公共圖書館服務的“免費”與“優惠”

劉曉東

（北京大學信息管理系 北京 100871）

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）規定公共圖書館向社會公眾免費開放，《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）規定包括公共圖書館在內的公共文化設施向公眾免費或者優惠開放。公共圖書館服務怎樣理解和適用“免費”與“優惠”？筆者有如下認識。

1 “二法”的關系

《公共文化服務保障法》是一部綜合性、全局性、基礎性法律，它構架起了我國公共文化服務的基本制度體系框架，其頒布標志著我國的公共文化服務開始走上了法制化的軌道[1]。《公共圖書館法》是圖書館領域的專門法律，對于指引我國公共圖書館事業發展方向，推動公共圖書館法制化、科學化進程具有重要作用。《公共文化服務保障法》與《公共圖書館法》是普通法與特別法的關系，按照《中華人民共和國立法法》第九十二條的規定，“同一機關制定的法律……特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”，據此，在公共圖書館領域，優先適用《公共圖書館法》。

2 《公共圖書館法》對“免費”的規定

《公共圖書館法》把“向社會公眾免費開放”寫進了對公共圖書館的界定，從根本上明確了“免費”制度的基礎性與重要性。關于“向社會公眾免費開放”的具體內容，法律第三十三條作出了明確規定，包括：（一）文獻信息查詢、借閱；（二）閱覽室、自習室等公共空間設施場地開放；（三）公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽；（四）國家規定的其他免費服務項目。其中，空間設施場地開放是免費開放的基礎，包括一般閱覽室、少年兒童閱覽室、多媒體閱覽室（電子閱覽室）、報告廳（培訓室、綜合活動室）、自修室等的免費開放[2]；與文獻信息有關的查詢、借閱、講座、培訓等活動是公共圖書館的基礎服務項目，是實現公共文化服務均等化的重要步驟；其他免費服務項目主要指為保障基本職能實現的一些輔助性服務配套管理服務如辦證、驗證及存包等[2]。

公共圖書館免費提供的這些服務主要是為了保障社會公眾平等享有文化成果，實現公共圖書館的“社會教育”職能。根據法律的規定，公共圖書館面向所有社會公眾開放，為其提供閱讀、學習所需的文獻資料和設施、設備等，開展基礎服務和輔助性服務保障公眾基本閱讀權益，開展形式多樣的社會教育活動提高公民素質，幫助公眾實現自我教育、自我提升，依托公共圖書館實現信息交流與信息共享。法律明確了免費開放的對象、內容、方式和特點，是公共圖書館“平等、開放、共享”服務理念的集中體現。

3 國外公共圖書館優惠收費的規定與實踐

公共圖書館的免費開放已經成為國際共識，許多國家都通過制定法律和配套規章建立公共圖書館的免費服務制度。而另一方面，國外公共圖書館也長期、普遍存在優惠收費的服務項目。

3.1 信息資源利用收費

（1）資源使用費。如韓國圖書館法實施令規定公共圖書館可向讀者收取數據庫使用費[3]。英國什魯斯伯里圖書館（Shrewsbury Library）規定，普通民眾借閱DVD、CD、含磁帶或CD的有聲書、語言課程書則需支付1—2.5英鎊不等的費用[4]。

（2）資料復印費。韓國圖書館法實施令規定公共圖書館可向讀者收取館藏文獻復印費[3]。日本《國立國會圖書館法》規定館長可根據實際情況收取一定的復印費用，也可將相關復印事務的一部分委托給不以營利為目的的法人[5]，日本秋田縣立圖書館針對黑白打印、彩色打印和縮微打印等不同類型收取10—80日元/頁不等的復印費用[6]。

3.2 設施、場地使用收費

加拿大《公共圖書館法》允許圖書館委員會對“使用公共圖書館建筑中的非公共區域”收費[3]447；英國《公共圖書館與博物館法》規定地方政府可以針對教育或文化活動使用館舍收取或者授權收取入場費[7]。

3.3 非基本服務項目收費

（1）深度參考咨詢服務收費。公共圖書館為有特殊研究需求的讀者及機構提供的增值性、知識性服務。美國國會圖書館提供的“聯邦圖書館和信息網絡項目（亦稱FEDLINK項目）”是由圖書館員代表政府提供商業信息采購、多種形式的出版物以及圖書館支撐服務，相關會計服務，相關教育、信息和支撐服務等內容；“聯邦研究項目”則是由圖書館員為政府提供的研究報告、翻譯出版物以及分析研究等內容，兩者均為收費服務項目[3]519-523。美國紐約公共圖書館的研究服務為有特殊信息需求人員、不能到館的用戶提供打印文件、縮微文件和電子資源，并收取40—200美元/小時的價格[8]。

