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以“金磚+”平臺推進全球伙伴關系建設*

2018-01-24 19:01:14
教學與研究 2018年4期
關鍵詞:機制國家

近些年,金磚國家普遍面臨經濟增速下滑的壓力與挑戰,部分成員國甚至還出現了政治、社會層面的巨大波動和起伏,以致有關金磚潛能窮盡、光環消散的唱衰聲音和看低言論不絕于耳。但五國一致認為金磚機制不斷向前發展的潛能和趨勢沒有改變,金磚合作的前景只會成色更足、分量更重、動力更強。盡管做專、做優、做強金磚合作機制是五國的意向共識,但對如何理解金磚機制改革和如何改革金磚合作機制,既金磚國家組織的機制建設方向和未來工作的重點任務應放置哪里等問題上仍然存在分歧。為此,2017年9月中國國家主席習近平在金磚國家工商領袖峰會開幕式上作主旨演講時就指出:“我們應該發揮自身優勢和影響力,促進南南合作和南北對話,匯聚各國集體力量,聯手應對風險挑戰。我們應該擴大金磚合作的輻射和受益范圍,按照官民并舉的思路推動‘金磚+’合作模式,打造開放多元的發展伙伴網絡,讓更多新興市場國家和發展中國家參與到團結合作、互利共贏的事業中來”。[1]中國一直致力于加快全球經濟治理體系的改革,舉辦金磚峰會為中國推動、促成國際多邊機制,向更加公平、高效、務實的方向發展提供了上佳機遇和主場便利。本次廈門峰會中國不僅首倡“金磚+”合作的嶄新概念,還首次從全球范圍內邀請5個新興市場和發展中國家領導人參會,同金磚國家領導人一道共商合作大計、共謀發展良策。可以預計,未來通過中國倡導的“金磚+”合作模式,必將能使金磚國家的發展伙伴關系得到進一步擴大。

一、實施“金磚+”合作的重大意義和現實需求

金磚合作機制是主要新興經濟體和發展中國家進行宏觀政策協調、推動全球經濟治理的重要國際平臺,也是促進世界經濟增長、推動全球秩序變革、維護國際和平穩定的關鍵力量。中國作為金磚機制的重要成員國,希望通過主辦本次廈門峰會的契機,既能唱響中國聲音、貢獻中國智慧,更要增強金磚機制的決策力、執行力和影響力,從而在全球治理議題設計和規則制定方面,承擔起引領方向、塑造理念、創新模式的職責。因此,作為金磚國家領導人第九次會晤的主題國,中國在總結過去成功經驗的基礎上,把“金磚+”的合作理念引入此次廈門會晤。主要是基于如下幾點原因:

第一,“金磚+”是中國理念與金磚內涵對接融合的體現。2014年11月,習近平在中央外事工作會議上提出:“要在堅持不結盟原則的前提下廣交朋友,形成遍布全球的伙伴關系網絡。在國際和區域層面建設全球伙伴關系,走出一條‘對話而不對抗,結伴而不結盟’的國與國交往新路”。[2]2015年初,王毅外長在媒體發文時將“構建全球伙伴關系網絡”,列為年度中國外交理念創新成果之一。中國認為結盟是要拉攏一部分國家、孤立另一部分國家,是立足著眼“一己之私”或“小眾團體”狹隘利益的行事做法,與中國外交宗旨原則和國際關系基本準則背道而馳。[3]中國主張建立更加平等均衡的新型全球發展伙伴關系,源自中國外交平等相待、求同存異的優良傳統,契合當今時代世界發展、體系變革的趨勢潮流。[4]在此思想路線指引下中國的全球伙伴關系網絡日益完善,對外開放、互利合作的規模不斷擴大和深入,不僅為國內發展營造了有利的國際環境和戰略支撐,也向國際社會貢獻了重要的先進理念和公共產品。中國提出的“新型伙伴關系”理念是經驗總結基礎上的創新成果,具有“不預設假想敵、不針對第三方”的特點,既承襲金磚五國的共同利益、價值傳統和目標遵循,也符合順應人類社會、國際體系的發展趨勢和普遍期待。[5]金磚國家自發起之初便以“對話而不對抗、結伴而不結盟”為己任準則,遵循照顧彼此利益關切、彌合相互認知分歧的原則處理國家間關系。本次峰會中方按照推進“金磚+”合作的思路,舉行了新興市場國家和發展中國家對話會,目的正是為建設更廣泛的發展伙伴關系。因此,“金磚+”合作既是對中國結伴外交優良傳統的繼承吸收,也是對金磚國家合作精神的創新發展、對接耦合。

