預防原則在深海采礦活動中的運用及中國的應對

(武漢大學 武漢大學中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢430072)

深海海底占海洋總面積的50%以上,它是一個巨大的礦產資源寶庫,將在未來幾百年為人類提供可持續的礦物資源。當前,國際海底形勢是：大規模的商業開發已初見端倪,國際海底活動重心由資源勘探向開發階段過渡[1]。與開發問題同時引起國際社會廣泛關注的是國家管轄范圍外的海域資源開發引起的環境問題,成為全球海洋治理的重點對象[2]。預防原則作為環境保護的重要方法,得到了國際社會的高度重視,被一系列國際條約和文書確定下來,在國際海底管理局(簡稱“管理局”)頒布的勘探三規章中均有體現。中國是海底礦區的先驅投資者之一,同時也是目前世界上擁有深海礦區最多的國家。因此,分析深海采礦預防原則的具體執行措施,探討我國的應對之策,為即將到來的深海采礦活動做好充分的準備,對維護我國海洋權益無疑具有重要的理論價值和現實意義。

1 預防原則與海底區域資源開采

在深海采礦決策過程中,適用預防原則(Precautionary principle)非常重要,它是解決深海采礦造成環境破壞的重要工具。我們在研究深海采礦的同時,必須研究如何保護海洋環境,實現資源的可持續開采。預防原則是20世紀80年代中期由德國在國際會議上提出。此后,許多國際條約和國家的國內法都將其納入其中。1984年的北海會議并沒有出現“預防”一詞,而是“環境損害可避免或修復”的表述。到1987年第二次北海會議達成《倫敦宣言》時,預防原則被引入。1990年第三次海牙會議時,預防性原則被引用,締約方表示預防原則將繼續使用,即使沒有科學的證據表明排放和損害之間存在因果關系,也必須用來防止排放有害物質對海洋的損害。

預防原則首次進入海洋環境保護領域是在《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環境公約》(OSPAR)中。1992年《里約環境與發展宣言》(簡稱《里約宣言》)正式規定了預防原則,《里約宣言》原則15條規定,“為了保護環境,各國應按照本國的能力,廣泛采用預防原則。遇到嚴重或不可逆損害威脅時,不得以缺乏科學的充分可靠性為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環境退化”[3]。此后,預防原則出現在《生物多樣性公約》、《跨界水資源公約》、《歐洲聯盟條約》和聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》等一些列條約中并不斷得到發展[4]。正如國際海洋法庭海底爭端分庭在2011年發表的咨詢意見中所述,預防性原則已被納入到越來越多的國際條約和其他文書中，其中許多文件都反映了《里約宣言》原則15條的規定。國際海洋法庭海底爭端分庭認為,已開始趨向將這一做法作為國際習慣法的一部分。

2 預防原則的目標

2.1 組織制度層面

具體的措施需要由相關主體來決策和實施。對深海采礦而言,這一主體主要是國際海底管理局(簡稱“管理局”)。管理局是代表全人類對國際海底區域及其資源進行管理的權威機構,管理國際海底資源的勘探、開發和利用等活動,負責制定指導各國進行深海采礦活動的規則、條例和程序。此外,管理局還具有行政管理職能,有權接受或拒絕承包者的勘探申請。因此,管理局有能力和權力來實施預防原則，促進風險評估和風險管理，采取措施確保承包者的活動受到監督和執行相關義務。同時,世界上最充足的資源、最強的行為能力和權威仍掌握在主權國家手中,這個現實決定了主權國家在實施預防原則保護海洋環境中的地位是不可忽視的。主權國家是最核心、最有力的治理者和推動者,管理局制定的規則需要主權國家在國內積極配合和實施,才能確保承包者遵守管理局的相關規章制度。

