農村集體經濟組織特別法人：理論研究和實踐探索（上）

方志權

隨著城市化、工業化進程的不斷推進，農村集體經濟發展出現了許多新情況和新問題。一些農村集體經濟組織土地被大量征用，土地資源轉換為貨幣資產，由于集體組織成員界定不明確、集體資產產權不明晰，征地補償費的分配等問題逐漸凸顯；還有一些地方在集體資產管理上存在不履行民主程序、不公開收益分配等問題，農民大多對農村集體經濟發展不放心，擔心集體資產流失，存在要求平分集體資產的傾向。解決這些問題，必須要通過制度創新，加快農村集體資產股份合作制改革來實現。

一、農村集體經濟組織特別法人的基本特性與“母雞”理論

農村集體經濟的組織形態是一個不斷變化、逐步完善的過程，今后相當長一個時期，建立在產權清晰基礎上的股份合作制經濟是中國發展集體經濟的有效形式，農村集體經濟組織是特別法人，現階段我國農村集體經濟組織的性質有3個方面：

一是社會主義特色的經濟組織。首先，農村集體經濟組織以社會主義的公有制為基礎，以土地為中心的主要生產資料是農民集體所有，并以憲法和法律直接予以確認。它是具有中國特色的社會主義在中國廣大農村的經濟基礎和組織保證。其次，它適應中國農村在社會主義初級階段的發展規律，也就是說能夠適應農村生產力的發展和維護最廣大農民群眾的根本利益。農村集體經濟具有以下特征：社區性（區域性），集體經濟組織界定在一定區域范圍內，集體經濟組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權利義務“進”則“與生俱來”，“退”則“自然棄失”，不對外開放。合作性（共有性），集體資產由組織成員共同所有，資產收益和勞動成果歸成員共同分享，權利義務均等。排他性，盡管集體經濟組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉鎮，但每個集體經濟組織的資產、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權。多功能性，集體經濟組織既承擔了生產功能、生活功能，還承擔了公共公益服務、社會管理等其他功能。

二是民事法律主體的特殊組織。農村集體經濟組織依法律和政策規定而建立，有自己的名稱、組織機構和場所，擁有獨立的財產和自主進行生產經營的能力，并能在一定的財產范圍內（土地所有權除外）獨立承擔民事責任，符合民事主體的資格條件，因此具有民事權利能力和民事行為能力。它與法人相似，但在設立程序和條件、終止條件、生產經營方式和目的、財產（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體，有別于自然人和法人，應將它作為其他特別的組織對待。

三是高度重合于農村基層社會組織。按照《村民委員會組織法》規定，農村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設的村民小組，但在當前的農村基層組織中，大多是農村集體經濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構，即兩枚印章一套機構。兩者決策機制相似，實踐中職能相互重疊，特別是對農村基層社會的管理與服務，兩者難以截然分開，具有較為明顯的“政社合一性”。

綜上可見，農村集體經濟組織既不同于一般的經濟組織，又不同于社會團體，也不同于行政機關，自有其獨特的政治性質和法律性質。正是這種特殊性，決定著農村集體經濟組織的職能作用及其成員的資格權利等重要內容。《民法總則》已經明確，要賦予農村集體經濟組織特別法人地位。農村集體經濟可用“母雞”理論進行闡述。只有這樣，集體經濟發展才能逐步適應市場經濟，并不斷適應城鄉發展一體化的需要。只有這樣，才能做到“兩個促進”，即采取多種渠道促進發展壯大農村集體經濟，通過哺育集體經濟這只“母雞”下更多的蛋，從而建立健全農民持續增收的長效機制，促進農民持續增收。

二、內改制與“放風箏”法理

實踐證明，中國農村集體經濟組織產權制度改革的前提是必須堅持集體所有制，而不能解散集體經濟，不能否定集體經濟數十年的發展成果。農村集體產權制度改革不同于工商企業的股份制改革，應體現成員的集體所有和特有的社區性，因此不是面向社會的改制，而是面向集體經濟組織內部的改制，最適合的模式還是股份合作制，通過股份合作制產權制度改革，真正實現還權于民。

