CITES履約視域下的中國瀕危野生動物保護的法律機制研究

劉 莉 段明苒

(西安建筑科技大學，西安，710055)

瀕危野生動物保護是生態系統保護中的重要環節，而貿易是諸多瀕危野生動物致危因素中不可忽視的影響因子。瀕危野生動物貿易的法律規制是對瀕危野生動物的利用與保護的現實舉措，在環境問題全球化和國際環境公約日益增多的背景下，1973年《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(以下簡稱CITES公約)得以簽訂，以加強貿易控制的方式保護瀕危野生動植物種，是世界近代實施的最重要的自然保護公約之一。以該公約的履約角度研究國內瀕危野生動物保護的法律機制，為瀕危野生動物保護尋求新的完善路徑，提升我國對于CITES公約的履約能力有雙重意義。

1 各國對瀕危野生動物法律保護標準的界定

瀕危野生動物，依據其字面意思，是指接近危險狀態的物種，基本含義是指由于物種自身的原因或受到人類活動或自然災害的影響而有滅絕危險的野生動物。制定法律對瀕危野生動物進行保護，是各國目前普遍采用的一種方式，在國際和國內的法律規定中都有更為明確的劃分標準。

1.1 IUCN(國際自然及自然資源保護聯盟)編制了瀕危物種紅色名錄等級標準：滅絕、野外滅絕、極危、瀕危、易危、近危、無危、數據不足、未評估9個等級[1]。

1.2 美國為了更好地保護瀕危野生動物于1973年頒布《瀕危物種法》，將瀕危野生動物定義為瀕臨滅絕物種和受威脅物種。

1.3 加拿大《瀕危物種法》中指出瀕危野生動物是已經滅絕但存在于其他地方、瀕臨滅絕或受威脅亦或是受關注的物種。加拿大野生動物瀕危狀態委員會參照IUCN標準制訂的物種瀕危等級，包括滅絕、國內滅絕、瀕危、受威脅、特別關注、數據缺乏、無危共7個級別。

1.4 澳大利亞《環境與生物多樣性保護法》中將瀕危野生動物等級類型劃分為：滅絕、野外滅絕、極危、瀕危、易危、依賴保護6個類型[2]。

1.5 中國1988年頒布的《國家重點保護野生動物名錄》：列出Ⅰ級和Ⅱ級保護野生動物2個保護等級，Ⅰ級保護范圍為中國特產稀有或瀕于滅絕的野生動物，Ⅱ級保護范圍為數量較少或有瀕于滅絕危險的野生動物。參照1996年版IUCN瀕危物種紅色名錄，根據中國的國情，中國動物紅皮書使用了物種等級劃分：野生滅絕(Ex)、絕跡(Et)、瀕危(E)、易危(V)、稀有(R)和未定(I)等等級[3]。

2 CITES公約對野生動物保護的意義

CITES公約通過對其附錄的瀕危野生動物國際貿易實施管理，確保野生動物國際貿易不危害其生存及繁衍。其主要作用體現在如下幾個方面。

2.1 CITES公約提供了保護野生動物的堅實后盾

工業革命以來的人類發展史是一部生物滅絕速度不斷加快的歷史，這段時期被認為是地球自6 500萬年前恐龍滅絕以來最為嚴重的物種滅絕時期[4]。尤其是在以國際貿易為主要特征的經濟全球化時代下，對生物多樣性的威脅更為加重。因為過度的野生動物貿易導致野生動物在廣度和深度上被過度開發，破壞野生動物資源的自然生態系統和發展速率，導致生態系統結構破壞，生物多樣性減少。嚴峻的野生動物國際貿易的興起，引起國際社會普遍對貿易影響下的物種生存的高度關注。為管制瀕危物種貿易，保護瀕危野生動物，1973年催生了《瀕危野生動植物種國際貿易公約》——即CITES公約得以簽訂。在環境問題全球化和國際環境公約日益增多的背景下，CITES公約以加強貿易控制的方式保護瀕危野生動植物種，這是全球近代實施的最重要的自然保護公約之一，至此保護野生動物也有了堅實的后盾。