2.2 預防措施層面

沒有具體的政策和管理措施,預防原則產生的作用很小。具體的預防措施會因方案而異,一些共同的措施包括但不限于：限制或禁止某些活動、建立安全保障措施、使用最佳的技術、加強科學技術研究、進行環境風險評估等。對深海采礦而言,預防措施主要包括:①強調超出個人責任的有效環境管理措施;②設立基金支持數據的研究和收集,包括承包者和非承包者收集的數據;對收集的數據,管理局應當規定所有的數據都是公共的和公開的,除非該信息根據管理局的規定為機密信息[5];③鼓勵締約國之間相互合作等。

2.3 程序層面

程序機制是預防原則的一個重要方面,即決策過程必須有一個完整的程序來調整。由于對深海的科學知識有限,預防原則的決策主要基于已知科學知識、科學不確定性、價值判斷三個方面考慮[6]。首先,已知科學知識是指已掌握的深海生態系統、環境基線數據等資料,并在此基礎上做出決策。如管理局發布的指南將勘探活動分為兩類：一類是不需要進行環境影響評估的活動。這主要是指根據可獲得的資料,目前在勘探方面使用的是不會對海洋環境造成嚴重損害的技術,包括重力和磁力觀測、氣象觀測,如放置儀器等。另一類是需要進行環境影響評估的活動,如利用系統人為擾動海底活動、測試采集系統和設備等。其次,面對科學不確定性,需要解決兩個問題:①是否因為存在科學不確定性而終止所有的深海活動。面對不確定性,環保主義者持審慎態度,他們擔心深海采礦將會對深海環境造成不可逆的影響,如動植物滅絕、環境污染、生物多樣性喪失等,因此主張無限期地暫停深海采礦。但采取如此嚴格的方法來實施預防原則缺乏說服力,因為這會導致禁止海上的所有活動[7]。迄今為止,國際海洋法庭并不總是支持全面禁止海洋活動。在MOX工廠案(愛爾蘭和英國)中,法庭沒有支持愛爾蘭要求對英國政府采取臨時措施中止建設工廠和運輸放射物質的行為。法庭在最終裁決中說明,給予臨時措施要滿足“嚴重”損害的重要性,法庭認為愛爾蘭的環境損害要求并沒有達到這一標準,所以裁決讓雙方進行合作協商解決[8]。同樣,在柔佛海峽(Straits of Johor)案中,法院也沒有支持馬來西亞要求暫停新加坡填海工程的要求,而是要求兩國交換信息,評估土地開墾工程的風險和影響。②解決深海采礦不確定性的方法。為了應對預防原則的不確定性,實行舉證責任倒置制度是一種可行的辦法。這種做法是將尋求無害的舉證負擔轉移給潛在實施有害活動的一方,這與傳統的侵權責任實行誰主張誰舉證的規定不一樣,符合預防原則的中心思想,即事先的污染預防比事后的責任負擔更可取。這樣有利于環境保護,因為監管機構或申請人可能沒有能力或手段進行環境影響損害評估[9]。當然,更好的辦法不是爭論應當由哪一方來承擔舉證責任,而是從一開始就建立數據庫，即環境管理參數。承包者的行為一旦超過這些參數,保護措施將自動適用。第三,對價值的判斷,公眾參與應得到保障,因為這樣可讓行政主管機關了解公眾對風險和損害的可接受程度。這對管理局來說尤為重要,因為它代表的是全人類對區域的資源實施管理。更重要的是,確保決策的透明度,有助于平衡采礦經營者、民間社會、國家和監管機構的利益。

3 預防原則在深海采礦活動的執行分析

由于《海洋法公約》(簡稱《公約》)本身并沒有關于預防原則的規定,因此1982年以前預防原則沒有得到廣泛使用。但《公約》通過管理局對“區域”內的活動實施了預防原則,采取了對涉及勘探活動的環境保護方面的規定。