第二,“金磚+”合作能夠促進各方之間的增信釋疑。近年來,部分金磚國家經濟出現低水平或者負增長的減速情況,導致各種關于金磚“含金量”褪色、“金磚不負其名”的輿論和質疑金磚層色的觀點甚囂塵上。[6]應該說,受內外復雜環境和全球經濟形勢的影響,金磚國家發展難免遭遇不同程度的“逆風”狀況,僅由此便得出“金磚崩潰”的評判結論無疑極其片面和草率。當前關于金磚成色消退的說法、論調有失偏頗,簡單地理解以金磚合作組織為核心的新興國家時代已經結束更是無稽之談。[7]而實際上,作為助益全球經濟復蘇的最大動力源和實效增長點,金磚國家的集體崛起仍將成為促動國際格局和世界秩序演變的最大因素。但由此也應該看到,出現上述狀況的原因,除了某些國家別有用心、惡意煽動的客觀因素外,也是因為金磚組織與機制外國家的聯絡溝通不足所致。更值得注意的是,盡管當下大國相互合作與利益協調的要求和意愿日益上升,世界各國對社會制度和意識形態分歧的關注,明顯讓位于對利益共建和發展依存關系的重視,導致國際關系格局中互為敵手的可能性大幅減少,各種集團政治和結盟關系的紐帶偏向松弛。[8]而由于受西方權力政治規律和“國強必霸、強國必戰”歷史舊式理論的“邏輯浸染”,以及“贏者通吃、弱肉強食”固有思維模式和路徑依賴的“慣性毒害”,西方發達經濟體對于金磚國家機制一直抱持懷疑、警覺的心態,在局部議題上甚至出現了正面交鋒對壘的情況。[9]因此,以“金磚+”的方式讓更多“非金磚”群體、國家、組織了解和認同,金磚國家開放包容、合作共贏的核心理念和精神內涵,能夠有助于“稀釋”部分國家的懷疑態度、“調和”與某些勢力的矛盾分歧。以“金磚+”的方式讓西方社會知道和明白,金磚國家倡導全球治理改革的具體政策和遠大目標,并不是要推倒重來,也不是要另起爐灶,而是以創新、改進、完善為依據和遵循,促使現存國際制度中不公正、不合理的地方進行調整和修補。[10]因而,有利于減少地緣因素對大國經濟合作的干擾,避免使西方發達國家感到和產生新興國家企圖挑戰、顛覆現行國際經濟秩序的威脅或誤解。

第三,“金磚+”能夠曲線緩解“擴容”分歧。對于金磚發展方向,有關各方的關注點主要集中于如下兩個方面,即到底是橫向增員擴展,還是縱向機制深化。一種觀點就認為現有的合作框架可以滿足金磚國家在各個層級上的對話與協商,在金磚國家經濟走勢和政策取向差異加大,宏觀政策協調難度上升的背景下,貿然擴員可能帶來難以估量的麻煩。因此,金磚組織的工作任務重點應該是凝心聚力找準利益契合點,拉緊戰略共同點來推進務實合作,挖掘內部潛力、深化機制建設才應該是金磚組織的核心任務和首要目標。另一種觀點則認為“擴員”應是金磚機制不斷增強組織生命力的唯一方法,理由是金磚國家不該成為閉鎖自守“小團體”和“會員俱樂部”,而是應當定位成開放包容的“大家庭”和“朋友圈”。盡管目前在總體方向上金磚國家都贊同增加成員數量是機制發展必要環節和步驟的觀點,但在吸納新成員的標準、資格、流程等相關工作細節上存在較大分歧。大家一致認為候補擴容國的選擇問題必須慎重,這不僅需要考慮足夠分量和地域特色,還牽涉到原有國家與新進成員之間的雙邊關系。