2.2 CITES公約為保護野生動物提供了合理的機制

CITES公約自身的制度設計和運行有利于瀕危野生動物的貿易及保護的具體實施工作的開展。截至目前，公約的3個附錄已涵蓋了世界范圍內60%～65%的物種，并且規定了操作性較強的履約機制，成為控制野生動物及其產品國際貿易、保護生物多樣性的一項有效且操作性較強的國際條約[5]。公約確定的物種名錄機制、貿易監測機制、履約制裁與履約合作等機制，不僅能夠在一定程度上為締約國提供監管野生動物貿易的經驗，而且可以監督并幫助締約國有效限制瀕危野生動物貿易并達到保護物種多樣性的目的。締約國大會制度規定各締約國的物種投票權和商討強化和推行公約的議案等事宜，以CITES公約完備的機構設置、明確的職責分工為野生動物保護提供了重要的法律機制。

2.3 我國通過履行CITES公約開辟野生動物保護的新路徑

我國野生動物保護已形成一定的法律體系，包括《環境保護法》、《野生動物保護法》、《陸生野生動物保護實施條例》、《水生野生動物保護實施條例》、《刑法》、《漁業法》以及兩高的3個司法解釋中的相關規定。為了規制我國的物種貿易，尋求動物保護與可持續利用的平衡，更好地實現保護動物的目標，我國加入CITES公約后，應對公約的要求，不斷完善履約立法，從履約二類國家(即國家沒有專門規范瀕危野生動物進出口管理活動的專項法律，但在其他法律中有相關條款涉及)上升至履約一類國家(國家有專門規范瀕危野生動物進出口管理活動的專項法律)。為配合公約第9條“管理機構和科學機構”的設立要求和國內立法的具體實施，我國同樣設立了瀕危物種進出口管理辦公室和瀕危物種科學委員會作為國內履約管理機構和科學機構。通過對CITES公約的履約，引導國內對于瀕危野生動物保護的新路徑，強化對瀕危野生動物的這一類法律關系的更加嚴格調整。

3 CITES公約保護的法律機制

CITES公約的強制力和嚴格性來源于公約確立的促進瀕危野生動物保護的各項重要法律機制的支撐，主要表現在如下幾個方面。

3.1 分層級的物種保護管理規則

CITES公約通過規定國際合作規則，保護瀕危野生動物不致因國際貿易而遭到過度開發。即由進出口國通過簽發、核查許可證或證明書的方式，對附錄所列瀕危野生動物的國際貿易進行嚴格的控制和監督，防止因過度的國際貿易和開發利用而危及瀕危野生動物在自然界的生存，避免其滅絕。

附錄1 應包括所有受到或可能受到貿易的影響而有滅絕危險的物種。這些物種的貿易必須加以特別嚴格的管理，以防止進一步危害其生存，并且只有在特殊的情況下允許貿易。

附錄2 應包括所有那些目前雖未瀕臨滅絕，但如對其貿易不嚴加管理，以防止不利其生存的利用，就可能變成有滅絕危險的物種，以及為了使上述物種中指明的某些物種標本的貿易能得到有效的控制，而必須加以管理的其他物種。