從制度特征上看，農村集體經濟組織產權制度改革以股份合作制為主，其制度設計仍然兼有合作制和股份制的特點。在股權設置上，以集體經濟組織成員個人股為主導，體現了勞動者聯合的根本屬性。在股權界定上，兼顧各類集體經濟組織成員的利益，且股東資格不向社會開放，體現了合作經濟非資本聯合的特征。

從組織功能上看，改制后的新型農村集體經濟組織在具有企業性質的同時，還負擔著村委會或社區的公共服務、社會管理等公共管理職能。這些新型農村集體經濟組織通過在分配前預先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區的公共管理職能。

從改制次序上看，農村集體經濟組織產權制度改革由大城市近郊地區、經濟發達地區率先興起，并有向大城市遠郊農村、經濟欠發達地區擴展的趨勢。在經濟梯度發展規律的作用下，工業化和城鎮化逐步由大城市周邊農村向遠郊農村、由經濟發達地區向經濟欠發達地區城鄉接合部推進，為各地開展農村集體經濟組織產權制度改革提供了外在條件，農村產權制度改革不再是發達地區的專利。

由于上述特性，推進農村集體產權制度改革應處理好三組關系：一是集體與個人的關系。農村集體所有是社會主義公有制經濟的重要形式，以此為基礎組建的農村集體經濟組織，是以村、鎮地緣為基礎的商事形態，具有明顯的社區性。因此，既不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，也不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。換言之，在增加農民財產性收入的同時，要用好、管好、維護好給農民帶來收益的集體資產，切忌一分而光，要形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。二是強制與自治的關系。農村集體經濟組織是特別法人，具有獨立的法律主體資格，有權通過理事會等機構自主運作，應當被賦予充分的自治權。然而，農村集體經濟組織中的農民文化水平相對較低，經營能力也相對較弱，其組織機構的搭建、章程的擬定、份額的流轉、收益的分配等，無不需要政府的指導、協調和監督，甚至在相當長的時期，還需要法律設定剛性規則，以保證集體資產不會流失。農業主管部門發現方案存在惡意逃廢債務或惡意分配資產等情形的，有權不予核準。三是歷史與未來的關系。農村集體資產的監管，首要任務是界定資產的范圍以及對該資產享有權益的主體范圍。在設立農村集體經濟組織的過程中，哪些資產要納入經濟組織，哪些人對資產增值作出過貢獻，應當按什么原則來確定成員，已經去世的成員與現有成員分別享有什么權利，應當按什么方式來經營管理。凡此種種，既要尊重歷史，又要照顧現實。

集體經濟組織就像是一只放飛于農村上空的風箏，為了讓風箏飛得更高更順暢，收放之間需要智慧管理，通過加強集體資產的監督，實現“兩個防止”：防止集體資產被侵占，防止農民利益受損害。在股權轉讓方面，規定轉讓范圍、受讓人持股上限，防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產。針對一些農民存在的希望撤鎮撤村處置兌現現金、注重眼前利益求實惠的心態，堅守集體所有制的底線，杜絕農村集體經濟產權制度改革推進過程中出現“一撤就分、一分就光”的現象。防止外部資本侵吞、非法控制集體資產，制定章程，明確規定現階段集體資產股權轉讓（贈予）、退出、繼承限定在本集體經濟組織內部。同時做到“兩個確?！保捍_保農村集體資產保值增值，積極引導農村集體經濟組織發展不動產及物業、租賃管理項目；確保農村集體經濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農村集體資產收益以豐補歉機制。

三、如何界定農村集體經濟組織成員

一是時間點的確定。從時間上看，1949年新中國成立后開始了社會主義改造，1956年后社會主義改造基本完成，以生產資料集體所有制為基礎的高級農業生產合作社開始建立，而這也標志著農村集體經濟組織的建立。彼時農民牽著耕牛，拿著地契，加入了高級農業生產合作社，這應當成為界定農村集體經濟組織成員的時點。