正是基于這個原因,自2013年以來,每年度金磚國家主席國都邀請本地區的新興市場國家和發展中國家領導人,同金磚國家領導人開展對話,共襄盛舉、共謀發展。但“金磚+”作為一個正式的思路和提法出現,既進一步彰顯了金磚合作的長遠性、全局性特點,又有益于化解彌合內部分歧、增進各方團結友誼。事實上,俄羅斯因敘利亞、烏克蘭問題被七國集團“開除出局”,為避免孤立更看重西方之外的友好力量,故而希望能夠做大做強金磚機制以平衡西方影響。但在候補成員的選取問題上,卻更多是從地緣政治和“對美劃線”的角度思考。印度原則上支持擴大金磚規模,只是擔心金磚組織潛在候選國,基本上都與中國建立良好的經貿合作和雙邊關系,金磚擴容后會進一步壯大中國在機制內的“駕馭操控”能力,因而在此問題上態度猶豫不決、游移搖擺。巴西和南非作為分別來自拉美、非洲的唯一國家,從地域平衡和來源角度考慮,對擴大成員問題略微偏向自持和保守的立場。[11]因此,以“金磚+”合作的方式邀約更多國家,參加到金磚組織此項專務全球經濟發展問題的高峰會談之中,既是擴大金磚國家影響力的一種有效途徑,也是暫時緩解各方對金磚擴員難題的折中方案和“曲線”應對辦法。

二、建立“金磚+”伙伴關系的政策方略和具體舉措

“金磚+”合作不再局限在五國之間,而是一次有望開啟發展中國家與新興經濟體,建立更廣泛發展伙伴關系先河的有益嘗試和大膽探索。廈門會晤之后,邀請更多的“非金磚成員”加入金磚國家組織,支持建立涵蓋雙邊、三方、區域和多邊合作的利益攸關方伙伴關系,必將成為金磚機制創新發展的新模式和新常態。具體來說,可以從如下方面著力:

第一,以“金磚+”合作推動與區域性組織、國際性機制的對話聯絡。金磚國家合作雖已有十年,但從歷史的角度看仍是一個新事物,如何開展和深化合作仍缺乏現成的經驗可供借鑒,必須聽取各方的意見和建議來擴大合作受益范圍。[12]本次廈門峰會邀請埃及、幾內亞、墨西哥、塔吉克斯坦、泰國等5個國家領導人,參加新興經濟體與發展中國家對話會,表明中方希望金磚國家會同各方一道,發揚合作共贏、開放包容的伙伴精神,集眾智、聚合力,在全面落實歷屆峰會各項決議和成果的基礎上鞏固和深化,共同開創全球治理和國際經濟合作新局面。[13]從參加對話會的國家情況看,它們來自不同的地區,都具有各自的特色。埃及是阿拉伯世界核心國家,幾內亞是非盟輪值主席國,墨西哥是拉美—加勒比地區的重要國家,塔吉克斯坦則是上合組織成員,泰國在東盟中發揮著特殊作用。因此,本次新興市場國家與發展中國家對話會,無疑是開展“金磚+”與多個地區和國家商談合作的一次勇敢嘗試和重大突破。目前,在金磚國家正式會晤期間,領導人將分別進行小范圍會議、大范圍會議兩次峰會,其中大范圍峰會討論議題更多側重宏觀政策規劃、全球治理機制等方面,可以在大范圍會議時邀請一些地區組織或國家的代表參會,共同就促進國際分工體系和全球價值鏈的優化重塑進行深入廣泛的協商和探討。