附錄3 應包括任一締約國認為屬其管轄范圍內，應進行管理以防止或限制開發利用，而需要其他締約國合作控制貿易的物種。

除遵守CITES各項規定外，各締約國均不應允許就附錄1、附錄2、附錄3所列物種標本進行貿易。

3.2 多方的貿易監督檢測

CITES公約通過文本、決定和決議規定了對各締約國貿易監督檢測的方式，分別為兩大方式，即通過締約國自查和機構它查的方式。締約國自查主要是通過公約對締約國規定的履約義務而實現，表現在國家報告制度和標本標記核查管理制度等方式。公約第八條第7款規定了締約國定期遞交報告的履約義務，國家報告作為監測公約實施情況及附錄所列物種標本合法和非法國際貿易水平方式，主要包括締約國所發許可證或證明書號碼、種類、貿易國家、標本的類型等情況，摘要的年度報告，國家為執行公約而設立和采取的法律規章、行政措施的雙年度報告。公約第六條第7款確定標記為“任何難以除去的印記、鉛封或識別該標本的其他合適的辦法，盡量防止無權發證者進行偽造”。標本標記管理制度是根據公約規定將標記普遍用于活體動物、人工繁殖或人工培植的標本、圈養標本、實行限額管理的物種標本的管理措施。此外，公約還通過規定嚴格管理與非締約國貿易標準和允許國內措施嚴格化等措施加強貿易自我約束力度。

CITES公約其他機構對于貿易的監測主要是通過公約秘書處及動物委員會、植物委員會等組織得以實施，例如對大宗貿易回顧的監督制度，根據第十二屆締約國大會第12.8號決議規定，為了確保公約第四條第2、3、6款得以執行，動物委員會和植物委員會與秘書處和有關專家合作，并與分布國協商對經受大宗貿易的附錄II物種的生物學、貿易和其他相關信息進行回顧審查，制定建議并為履行建議而采取措施進行督促。

3.3 高標準的履約制裁

在國際條約中，尤其是國際環境條約，締約方在自覺履約方面往往缺乏足夠的利益驅動而使公約難以有效施行。CITES公約為此針對締約國規定了一系列履約不力的制裁后果以達至宗旨實現的目的。公約分別對立法不力(第8.4號、第11.16號決議)、履約不力(文本第十三條、第6.10號決議、第9.13號決議)的國家制裁進行詳述，包括實施經濟的、政治的和外交的強有力的方式解決此類貿易履約不協調問題。

3.4 多樣化的履約合作

CITES公約的秘書處和締約國大會因其自身無執法權而需依靠各締約國開展執法工作，包含公約締約國家之間的措施和公約與其他組織機構的執法，最終目的是為加強公約的執行效率和力度。

各締約國之間執法活動發生在國家間的野生動物貿易過程中，CITES公約為此規定了國家間非法貿易案件的通報義務、合理處置國家間違約案件標本、確認國家許可證或證明書有效性的義務等，以加強國家間的履約執行力。

與此同時，CITES公約在締約國大會上不斷完善與國際組織機構的合作深度與廣度，例如公約秘書處已與國際刑警組織和世界海關組織分別簽署合作備忘錄，為締約國與國際組織協作執法提供便利。此外，締約國也就個別物種的執法工作與國際組織執法網絡加強聯系與交流，減少物種分布國的貿易違法案件。

4 保護瀕危野生動物國內履約的考量

野生動物是生態系統的重要組成，其保護利用與人類的生存發展息息相關。在立足本土國情之上，積極履行應當承擔的國際公約的義務，從如下幾個方面完善相關措施，才能更好完成拯救瀕危野生動物的目標。

4.1 形成履約的國內法律體系

目前，我國在配合CITES公約的履約方面已初步形成以《野生動物保護法》、《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》為主體，多種法律規定相配合組成的法律體系。但是，面對我國瀕危野生動物保護的嚴峻形勢，并非必須制定新法才能得以解決，應基于現有的立法，對其進行及時分析和評估，促進立法機關與執法機關溝通協調并會同專家研討，根據履約形式和物種自身變化，確定適合調整本階段法律關系的法律法規，核查法律法規的時效性，對應的采取制定、補充、修改、廢止等的措施，才能實現瀕危野生動物保護法律的系統化和科學化。

