PPP模式的 宜昌實(shí)踐及啟示

李燈強(qiáng)+陳莉莉+管志鵬

[摘 要] 湖北省宜昌市在推進(jìn)PPP模式過程中注重構(gòu)建完整的制度體系和理順部門職責(zé)，勇于創(chuàng)新探索財(cái)政金融協(xié)作模式，開創(chuàng)了全國(guó)首個(gè)國(guó)際金融組織與中國(guó)地方政府開展PPP項(xiàng)目合作的先例。同時(shí)，宜昌市穩(wěn)健推進(jìn)并強(qiáng)調(diào)PPP模式的規(guī)范運(yùn)作，以PPP模式運(yùn)作的公共項(xiàng)目的進(jìn)展速度和社會(huì)效益優(yōu)于按其他模式運(yùn)作的公共項(xiàng)目，對(duì)各地PPP項(xiàng)目實(shí)踐探索具有很強(qiáng)的借鑒意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；宜昌市；創(chuàng)新；財(cái)政；社會(huì)資本

[中圖分類號(hào)] F061.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2018）01-0096-04

在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)趨緩、財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢的背景下，推進(jìn)PPP模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。湖北省宜昌市在推廣應(yīng)用PPP模式上體現(xiàn)出勇于創(chuàng)新和穩(wěn)步推進(jìn)的特點(diǎn)，具有重要的借鑒價(jià)值。

一、宜昌市推進(jìn)PPP模式的做法及成效

（一）理順部門職責(zé)，形成合力

一是財(cái)政統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作。宜昌市政府專門成立“宜昌市政府和社會(huì)資本合作管理中心”（PPP），機(jī)構(gòu)設(shè)在市財(cái)政局，由財(cái)政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，市發(fā)改委安排專職人員到PPP管理中心掛職，各部門積極配合。二是明確各部門職責(zé)。財(cái)政部門主導(dǎo)推進(jìn)項(xiàng)目識(shí)別，特別是物有所值評(píng)估及財(cái)政承受能力論證；行業(yè)主管部門主導(dǎo)推進(jìn)項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)。各部門明確角色定位，操作過程中積極對(duì)接，順利過渡，既不攬權(quán)貪功，也不推卸責(zé)任，保障了PPP項(xiàng)目的有效組織和執(zhí)行。

（二）構(gòu)建制度體系，形成保障

宜昌市在PPP的推廣應(yīng)用中結(jié)合實(shí)際，逐步完善形成“頂層設(shè)計(jì)+配套政策+操作指引”三位一體的制度體系。宜昌市政府印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見（試行）》（宜府發(fā)〔2015〕20號(hào)）；國(guó)土、稅務(wù)、金融等部門，展開專題調(diào)研，落實(shí)配套及扶持政策；行業(yè)主管及其他相關(guān)部門，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)營(yíng)屬性，制定和公布行業(yè)技術(shù)規(guī)范。

（三）完善推進(jìn)機(jī)制，真抓實(shí)干

一是主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，市委、市政府統(tǒng)一部署，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓PPP工作；二是強(qiáng)化績(jī)效考核，將PPP工作推進(jìn)納入到各部門、縣市區(qū)工作目標(biāo)績(jī)效考核中；三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，財(cái)政部門每年編印一冊(cè)《政府和社會(huì)資本合作文件資料匯編》，印發(fā)到全市各部門；四是完善項(xiàng)目采購(gòu)，政府采購(gòu)PPP咨詢服務(wù)，安排財(cái)政預(yù)算1500萬(wàn)元，通過政府采購(gòu)確定20家PPP咨詢機(jī)構(gòu)，為PPP項(xiàng)目提供專業(yè)服務(wù)；五是加強(qiáng)知識(shí)共享，建立PPP專家?guī)欤üこ獭⒇?cái)務(wù)、金融、法律、稅務(wù)及綜合類領(lǐng)域?qū)＜遥ㄆ谂嘤?xùn)學(xué)習(xí)交流，為項(xiàng)目策劃、論證等獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提供智力支持。

（四）穩(wěn)健推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效

一是積極推介，把控風(fēng)險(xiǎn)。將危險(xiǎn)廢物處置中心、公交候車亭等投資金額較小，但收益較為可觀的項(xiàng)目予以推介，吸引民營(yíng)資本參與，2016年落地的7個(gè)市級(jí)項(xiàng)目，4個(gè)有民營(yíng)企業(yè)參與，占比57%。其中，公交候車亭一期項(xiàng)目每年上交財(cái)政收入3000多萬(wàn)元，并保證每年公益廣告時(shí)間不少于25%，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有效結(jié)合。二是規(guī)范決策程序。將PPP項(xiàng)目支出列入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算，并作為按規(guī)定需提交市人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)，嚴(yán)格履行法定程序。三是嚴(yán)控管理質(zhì)量。將項(xiàng)目可研、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、財(cái)政投資評(píng)審、審計(jì)等一系列嚴(yán)控制度落到實(shí)處，將推進(jìn)PPP與地方財(cái)力、債務(wù)情況與發(fā)展?fàn)顩r相匹配，不貪圖一時(shí)之快，防止PPP“異化變形，野蠻生長(zhǎng)”。