3.1 組織制度層面

《公約》第145條、第209條，附件三第17條第1款第2項的規定賦予管理局在其認為必要時制定防護措施保護海洋環境的權利,特別是針對來自海底采礦的有害影響,管理局必須積極制定和實施環境保護標準并進行審查。自1996年開始運作至今,管理局制定了3個勘探規章,規章中的相關條款都規定了管理局保護環境的義務。在保護海洋環境的義務中,盡管理局有權制定新的規則,但法技委作為理事會的技術咨詢機構,必須就制定環境規則、條例或程序,包括將此類規定的執行和海洋保護領域專家的意見向理事會提出建議。此外,法技委還需要對深海采礦的環境影響進行評價,以及深海采礦是否采取了預防性辦法和最佳的環境保護措施向理事會提出建議[10]。

法技委是決定深海活動是否采取了預防措施的重要一環,法技委可將科學信息用于決策中并確保相關決策是基于科學做出的。近幾年有關開發的規章制定已提上日程,法技委對礦物資源勘探開發、海洋學、環境保護、采礦經濟等方面的專業人才需求增加。由于深海采礦的復雜性,組成人員在礦業和商業方面的專業知識有限,目前的人員組成結構已不能滿足日益增長的業務需求。因此,海洋危險組織表示管理局的透明度和開放度以及法技委的能力和公正性要加強,甚至建議成一個專門的環境委員會審查環境事項[11]。

3.2 預防措施層面

為了保護深海環境，管理局在開采的規章制度中納入了一些預防措施,包括環境影響評估、環境影響范圍報告、最佳環境做法等,但需要進一步完善。主要是:①環境管理計劃是實現環境管理目標的主要方法之一。目前在國際海底區域三個地區發現具有經濟價值的結核,即北中太平洋、南太平洋的秘魯海盆、北印度洋中部。從結核豐度和金屬含量看,最有前途的礦床位于克拉里昂—克利珀頓斷裂區(CCZ),預計這將是第一個被開發的地區[12]。因此,管理局為CCZ制定了第一個也是迄今為止唯一一個環境管理計劃[13]。但目前面臨的問題，一是環境戰略管理計劃未納入現有的規章制度中,也沒有在最新的開采規章草案中進行規定,使環境戰略缺乏程序性保證;二是其他海底區域尚未制定國際海底區域的環境管理計劃。因此，首先應在審查其實施情況下盡快完善該區域的環境管理計劃,為其他區域建立環境管理計劃提供指導。②最佳環境做法。最佳環境做法已納入了三個勘探規章和開采規章草案。如《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》第31條第2款規定,為了確保有效保護海洋環境,使其免受“區域”內活動可能造成的有害影響,管理局和擔保國對這種活動應采取《里約宣言》原則15條所闡述的預防原則和最佳環境做法。最新開采規章草案第17條第1款第3項規定,在對海洋環境風險評估和管理中,適用《里約宣言》原則15條的預防原則,并考慮最佳可行的科學證據。但目前尚沒有國際批準和執行的可供開采活動使用的標準或對這些活動進行環境影響評估的標準。因此,采礦者在探礦和勘探海洋礦物期間,每年應進行環境評估并向管理局提交報告。此外,采礦者提交的所有信息可作為制定和用于評估開采活動的環境影響佐證。③適應性管理做法。開采規章引入了適應性管理的規定,草案附件七第1款第7項規定,一項環境管理和監測計劃應當包括環境管理計劃和監測計劃的詳細資料、環境管理目標、管理技術、適應性管理要達到的預期效果。草案規定的適應性管理與預防原則一致,通過定期審查和修改環境規章和準則,吸取相關經驗,有效保護海洋環境免受嚴重損害。但目前存在的問題是:對適應性管理制度而言,由誰來負責管理局獲得新的知識？如管理局以外的研究人員發現了一種新的稀有物種或研究出一種全新的測量毒素的方法,他應如何通知管理局[14];適應性管理在什么樣的情況下適用,以及如何適用還需要深入研究;合理修改需要明確的定義,一旦根據適應性管理需要對開采活動進行修改,是暫停、繼續還是停止開采活動,區域內的其他活動是否需要停止都是需要進一步研究的問題。