另一方面，行動框架的制定是對CITES公約高度履約的具體體現。目前我國可從政府到社會等三個層面制定較為系統的行動框架，選取在重點領域優先采取相關行動，配合履約。首先，在政府行動層面，及時制定落實CITES締約國會議各項決議的方案；制定關于野生動物安全和珍貴物種及其制品貿易的中長期規劃；將涉及瀕危野生動物履約和打擊相關貿易犯罪的政策、行動和成效做年度報告并公布。其次，在企業層面，推動企業自律和行業自律，加強企業自我評級、自我管理建設，培養動物有關企業的社會責任意識；借助CITES附錄、IUCN瀕危物種紅色名錄、國家瀕危野生動物名單對經營物種進行風險評估并制定企業內部風險控制機制，提高風險防控能力。還要加強企業從業人員培訓，提高法律、貿易和對瀕危野生動物物種的識別能力。最后，在社會層面，加強與國內外科研機構和非政府組織合作，調查研究并分析中國野生動物貿易基本情況；強化對策研究和咨詢服務；宣傳引導，培養公民科學合理的消費意識和行為。

4.2 調整現有瀕危野生動物保護名錄制度

物種名錄制度是法律規則得以有效實施的重要依據，我國目前的主要物種名錄包含有《國家重點保護野生動物名錄》、《國家保護的有益的或有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》以及《瀕危野生動植物種國際貿易公約》的物種附錄等。這些名錄自制定起一直配合《野生動物保護法》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律法規的實施。但隨著自然狀態和法律實施等的一系列影響和變化，物種生存和受威脅的狀態也應隨之改變，例如在名錄名稱上，隨著法律條文的變更，相應的物種名錄名稱和內容也應隨之進行調整。如《野生動物保護法》經過修改原第九條對應的“三有”名錄無從對應。再例如對比瀕危等級評估結果和國家重點保護野生動物名錄，發現相對于1989年中國重點野生動物保護名錄發表以來116種/亞種國家重點保護野生動物的瀕危趨勢發生了變化，其中，有所改善的物種有30種，包括國家Ⅰ級保護動物18種/亞種和國家Ⅱ級保護動物12種。86種國家重點保護野生動物物種的生存狀況有所惡化，包括國家Ⅰ級保護5種，國家Ⅱ級保護動物81種[6]。新修訂的《野生動物保護法》在第十條中增添了“國家重點保護野生動物名錄，由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定，并每5年根據評估情況確定對名錄進行調整”的規定，即確定了國家重點保護野生動物名錄5年的定期調整制度。根據這一規定，名錄制度中存在的瑕疵應予以修整。

除此之外，應進一步規范瀕危野生動物列入名錄的程序。美國的《瀕危物種法》規定了兩種物種列入名錄的方式，一種是申請程序列入，一種是通過候選方案列入。申請程序列入是指由申請人(任何團體或個人)提出申請，啟動列入程序，管理機構對申請進行審查判定并評價。候選物種方案列入是指管理機構先收集物種的信息形成候選物種名單，篩選后啟動列入程序[7]。細化我國瀕危野生動物的修訂程序時，應具體到瀕危野生動物物種的提議方式、物種狀況評價和等級確定和修訂等的內容，通過具體的程序列入名錄。程序過程應公正公開透明，在行政資源有限的情況下調動社會研究團體、環保機構以及對環保事業關心和關注的組織和個人的積極性，保證物種的及時調整，增強保護力度和控制管理范圍。

4.3 嚴格進出口證明的精細化管理

目前，在瀕危動物的進出口管理中，涉及多個部門，如國家瀕管辦、海關總署和公安部，進行履約執法協調，交流信息和情報，統一協調開展野生動物進出口和履約方面的執法活動。為進一步加大對野生動物的保護，需要進行精細化的管理。

在靜態管理上，應該明確管理機構職能并協調機構間關系。根據《瀕危野生動植物進出口管理條例》規定瀕危野生動物進出口管理機構是中國的履約機構，具有協助執法的職能。為更好促進進出境管理，應進一步擴大授權瀕危物種進出口管理辦公室及各辦事處設置專門工作人員在海關監管區對進出口的野生動物標本進行查驗或在簽發許可證(證明書)時對貨物進行查驗，更好配合海關執法。

