wěn)定的監(jiān)管政策，過渡期多次延長會給行業(yè)造成隨著跨境進口市場增長過渡期政策會再次延長或發(fā)展為長期政策的預期，不利于行業(yè)長期發(fā)展，甚至一旦過渡期政策停止會造成行業(yè)震動。◇