另一方面,由于全球治理具體議題需要多邊組織貫徹落實,金磚機制要想在全球治理實踐中發揮作用,必須具備整合跨區域和影響國際組織的行動能力,就必然得加強與具有全球影響力國際多邊機構的聯系。2016年8月,作為G20輪值主席國在杭州峰會召開前夕,李克強總理主持了一場由中國倡議召開,以“全球經濟形勢與新興國家”為主旨的座談會。在舉行“1+6”圓桌對話會上,李克強總理同世界銀行行長、國際貨幣基金組織總裁、世界貿易組織總干事、國際勞工組織總干事、經濟合作與發展組織秘書長、金融穩定理事會主席六大國際金融機構負責人齊聚一堂,共同就宏觀經濟、結構性改革、貿易投資、勞動就業、金融監管改革和可持續發展等議題積極磋商、深入交換意見。這種“雙邊搭臺、多邊唱戲”形式的對話會在全球尚屬首次,不僅增強金磚合作機制與相關世界性專業組織的橫向聯系,也為后續國家操辦此類會議提供了新思路、新舉措。有鑒于此,金磚組織可以仿照“1+6”圓桌對話會的形式,以金磚國家聯合上述六大國際多邊經濟和金融機構作為獨立參與方,建立一個政治和經濟領域的“BRICS+6”年度高官定期會晤模式。[14]由金磚峰會年度當值主席國作為負責聯絡國際機構的專職協調員,在每年金磚峰會期間邀請上述六大機構“掌門人”,就反對各種形式的排外主義和保護主義,積極推動貿易和投資自由化、便利化,解決國際規則的變遷與全球權力的轉移進度不完全同步,以及逐步減少和消除貿易投資壁壘等問題展開討論、協商對策。此項會議在形式和內容上開創的新思路、新觀點、新看法,既是金磚國家增強承受外部劇變沖擊的抗壓能力和提升運用既有制度規則能力的試點探路之舉,同時也是促進金磚組織與國際多邊機構,就有效應對日益增多的區域性風險和全球性挑戰的互促共進、互補共贏之道。

第二,以“金磚+”模式探尋增進與中等強國協調合作的可行途徑。所謂中等強國是指那些雖沒有大國超眾的實力和影響,但在國際事務中相比除大國外的其他國家,更能夠扮演出類拔萃角色的行為體類別。雖然學術界和政策界對中等強國的評定標準和測度依據尚未達成一致意見,但從G20維度考慮除七國集團(G7)和金磚國家(BRICS)外,韓國、沙特、澳大利亞、土耳其、波蘭、墨西哥、阿根廷、印度尼西亞,以及不是全權成員的西班牙等大體上都應歸屬中等強國隊列。從前文所列中等強國的表單可以看出,中等強國大多是單一民族或以某民族為核心的主權國家,在對多邊外交體系、世界安全形勢、全球經濟格局的決定性作用雖遠不如大國,但卻能夠依仗地理位置優勢或戰略目標節制,有效運籌實力與企圖心之間的微妙平衡,而成為推進全球格局多極化的支柱之一。[15]盡管中等強國作為一種國別類型早已存在,但在全球政治舞臺上大國既是世界大變革的推動力量,也是國際關系大調整的基本動因,中等強國卻因不具備媲美匹敵大國的超眾實力,無法擁有壓倒性的國際影響和制度優勢,故此在全球治理境域里始終處于被忽視的外圍邊緣狀態。只是2008年國際金融危機之后,依托G20機制躍居為全球治理首要平臺的黃金機遇,中等強國才站到全球治理視域的最前沿和制高點。[16]2013年9月,在韓國的牽頭倡議下經過數月籌備,墨西哥、印度尼西亞、韓國、土耳其及澳大利亞五國就組成中等強國合作體(MIKTA)達成一致,從而揭開這個全部由中等強國創建的咨政、協商集團實體化的序幕。[17]