在動態管理上，改進進出口證明行政審批程序。對于一些常規物種可考慮改進簡化現行的行政申報審批程序，將三級地方申報審核程序合并為省一級，實行一次性的地方審核，再由省級野生動物主管部門向國家瀕危物種進出口管理辦公室或其授權辦事處申報，根據公約規定、國家法律法規、主管部門的行政規章等直接決定是否簽發允許進出口證明書。主管部門則將工作重點從現行的日常審批程序中脫離出來，強化各個等級、類型野生動物及其產品的進出口宏觀管理政策和國內市場管理，以建立完善的國內管理體系，為簡化進出口環節的管理程序創造條件[8]。

4.4 實施野生動物標記化管理

野生動物標記化管理向深度發展的必要條件是法律法規和具體實施細則的支撐。歐盟及其多數成員國家和澳大利亞等國已經頒布與標記管理相關的法律法規，進一步明確標記的法律地位，例如澳大利亞的《環境與生物多樣性保護》的第1篇第1章第4節是關于管制活體動物進口的條款，規定為鑒定目的而對某些標本進行標記。我國2016年《野生動物保護法》雖然在條文中規定了“國家重點保護野生動物及其制品專用標識”，但對進出口管理還沒有添加標記管理的規定。因此，應進一步在條例中添加標記管理規定，在《瀕危野生動植物進出口管理條例》中進一步明確進出口瀕危野生動物的標記化管理。此外，為確保具體實施，在標記規定上進行細化，對標記的意義、標記的適用范圍和標準、標記的使用和管理等各個環節確保標記的可操作性和規范化功能的發揮。

標記化管理制度的實施不可缺少的是來自執法監管和科技支撐。執法監管的具體措施應該包括：制定執法監管計劃和任務；將地區普遍執法監管和重點執法監管相結合，定期檢查和不定期抽查相結合；對重點行業實施重點監管；設立監督舉報和執法監管通告制度。在科技支撐上，建立良好的科技平臺，組建技術研發，優化管理方式為其提供科技平臺。

4.5 明確野生動物限定口岸管理制度

野生動物不同于一般的進出口商品，對其識別需具備一定的專業知識和技能，因此對行政執法和監管提出更高的要求。為充分利用有限的行政資源，應明確野生動物限定口岸管理制度。據國家瀕危物種進出口管理辦公室調查，因野生動物地理分布和經濟開放發展的緣故，我國野生動物及其產品進出境的口岸已形成一定的規律。因此，在國家野生動物保護主管部門、瀕危物種進出口管理辦公室等機構在對全國瀕危野生動物進出口貿易調研基礎之上，對各口岸野生動物進出口貿易量、口岸分布與管轄、業務能力進行分析研究，明確一批數量科學合理、分布范圍適當的野生動物進出口專門口岸，將分散管理集中化。同時，應進一步加強瀕危物種科學委員會同海關部門的執法合作，彌補其專業技能的短板和監管漏洞。一般情況下，瀕危物種科學委員會為執法提供咨詢意見，因此，在野生動物進出口專門口岸為海關提供科學咨詢，一方面是為海關盡快提供現場意見，考察其相關物種的貿易活動是否危害相關物種野生種群的生存以及對活標本的籠舍安置和照管是否得當；另一方面是遇有海關人員對貨物存有疑問時提供專業意見。最后還要定期對執法人員開展瀕危野生動物專業知識培訓，共同實現對進出口物種及其產品的有效監管。

5 結語

CITES公約是效力較強的國際環境公約，包含有完備的機構設置和明晰的機構職責以及重要的法律保護機制，包括分層級的物種保護規則、多方面的貿易監督檢測、高標準的履約制裁和多樣化的履約合作。我國加入CITES公約30余年，為了配合履約建立了較為健全的野生動物保護法律體系和法律實施配套措施。因此，以CITES公約履約為研究視角對于完善我國瀕危野生動物保護的法律機制有必要性和可行性。此外，在長期的法律實施過程中，我國的法律規范存在一定缺陷，法律實施無法跟進環境形勢和履約發展要求，因此，需要從法律體系完善和法律制度實施調整來建立和健全我國的瀕危野生動物保護法律機制。

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