淺析行政訴訟起訴期限

王曉東

(山西大學法學院，山西 太原 030006)

《中華人民共和國行政訴訟法》當中的46條第一款明確的指出：“公民、法人亦或者是其他組織直接向人民法院提起訴訟的話，應該要明白作出行政行為之日起六個月提出，法律另有規(guī)定的則可以除外。”該條文的行為模式屬于應為模式，與2014年修訂之前的《行政訴訟法》相比，修訂后的《行政訴訟法》對行政訴訟起訴期限作出重大修改，將行政訴訟起訴期限由原來的三個月延長至六個月，并科學合理地運用了“應當”二字，不僅對行政機關的行為效力、權力行使產(chǎn)生了重大影響，而且有利于保障行政相對人的合法權益。本文擬對行政訴訟起訴期限的理解與適用作簡要闡述。

一、法條解析

(一)行政訴訟起訴期限相關概述

行政訴訟起訴期限也可以將其稱之為起訴期間，主要指的是行政相對人也就是公民、法人以及其他組織覺得自身合法權益受到了國家行政職權組織、機構或者是相關工作人員行政行為的侵害，依法向我國人民法院提出行政訴訟請求，以此來保障自身的合法權益的法定期限。在這一過程中行政相對人員只有在法律所規(guī)定的起訴期限內(nèi)提出自己的行政訴訟，才能得到司法救濟；反之，則很難有效的通過這一方式保障自身權益。總之，起訟期限對于保障行政相對人員訴訟以及合法權益有著非常重要的作用，能夠讓相對人員及時且正確的行使訴訟權。

(二)對“應當自知道或者應當知道”的解析

“知道”是指有直接證據(jù)證明行為人知道某種行政行為。如被征收人已在征收決定送達文書上簽上了自己的名字，就代表其已經(jīng)“知道”。“應當知道”可以說是一種法律推定，指按照一般人的普遍認知能力可以推斷出行為人應當知道某種狀態(tài)。如被征收人雖然未在征收決定送達文書上簽字，但有證據(jù)證明其已從同為被征收人的鄰居處獲知征收行為的，則可推斷其對該征收行為屬于“應當知道”。當然，在司法實踐過程中對于“應當知道”的判定主要還是法官本身的主觀判斷，而不同法官判定條件也會存在差異性，這個時候結論也就會存在一定的差異性。

修訂后的《行政訴訟法》第四十六條將起訴期限的起算點由修改前的“應當知道作出具體行政行為之日起”修改為“應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起”，“知道”和“應當知道”這一法律術語本身就是主觀和客觀描述所結合出來的，而其所強調(diào)的主要還是行政機構的告知義務，另一方面這種細化有效地保障了當事人的訴訟權利，同時也兼顧了行政效能，具有非常重大的意義。

(三)對“一般起訴期限為六個月”的解析

現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十六條起訴期限由修改前的三個月延長至六個月。從立法目的來分析的話，對方式人訴訟期限進行限制，一方面能夠告知當事人在法定期限內(nèi)提起訴訟，另一方面則能防止行政法律關系一直處在不明確的情況下，再加上起訟期限較短不能很好的保障當事人權益，而時間過長又是對司法資源的浪費。結合我國司法實踐的現(xiàn)狀以及我國公民的權利意識、法治意識淡薄，起訟期限大多會延長到6個月左右，因為這樣不僅能夠確保行政行為的穩(wěn)定性，還能很好的保障行政相對人員的合法權利。

二、法理學分析

(一)“自知道或者應當知道”作出行政行為之日的起始日如何確定？

在司法實踐中，對于如何確定《行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定的“作出行政行為之日”有著不同的理解。但筆者認為，雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》及司法解釋并未就期間問題作出專門規(guī)定，但是我國《民事訴訟法》第七十五條第二款對期間作出了明確規(guī)定，即“期間以時、日、月、年計算。期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)”。同時，《執(zhí)行行政訴訟法解釋》第九十七條當中明確的指出：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定。”因此，在《行政訴訟法》及司法解釋未就期間問題作出專門規(guī)定的情況下，應參照《民事訴訟法》關于期間的規(guī)定進行理解和把握。所以，六個月起訴期限的起始點“應當自知道或應當知道”作出行政行為之“次日”開始計算。

(二)“自知道或者應當知道”行政行為的內(nèi)容如何理解？

司法實踐中，不乏有這樣的事例，如當事人雖知道具體行政行為的內(nèi)容，但當時并不知道該具體行政行為違法，致使起訴時超出六個月的起訴期限。在此情況下，是否適用《行政訴訟法》第四十六條關于“應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出”的規(guī)定？

筆者認為《行政訴訟法》之所以會對起訴期限進行規(guī)定，不僅是為了能夠更好的讓行政相對人員及時行使自身的權力，避免出現(xiàn)行使訴訟權濫用或者是怠于等情況；另一方面也是為了能夠更好的維持行政法律關系的穩(wěn)定性，最大程度維護既定的行政法律秩序。可是，假設行政相對人員知道的具體行政行為內(nèi)容是錯誤的，或不知道自己的權益受到了錯誤具體行政行為的侵害，這個時候也就不會涉及到行使訴權濫用或者怠于等現(xiàn)象，從而也就不會損害他人利益。再加上正確的行政行為是保障行政法律關系的穩(wěn)定的關鍵，如果沒有及時對錯誤的行政行為進行糾正，不僅會影響行政法律關系的穩(wěn)定性，還會對正常的行政法律秩序造成不良影響。所以，將知道具體行政行為違法之日認定為起訴期限起算點不違背立法規(guī)定訴訟期限的目的。如果機械適用《行政訴訟法》第四十六條的當中的規(guī)定，只要知道具體行政行為內(nèi)容，卻不管是否正確合理都將知道內(nèi)容之日起來對起訴期限進行計算，就必然會剝奪當事人的訴權，從而也就不可能有效的保障行政相對人員的合法權益。而將具體行政行為的“內(nèi)容”擴大解釋為“完整地知道具體行政行為(具體行政行為違法)之日”，這樣不僅符合現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定，還能切實的保障行政相對人合法權益。