3.3 程序層面

對深海勘探活動,管理局制定了部分程序性的指南,如《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成影響的建議》等,但針對開發活動,還需要加強以下方面:①確定海洋環境保護的具體目標。目前3個勘探規章的一個重要缺陷是沒有具體的海洋環境保護目標,只是籠統地規定海洋環境保護要適用《里約宣言》原則15條的規定。在最新的開采規章草案中,環境保護目標規定在環境事項總原則的第一項中,這是一個重要的進步,因為缺乏具體的環境保護目標就很難評估一種保護措施。《公約》的宗旨和目的與其他部分具有同樣的法律效力[15]。因此,鑒于海洋環境保護的重要性,應當將海洋保護目標與維護全人類共同繼承財產的目標納入宗旨中,將海洋環境保護提升到新的高度,而不是與預防原則、最佳環境實踐、生態方法等作為并列事項。②對環境造成嚴重損害的判斷標準應在規章中體現或單獨制定指南。制定環境規章的目標是確保有效地保護海洋環境和防止產生顛覆性破壞,但必須承認開采活動必然對海洋環境造成一定影響。根據勘探規章和開采規章規定,它是由法技委決定是否有足夠的證據表明采礦者的行為不會對環境造成嚴重損害,這種證據的充分性建立在他們已有的知識基礎上,如果證據不充分,他們不會向理事會推薦。在決定證據充分性(包括不確定性)的構成因素上目前并沒有達成廣泛的一致意見,但至少包括以下因素:受影響的資源、區域內生物特征、生態系統空間范圍、生態習性破環與修復的可能性。雖然應當由采礦者通過環境影響評價來說明其行為的無害性、不確定性和如何處理這些問題,但管理局也應當制定相關標準和監測門檻[16]。③建立程序措施,確保有足夠的環境基線數據和監測數據提供給管理局。環境基線數據是記錄開采前的自然條件,可對比采礦對環境所產生的影響,預測采礦活動的影響。但目前管理局的數據缺乏,特別是在資源數據和環境數據方面。缺乏環境基線數據不僅影響有效的環境風險評估,還影響開采規章的制定。雖然目前勘探和開采規章草案都規定了采礦者收集這些數據的程序性要求,但并沒有規定如果采礦者沒有這么做的后果。填補這一漏洞可確保勘探階段能收集足夠的基線數據和知識,為今后的采礦工作夯實基礎。針對管理局缺乏數據的問題,當務之急是通過明確的數據管理戰略和政策,建立數據庫。④增加透明度和完善公眾參與。各方參與是實現“人類共同繼承財產”原則的必然要求,對提高規則的認受性和有效性至關重要。締約國在規章制度建設方面具有重要作用,在有關制度醞釀、研究、起草、修改完善的各個階段,都要切實提高締約國特別是發展中國家的參與度[17]。在如何增加透明度的問題上,應當鼓勵法技委舉行更多的公開會議,以提高工作的透明度。在提高公眾參與度方面,通過對利益相關者的調查或外部調查,獲取輿論對風險的可接受性。

4 我國在深海采礦環境保護中的對策與行動

4.1 國際層面

組織制度方面:首先,雖然管理局有權實施預防性決策,但其權力的行使需要遵守可執行的標準,擔保國有監督管理局的權力,因此可建立一個環境或科學委員會來幫助監督環境影響評估或環境管理。其次,推動法技委的改革。第一,優化法技委委員的知識和專業結構。法技委成員應具備諸如礦物資源勘探、開發加工，海洋學、海洋環境保護或關于海洋采礦的經濟或法律方面的資格,保證做出的決定是合規的。第二,建議法技委設立工作組處理特定專門知識領域的問題。如鑒于與深海采礦有關的環境問題越來越重要,可考慮設立一個處理環境問題的工作組。第三,積極履行我國作為擔保國的義務。國家對“區域”活動的立法行動關乎國際海底制度在國家層面的落實,對明確管理局、擔保國和采礦者的權利、義務、責任關系具有重要意義。我國于2016年2月通過了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》(簡稱《深海法》),并向管理局提供相關立法信息是履行擔保國義務的體現,但相關規定還需要進一步明確和細化。