審視當下,各個國家出于本國的利益偏好以及脆弱度、耐受力和抗壓性的大小強弱,G20內部結成分屬G7、BRICS以及MIKTA三塊單元組別的情勢。[18]雖然金磚國家成立的初衷是為促進全球秩序發展,但大部分西方輿論卻認為金磚機制是以新制度來替代更換既有舊體制,是想挑戰現存發達國家主導的世界政治、經濟秩序。[19]相比而言,中等強國看待金磚合作的態度更加客觀公正,并且金磚國家和中等強國都是步入全球治理舞臺中央的新生集體力量,金磚國家同中等強國都致力于推動多邊外交和全球經濟治理改革,都支持聯合國全球政治中心的地位和作用,兩者也都認為目前國際貨幣基金組織中各國的份額含量就不能公正反映地緣政治的客觀現實。金磚國家與中等強國都主張通過和平方式、政治手段解決國際爭端和熱點問題,大家對國際事務存在很多相似或相近的觀點和看法,決定兩者之間有待開發的共同空間和合作潛能巨大。

另外,從機制編成的發展進程來講,金磚國家和中等強國兩大合作組織具有一定共通性。例如,中國、俄羅斯、印度、巴西四國外長在2006年聯合國大會間隙進行了短暫會晤,2008年11月7日和2009年3月13日,四國財長分別兩次在二十國集團峰會前夕進行“例會”,隨后2009年7月金磚四國在巴西宣告誕生,這成為“金磚國家”概念的重要轉折點——從虛擬投資詞匯“進化”、“升華”為國際政治格局中的實體單位。事實上,中等強國合作體也是先從聯大會議期間的外長會晤起步,隨后延伸拓展到其他層次和領域。[20]雖然金磚國家的“抱團”模式難以照搬、模仿,但對中等強國探索合作道路卻是極佳的過往先例和“學習材料”。總體來看,金磚組織和中等強國之間具有利益接觸面、摩擦點較小的特點,相互間恩怨糾纏偏少使得國際競爭環境比較寬松,彼此進行經濟聯系和政策協調的難度成本不高。而且,從金磚國家的長遠發展角度看,如果金磚組織進行成員擴容重點考察的對象國和可能的候選者,包括印度尼西亞、阿根廷、墨西哥、土耳其等也清一色的是中等強國。因此,基于全球利益共同體的伙伴關系正在深入發展,金磚國家的全球伙伴關系網絡理所當然應該重視發揮中等強國在全球多邊機制和所在區域合作中不可比擬的作用,從而有利于增強金磚組織在世界舞臺上閃轉騰挪的博弈空間。具體來說,每年金磚國家峰會時可以邀請中等強國合作體(MIKTA)當值主席國的代表,以觀察員身份列席金磚國家峰會,并參與局部議題和部分議事環節的討論。金磚國家還可以聯合中等強國提議在G20峰會后,召開相關方議會負責人參加的G20議長會,通過議會渠道豐富和充實G20機制的合作內容。另外,有金磚國家成員方要舉辦G20峰會時,也可以在會議準備、內容設計等方面事前征詢下中等強國的意見和建議。