（五）敢于創(chuàng)新，探索財(cái)政金融協(xié)作模式

借力國(guó)家級(jí)基金和國(guó)際金融組織，拓寬項(xiàng)目融資渠道，爭(zhēng)取中國(guó)政企合作投資基金2.4億元，爭(zhēng)取亞洲開發(fā)銀行PPP養(yǎng)老貸款項(xiàng)目5000萬(wàn)美元。與世界銀行集團(tuán)國(guó)際金融公司（IFC）在北京簽訂了PPP合作備忘錄，雙方將在交通等多個(gè)領(lǐng)域展開合作，開創(chuàng)了全國(guó)首個(gè)國(guó)際金融組織與中國(guó)地方政府開展PPP項(xiàng)目合作的先例。同時(shí)，按照1：9的比例，引導(dǎo)金融資本共同設(shè)立50億元的宜昌PPP民生事業(yè)發(fā)展基金。

（六）注重民生，助力轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式

設(shè)立宜昌城市建設(shè)發(fā)展基金（50億元）和宜昌PPP民生事業(yè)發(fā)展基金（50億元），主要用于支持基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、食品安全等關(guān)乎民生的公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，讓PPP模式成為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生及提高公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量的“助推器”和“加速器”。

截至2016年底，宜昌市共有8個(gè)PPP項(xiàng)目落地，總投資98億元；進(jìn)入采購(gòu)階段項(xiàng)目6個(gè)，總投資30億元；前期準(zhǔn)備階段項(xiàng)目33個(gè)，總投資370億元。其中有7個(gè)項(xiàng)目被列入部、省示范項(xiàng)目，位居湖北省第二，僅次于武漢。其中，宜昌市與亞行達(dá)成養(yǎng)老PPP項(xiàng)目貸款意向，是國(guó)內(nèi)首個(gè)主權(quán)貸款PPP項(xiàng)目；香溪長(zhǎng)江大橋是湖北省財(cái)政廳指導(dǎo)并落地實(shí)施的全省首個(gè)PPP項(xiàng)目。

二、宜昌PPP實(shí)踐的啟示

無需諱言，盡管國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委等部門近年來力推PPP模式，但在地方層面遇到很多困難，PPP項(xiàng)目的落地率是不高的。一些PPP項(xiàng)目運(yùn)行不規(guī)范，“明股實(shí)債”背離PPP發(fā)展的初衷。宜昌市的PPP實(shí)踐既是為上級(jí)部門所稱贊的創(chuàng)新之舉，也沒有明顯的疏漏之處，因而具有重要的借鑒價(jià)值。比較同類城市，宜昌市的PPP實(shí)踐具有以下啟示：

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

改革到了今天，容易改的都已改了，剩下的都是硬骨頭。現(xiàn)在所面臨的改革，沒有主要領(lǐng)導(dǎo)拿在手上親自抓，都是寸步難行的。PPP的推進(jìn)尤其如此，凡是主要領(lǐng)導(dǎo)不了解、不重視、不下大力氣去對(duì)待PPP工作的，當(dāng)?shù)氐腜PP推進(jìn)必定進(jìn)展緩慢；反之像宜昌市這樣的主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)PPP、大力推動(dòng)PPP實(shí)踐的，相關(guān)部門也必定積極跟進(jìn)PPP的學(xué)習(xí)和實(shí)施。

（二）加強(qiáng)部門協(xié)作

PPP模式的推廣運(yùn)用，不僅僅是為了解決地方融資需求，更重要的是解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問題，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，PPP的核心要義之一就是更加關(guān)注后期的運(yùn)營(yíng)管理。為此，宜昌市注重發(fā)揮財(cái)政部門善于當(dāng)家理財(cái)，注重項(xiàng)目全生命周期管理的優(yōu)勢(shì)，將PPP中心設(shè)在財(cái)政部門，同時(shí)針對(duì)發(fā)改部門長(zhǎng)于項(xiàng)目籌劃和立項(xiàng)程序的優(yōu)勢(shì)，其他諸如交通等部門對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際需求和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較熟悉的優(yōu)勢(shì)，積極吸納發(fā)改等其他部門長(zhǎng)期派人參與PPP的實(shí)際運(yùn)作。由此產(chǎn)生的一個(gè)不為人知的重要效果是：宜昌PPP模式運(yùn)作的公共項(xiàng)目的進(jìn)展速度和社會(huì)效益優(yōu)于按其他模式運(yùn)作的公共項(xiàng)目。

（三）注重培育民間資本

就調(diào)研中所接觸到的民間資本，實(shí)際上對(duì)PPP了解甚少，或者說不是很熱衷于PPP模式的長(zhǎng)效運(yùn)作。宜昌市PPP中心有鑒于此，籌劃了一些投資額不大、效益較有保障的項(xiàng)目來吸引民間資本進(jìn)入。通過這些項(xiàng)目的示范效應(yīng)，來激發(fā)民間資本參與PPP項(xiàng)目的信心，提高民間資本運(yùn)作PPP項(xiàng)目的能力。

（四）完善項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用

PPP模式，顧名思義是政府和社會(huì)資本合作來提供公共服務(wù)，考驗(yàn)的是雙方的信譽(yù)和履約能力。無論是對(duì)于地方政府還是社會(huì)資本而言，能夠在法律框架下有效運(yùn)作一個(gè)公共項(xiàng)目十余年是不容易的，因而PPP的初始設(shè)計(jì)十分重要。宜昌市PPP中心非常注重項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所為每一個(gè)PPP項(xiàng)目把關(guān)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序規(guī)范，保障了PPP模式在助推宜昌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]endprint