（2）服務手續費。韓國圖書館法實施令規定公共圖書館可向讀者收取會員證頒發手續費、培訓及教育費等[3]。美國紐約公共圖書館向有特殊需求的用戶收取文獻傳遞費用，按獲取文獻的數量和時長不同收取25—75元不等的費用；對于特殊文獻（手稿、特藏等）的掃描和復制，需要工作人員打開保護設備，以更細致的操作完成，故收取40美元/小時的服務費[9]。

（3）紀念品銷售。如美國國會圖書館由于建筑特色、地理位置、歷史淵源等特殊性兼具游覽功能，美國《國會圖書館法》中規定，國會圖書館的館藏、展覽、表演以及特殊事件有關的紀念品店或其他物品銷售的運營允許面向用戶收費[3]519-523。

3.4 針對不同人群的區別收費

國外常見的區別性收費如公共圖書館針對非會員或非服務區域內用戶收取使用費等，這體現出納稅人和非納稅人的區別。英國的《公共圖書館與博物館法》規定圖書館主管機構的職能不包括為不在本服務區內居住、工作的人或者不在本服務區內接受全日制教育的人提供類似設施[7]。另一方面，公共圖書館也針對特殊人群提供全免費服務，如英國什魯斯伯里圖書館就對特殊人群（如肢體殘疾或其他類型殘疾、有學習障礙或閱讀障礙的人士、從事特殊職業的人群）發放優惠卡，持卡用戶可以免費享受公共圖書館的所有服務[4]。

3.5 私立公共圖書館收費

私立公共圖書館，一般認為是由公民、法人、其他組織設置的并面向公眾開放的圖書館。私立公共圖書館多為自愿設立、自主管理、自籌經費，因此，為保障圖書館事業的持續、穩定發展而收取部分入館費、服務費、使用費的制度也為部分國家的用戶所認可。如日本《圖書館法》、韓國圖書館法實施令都明確規定私立圖書館可征收入館費及資料利用費。

4 我國公共圖書館的優惠服務及其規范

依據《公共文化服務保障法》的規定，我國的公共圖書館在全面落實《公共圖書館法》免費開放規定的基礎上，可以適當開展優惠收費服務，即降低收費標準，按照成本價格為群眾提供服務[2]。這就要求我們在后續工作中明確優惠服務的項目及其規范。

4.1 公共圖書館優惠收費的項目

根據公共圖書館的功能特點、國外實踐經驗，目前階段可以優惠收費形式提供的服務項目主要包括：

（1）資料復印收費。如對手稿、特藏等特殊資源的復印、打印和縮印；對普通書籍、期刊文獻、未公開發布內容的復印、打印（須遵《中華人民共和國版權法》相關規定）。

（2）多樣化、個性化服務收費。如面向特定人群的高端講座、體驗型互動性服務的耗材收費、興趣或技能培訓等。

（3）深度參考咨詢服務收費。如用以支持研究提供的收集專題信息，編寫參考數據，代查、代譯，專業知識參考咨詢，決策指導、戰略分析等服務。

（4）設施、場地使用收費。公共圖書館的設施、場地在滿足公益服務需要的前提下，提供給社會性機構、組織舉辦與公共圖書館社會功能相適應的各類活動，如學術會議、展覽、培訓等，可以適當收費。

4.2 公共圖書館優惠收費的規范

優惠收費工作需要嚴格的規范。“二法”對于應當免費提供的服務收費或者變相收費的行為作出了處罰規定，公共文化服務保障法對于優惠收費的程序和用途也作出了明確規定。這為公共圖書館的優惠開放服務劃定了底線，指明了方向。

（1）嚴格收費程序。《公共文化服務保障法》第三十一條規定，公共文化設施開放或者提供培訓服務等收取費用的，應當報經縣級以上人民政府有關部門批準。這就要求公共圖書館應當事前將收費項目、標準、規模等情況，如實向縣級以上人民政府的文化主管部門和物價管理部門提出申報，經核準后實施收費[10]，確保將各類優惠服務收費標準、收費規模控制在合理范圍之內。

（2）嚴管收費用途。《公共文化服務保障法》規定公共圖書館開展優惠服務收取的費用應當用于公共文化設施的維護、管理和事業發展，不得挪作他用（第三十一條）。這就要求公共圖書館開展的配套收費服務或者增值服務所收取的資金，應按相關規定納入監管，并在當地文化主管部門和財政部門指導和監督下，合理用于公共圖書館的維護、管理和事業發展，如設施維護、設備添置、資源采購、服務推廣、專業研究、業務交流、品牌建設、人員培訓等[10]。

（3）公開收費規則。按照《公共文化服務保障法》和文化部、財政部《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》的要求，公共圖書館應當公示服務項目。公共圖書館除公示免費開放內容外，也應將收費項目、收費額度、豁免方式等向社會公布，使公眾能夠了解收費的具體情況，接受公眾監督[11]。

（4）動態調整收費方案。收費方案應定期調整，根據服務內容、服務手段、服務條件、人員、地點的變化進行及時調整，推進優惠服務向基本服務轉變，實現優惠服務隨公眾文化需求的變化而動態調整。

（來稿時間：2018年5月）