第三,以“金磚+”平臺作為維護全球治理發展和強化與G20機制對接的合作載體。G20作為世界經濟的主要政策協調機制,無疑為包括金磚組織在內的廣大發展中國家,提供了一個維護自身利益、參與世界經濟決策的有效載體和重要平臺。[21]因此,金磚國家一直認同并強調G20作為主要國際經濟合作論壇,進行政策協調和國際經濟、金融事務開展政治對話的核心地位。現今,金磚國家和七國集團是驅動二十國集團運轉的兩個輪子,實現BRICS和G7兩輪齊動是決定G20能否完成從“清談館”到“行動隊”轉變的先決條件和前提保障。[22]在中方看來,金磚國家與七國集團既有存在競爭因素的客觀現實、也賦含合作空間,金磚合作機制應該是體現全球伙伴關系和新型國際關系的大舞臺。一直以來,有些西方報刊大量充斥著“金磚失色”的看衰說法和中美必將落入“修昔底德陷阱”的奇談怪論。西方世界出現這種態度的背后,除了面對新興國家崛起自身滋生的焦慮情緒以外,也是因為對于金磚合作不了解引發戒心和猜測所致。其實,自新世紀以來發達國家就有將新興國家融入西方工業國家論壇的想法,從G7+1(七國集團+俄羅斯)到G8+5(八國集團+中國、印度、巴西、墨西哥和南非)再到G20都是這個思路的體現,但總體而言西方試圖按照己方意志將新興國家納入既有軌道的效果不彰。[23]如今,金磚國家組織作為一個獨立實體機制的崛起,確實影響了西方的主導地位,讓一些西方人感到西方壟斷全球治理的時代結束。[24]而通過推動“金磚+”合作模式打造開放多元的發展伙伴網絡,是避免金磚國家與七國集團演化成為一組競爭機制的有效方法,也是防止守成大國與新興大國“必有一戰”的歷史悲劇重演的實用渠道。因此,可以考慮按照金磚國家、歐盟和美國作為三個獨立參與方,建立政治和經濟領域的三方高官年度定期對話機制。由金磚峰會年度當值主席國的專職協調員,作為金磚代表建設一個三方聯絡工作組,先從扶貧開發、氣候變化等敏感度較低的議題開展合作,等時機成熟之后再向更高級形態自然過渡、戰略轉型。中國倡導“金磚+”合作理念可以向國際社會表明,不同社會制度、不同意識形態的國家、組織或者集團,完全可以建立基于相通利益和共同追求的合作機制、伙伴關系,能夠讓世界各國知道金磚機制致力于構建同舟共濟、攜手同行的“開放朋友圈”,而不是策劃封閉排斥的“隱秘小團體”和“私人俱樂部”。[25]當今時代,唯有通過搭建“金磚+”合作平臺,統籌推進BRICS與G20的戰略對接和協調推進BRICS與G7的政策溝通,實現在G20框架內達成新興國家與發達國家既有區別又相互包容的政策共識,進而促成發達國家與發展中國家的相互理解、相互協調,才是防止走上猜疑指責、零和博弈邪路歪路的可行路徑,才是避免重蹈大國制衡、集團對立歷史覆轍的創新舉措和正確選擇。

三、結 語

綜合以上分析,伴隨著金磚國家合作領域的不斷拓展、合作內容的持續深化,金磚合作機制在全球治理境域中的地位和作用日漸突出,已經成長為促進世界經濟增長、完善全球治理機制、推動國際關系民主化的一支重要力量。但同時,受國際經濟復蘇乏力、金融市場動蕩頻發等大環境的影響,金磚國家合作也日益面臨不少困難和挑戰。在此之時,作為金磚峰會主題國中國開創以“金磚+”平臺拓展外交合作領域的新模式,主導推出以“金磚+”平臺建立更為廣泛的發展伙伴關系、構筑更加全面對話機制的新思路,不僅是開啟金磚合作機制第二個“黃金十年”的按鈕,更是體現新生治理力量在體制改良和制度革新方面具有不可估量潛能的窗口。如果說金磚組織是新興經濟體和發展中國家共同參與全球治理的機制平臺和典型案例,那么“金磚+”合作則是新興國家在更大范圍、更廣領域,加強政策協調、開展合作治理的活動載體和發揮資政建言作用的核心媒介。相信在可以預見的將來,“金磚+”平臺將充分釋放金磚合作的生命力,不斷拓展金磚合作的影響力,為構建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系釋放更多積極效應,為打造持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的人類命運共同體注入更多“新動力”和“正能量”。

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