預防措施方面:重視深海環境保護,從規則到技術層面積極支持管理局的工作。首先,我國主張管理局必須制定定期審查海洋環境保護實施情況的規則、規章和程序,以確保保護海洋環境。與環境規則有關的環境管理措施,既要有實質性的證據證明存在環境損害風險,也要因地制宜、有的放矢地根據不同區域和資源種類特點采取針對性措施。其次,針對環境問題中被關注的海上產生廢水排放和管理問題,我國一直致力于環境污染治理,在冶金廢水污染治理研究方面取得的進展可用于深海采礦的海上脫水,降低環境影響。第三,我國政府積極配合管理局的環境數據收集工作,實施的環境基線和自然變化計劃被確定為國際重大合作項目之一,被視為我國對“區域”的實質性貢獻[18]。

程序方面:首先,我國應積極參與開發規章的制定工作,提出自己的主張。即在可持續發展原則下,為“區域”礦產資源的開發提供充分的法律保障,確保有效保護海洋環境;在商業開發原則下,確保采礦者的權益,爭取代際公平[19]。其次,充分利用管理局的平臺,發揮學術研究團體、采礦者和其他利益相關方的作用,推動管理局在開發規章的制定中盡可能廣泛吸收利益相關者的意見。針對管理局2017年8月第二份公開征求意見的草案,我國政府、國家海洋局發展戰略研究所、中國大洋協會、中國五礦集團、上海交通大學極地與深海中心均以公開的方式提交了評論意見,闡述了自己的觀點。如國家海洋局海洋發展戰略研究所在提交的評論中指出:關于環境問題,規章草案中多處提及國際認可標準、《公約》第145條規定保護海洋環境的標準等,但相關標準指代不明,建議予以澄清[20]。第三,推動管理局制定標準來指導環境影響評價和環境監督門檻,如針對勘探活動,管理局發布了《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成影響的建議》,針對開發活動,管理局應制定相應的指南。

4.2 國內層面

對國際海底區域的商業化開采,短期內不應冒險嘗試。在國際海底采礦規章尚未定稿、開采技術尚待成熟、海底環境尚待研究、成本收益尚待計算的情況下,不應貿然進行國際海底資源的商業化開采,因為規則的不確定性會影響采礦工程的可行性,也無法預估采礦活動所需要的巨額財政投資[21]。否則,不僅可能導致我國承包者的經濟損失,同時還可能對國際海底造成環境損害。因此,短期內我國應注重采礦技術的發展,加強與發達國家的采礦企業之間的交流,力圖使我國企業對未來深海礦產資源開采的成本與收益有較為精確的計算,對可能存在的商業風險有充分的預估,對自身存在的短板與不足有清醒的認識。在經濟成本和制度成本都較為適宜以前,我國對深海礦產資源的開采應保持謹慎的態度。

加強區域合作:我國可對國際海底區域和其他國家管轄范圍內的深海海底進行比較,選擇成本更低的開采區域。除國際海底區域外,部分太平洋島國和非洲國家管轄的海域中也存在深海礦產資源,這些資源的開發受母國國內法的規制。但我們可采取聯合開發的方式,參與到其他國家管轄范圍內的深海礦產資源開采活動,分享經驗,實行信息共享,共同保護深海生態系統。