二是關聯關系的確定。一方面，賴以確認成員的聯結點，是與農村集體經濟組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產積累等生產生活關系；另一方面，成員的確認必須遵循規范的程序，以獲得當地群眾認可。前者為實體要件，后者則為程序要件。綜合考量，可對成員作出以下界定：農村集體經濟組織成員，是指自農村高級農業生產合作社成立以來，與集體經濟組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產積累等生產生活關系，經該集體經濟組織民主程序確認的人員。

三是成員的分類。集體經濟組織完成成員確認程序時，已經去世，或雖未去世但已離開集體經濟組織的為過往成員，根據確權份額享有相應的財產權益；其他成員為現有成員，依照法律規定享有完整的成員權利。換言之，曾經做出過貢獻的，可根據農齡來確認其應享有的份額，已經去世或者離開的人不享有表決權，只享有相應的財產權益。

四是成員資格的封閉性與開放性。成員資格必須對內開放且對外封閉。集體經濟組織內部的新生人口，自出生之日起即享有成員資格，可以繼承、受讓財產份額；而在集體經濟組織之外的任何人，均不能通過受讓、抵押等方式獲得成員資格。另外，農村集體經濟組織成員享有的份額，應當以戶為單位記載。除非農村集體經濟組織章程另有約定，戶內總份額不隨戶內人口增減變動而調整，即所謂“生不增、死不減”。隨著歲月的推移，戶內成員將相繼去世，彼時，該戶的份額將由農村集體經濟組織收回。

四、如何確定農村集體經濟組織成員的權利和義務

一是表決權。在農村集體經濟組織中，為了體現成員民主管理，防止少數人操控，實行一人一票制度。此外，農村集體經濟組織具有明顯的地緣性，成員生活于熟人社會，數戶成員可以共同推舉鄉紳賢達作為代表參會，以提高運營效率。因而，農村集體經濟組織可以通過集體經濟組織成員大會或者成員代表會議就議決事項進行表決。

二是流轉權。權利的流轉包括繼承、轉讓與贈予三種情形，也包括由于履行抵押義務而發生的被動權利讓予。農村集體經濟組織為避免出現少數人控制、外部人侵占等情形，必須對權益流轉施加種種限制。首先，關于轉讓與贈予。農村集體資產份額不得向本集體經濟組織成員以外的第三人轉讓、贈予。也就是說，份額對外是鎖死的，只能在本集體經濟組織成員內部進行轉讓與贈予，或者由本集體經濟組織贖回，農村集體經濟組織章程另有約定的除外。其次，關于繼承。由于繼承乃基于死亡這一法律事實，而繼受份額是法定權利，故農村集體經濟組織不宜排除繼承人的繼承權，但為了避免外部人經由繼承而獲得成員資格，應規定農村集體經濟組織成員之外的人因繼承而獲得財產份額的，不享有表決權，但章程另有規定的除外。第三，關于擔保。為了避免農村集體經濟組織由于擔保導致資產被外部人所控制，規定農村集體經濟組織不得為他人的債務提供擔保，本集體經濟組織設立的企業除外。章程可以對提供擔保的條件和程序作出規定。第四，關于最高份額。為了避免少數人控制，規定通過份額量化和轉讓、贈予、繼承等方式持有農村集體資產份額的，其份額不得超過章程規定的上限。

三是收益權。農村集體經濟的收益權除了要體現所有者決定權之外，更要體現長期存續、服務社區的屬性，因此，農村集體資產經營收益由本集體經濟組織全體成員共同享有，依照法律和章程的規定分配。為避免短期行為，規定收益分配方案須經鄉鎮農經管理機構核準后，提交本集體經濟組織成員大會或者成員代表會議表決通過后實施。農村集體經濟組織當年的凈收益應當在彌補虧損、提取公積公益金后按照一定比例實行按份額分配。（未完待續）