(三)對于行政不作為如何適用“應當自知道或應當知道六個月內(nèi)”的起訴期限？

按照《行政訴訟法》當中第47條相關規(guī)定，行政相對人員申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)如果沒有及時履行的話，行政相對人員可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，如果行政相對人員在緊急情況下請求行政機關來履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益等法定職責的時候，行政機關沒有履行的話，提起訴訟可以不受前面所提到的兩個月限制，當事人可隨時提起訴訟。同時，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《適用行政訴訟法解釋》)第四條當中也明確的指出：“公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。”最高人民法院之所以作出這一解釋，一方面是基于起訴期限過長不利于行政管理秩序的盡快穩(wěn)定，不利于行政效能的提高；另一方面，該解釋的作出有利于統(tǒng)一行政不作為案件起訴期限的標準，有利于保障行政相對人的訴訟權利。

筆者認為，《行政訴訟法》第四十七條以及《適用行政訴訟法解釋》第四條的規(guī)定，已經(jīng)完全能夠保護當事人提起訴訟的權利，“法律不保護權利上的睡眠者”，故不宜再參照適用《執(zhí)行行政訴訟法解釋》關于“起訴期限最長不得超過二年”的規(guī)定。

(四)對于是否超過“應當自知道或應當知道六個月內(nèi)”起訴期限的舉證責任要如何承擔？

舉證責任主要是由法律所規(guī)定的由特定的當事人對特定的事項所承擔的提供證據(jù)證明其訴訟主張的責任，如果存在舉證責任的一方不能有效的提供證據(jù)的話，就需要承擔一定的法律后果。《執(zhí)行行政訴訟法解釋》當中的第二十七條第一款明確的指出，原告主要就是負責“證明起訴是夠符合相關法定條件，可是如果被告認為原告起訴已經(jīng)超過起訴期限的就要除外。”《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第三款當中明確的指出：“被告認為原告起訴超過法定期限的，將由被告本身承擔舉證責任。”按照上述法條規(guī)定，行政訴訟起訴期限的舉證責任主要采用的就是抗辨權發(fā)生說，人民法院不依職權主動審查起訴期限。訴訟過程中如果被告認為原告起訴期限已經(jīng)超過了法定的期限，就需要由被告來提出抗辯同時還需要承擔舉證責任。假設被告不進行抗辯的話則可以證明起訴期限沒有超過法定期限；被告舉證不能，則由被告承擔不利的法律后果。同時，被告完成舉證責任的，由原告承擔反證責任。

對于《行政訴訟法》第四十八條關于起訴期限耽誤和延長的舉證責任如何承擔，《行政訴訟法》及司法解釋均沒有明確規(guī)定。筆者認為，從司法實踐來看，是否“不屬于起訴人自身的原因”，如起訴人被采取強制措施、被依法羈押、突發(fā)疾病，或遭遇自然災害、戰(zhàn)爭等客觀事由，由起訴人負責舉證更符合實際情況和立法本意，但如由被告證明，則勢必會不符合現(xiàn)實情況，不利于《行政訴訟法》的有效實施。由此可見，根據(jù)舉證能力的大小和舉證難易程度分配來看，關于起訴期限耽誤和延長的舉證責任應當由起訴人承擔。

三、對策建議

建議立法部門以列舉方式對“應當自知道或應當知道”的途徑和情形予以明確。

《行政訴訟法》將起訴期限的起算點確定為“應當自知道或者應當知道”之日，而對于應如何認定為“知道或者應當知道”卻是一個極具爭議的問題。在司法活動中，“應當自知道或者應當知道”一般以“收到”來認定，原因在于對于當事人是否“知道或者應當知道”是以法院的裁判、決定等法律文書為標準的，“收到”的標準是合法送達。但是，在行政行為中，行政機關讓行政相對人“知道或者應當知道”的方式千差萬別，往往僅以“公告”為標準，達不到真正讓行政相對人“知道或應當知道”的目的。比如，在政府機關征收房屋過程中，并不是將《征收決定》《征收通告》等文書直接送達至被征收人，而是將其簡單粘貼在墻上，然后拍照了事。至于這些文書能否真正讓被征收人知道則再所不問。在此情況下，被征收人往往會因不知道而錯過起訴期限，而且因法律規(guī)定不明確，即便被征收人起訴，政府機關也會以超過法定起訴期限為由要求法院駁回起訴。諸如此類的事例舉不勝舉，究其原因，除了行政機關依法行政的法治意識仍需加強外，行政訴訟法對于“自知道或者應當知道”應當如何理解和適用沒有明確規(guī)定，也是重要原因之一。所以，對于“知道或應當知道”的途徑和情形，立法部門可以使用列舉的方式對其進行規(guī)范，這樣才能加強行政訴訟起訴期限的實施，從而最大程度保障行政相對人員的訴訟權利，促使行政機關能夠依法行政。

[1]葉敏陽.淺析行政訴訟起訴期限的理解與適用[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2009(s1)：43-45.

[2]戴衛(wèi)忠.淺析不行為行政案件的起訴期限[J].行政與法制，2003(3)：35-35.