完善《深海法》的各項規定:自《深海法》2016年5月生效以來,我國大力推動以《深海法》為基礎的相關法律制度建設,積極開展配套法規和措施的制定工作。2017年4月27日,國家海洋局發布了《深海海底資源勘探開發許可管理辦法》(簡稱《辦法》),為我國公民、法人和其他組織向管理局申請礦區提供了更加詳細的規則。但相關制度還需要進一步完善,包括但不限于:①組織制度方面。明確國家深海采礦活動管理機關。《深海法》第5條規定,國務院海洋主管部門負責對深海海底區域資源勘探、開發和資源調查活動的監督管理,但沒有指明國務院海洋主管部門具體所指為何。第5條規定在《辦法》中得到進一步明確,第2條規定“國家海洋局負責對深海海底區域資源勘探、開發活動的審批和監督管理”。作為大洋協會的主管部門,國家海洋局在業務上對“區域”活動較熟悉,由國家海洋局擔任管理機構的成本最低、效益最高[22]。考慮到深海活動的專業性,成立一個專門的機構來負責受理、審批、頒發深海勘探和采礦許可是必要的。深海采礦的國內審批部門不明確,易導致權責不明,對企業的申請進程造成阻礙。因此,成立專門的海底礦產資源管理司,隸屬于國家海洋局,專門管理深海活動的勘探和開發活動,如接受申請、進行審查、頒發許可證等活動是可行的。具體的機構設置可參考庫克群島設立海底礦產資源管理局做法,庫克在2009年《海底礦產資源法》中詳細規定了管理局的性質、職能、組成、綱領、權利[23]。②防護措施方面。需要增加多項新的環境保護制度。首先,應將預防原則和環境保護目標納入總則之中,作為貫穿全文的指導。其次,增加具體指導原則一章,開采規章草案的環境事項中規定了深海采礦的多項原則,包括“有關海洋環境保護的資料和信息透明與公開、基于生態系統的方式、最佳環境實踐、合作”等指導原則,這些原則應在我國國內法中予以明確。第三,補充原有制度。如在《辦法》第六條規定的申請者需要提交的材料中增加“環境管理及監督計劃、訓練計劃”、“關閉計劃”、“可行性報告”、“財政計劃”以及遵守管理局相關規章的承諾等內容。在《深海法》第13條中增加制定關閉計劃、減緩措施和替代方案、組建環境管理系統、環境信息情況應在承包商官網中進行公示、遵守管理局的信息規定和適應性管理的相關規定,這些內容是開采規章草案新補充的制度,應納入我國的《深海法》。③程序方面。逐步制定關于指導采礦者進行深海環境影響評價、環境影響范圍報告、生態方式、適應性管理等制度的詳細指南或辦法。目前,我國正在加緊就資料和樣品匯交、使用、環境調查和環境影響評價等深海海底資源勘探開發重要問題開展資料匯編和文本起草工作。同時,提高深海活動的透明度和公眾參與度,接受群眾的監督,對保護海洋環境也具有重要意義。為了規范和推進國家海洋局的政府信息公開工作,保障公民、法人和其他組織依法獲取國家海洋局政府信息,促進依法行政,建設法治海洋,2016年9月23日國家海洋局印發了《國家海洋局政府信息公開實施辦法(試行)》(修訂)的通知,根據第2條的規定,將對國家海洋局、國家海洋局各分局在履行職責過程中制作或獲取的以一定形式記錄、保存的信息,包括國家海洋局極地考察辦公室、中國大洋礦產資源研究開發協會辦公室在履行極地、公海和國際海底相關事務等具有行政管理職能的職責時制作或獲取的信息進行公開。這對海洋局工作的透明度是一個較大的提升,但在公眾參與方面還需要加強。

5 結語

國際海底區域是人類寶貴的新疆域,各國應當繼續遵循合作精神,努力踐行“人類共同繼承財產”原則,為實現國際海底資源的可持續利用,為促進全人類共同利益做出更大貢獻。開發規章應以鼓勵和促進資源開發為導向,同時依法確保海洋環境不受重大損害。環境事項是開發規章的重要組成部分,海洋環境保護是一項系統工程,包括開發前的環境影響評價、開發中的環境監測、開發后的環境治理都與開發成本、繳費機制、分享機制密不可分,環境規則應統籌考慮這些因素。只有實現海底礦產資源開發與海洋環境保護的并重,才能實現全人類的進步和可持續發展,使人類有能力在更高層次上促進海洋環保,這符合全人類的共同利益。