貧困地區農民脫貧與減負有待持續加強
——基于貴州、四川兩省調研

劉玉萍 高 強 朱麗麗

為了解新時代貧困地區農民脫貧中生產生活變化情況，深入研究脫貧與減輕農民負擔情況，近期調研組先后赴貴州省畢節市、四川省廣安市、南充市和德陽市開展了專題調研。通過調研，筆者感到：兩省貧困地區助農增收工作總體站位高、措施實，村級公益事業建設亮點多、效果顯著，為全國提供了實踐樣板和成功經驗。

一、貧困地區助農增收的創新做法及成效

（一）深化基層民主治理，實施小型公共基礎設施村民自建。2012年四川省發布的《關于推行農村小型公共基礎設施村民自建的意見》提出，凡單項資金未達到招標和比選規模標準、技術要求不高、受惠對象直接、進村入戶的小型農村公共基礎設施基本建設項目，除中央對財政資金使用方式有明確規定的外，都應積極推行村民自建方式組織實施。村民自建將農村小型公共基礎設施項目的選擇權、建設權、管護權交給農民，搭建了“十步工作法”“五個機制”“四個轉變”等機制構架，行業部門不再大包大攬，而是致力于做好技術服務和指導，取得了積極效果。項目實施過程中，通過民議、民定、民建、民評、民管，還權賦能、問計于民，調動農民參與農村公共事務積極性，提高農民民主管理水平。2017年廣安市武勝縣發布《關于規范貧困村道路和富民連心工程項目實行村民自建的通知》，要求縣級財政投入或上級可以整合用于貧困村道路工程建設的項目資金、受益對象直接為村民、單項投資額度在200萬元以下（不含200萬元）的貧困村道路和富民連心工程項目都將推行村民自建。調查了解到，村民自建簡化了招投標程序，縮短工期在3/4以上；與政府包攬代建相比能降低40%以上成本。同時，農民不但當家做主，還能獲得勞務報酬，提高了收入。

（二）堅持制度先行與組織建設，一事一議村級公益事業成效顯著。貴州省在實施一事一議籌資籌勞時，堅持制度引領，嚴格規范操作程序，確保在規定范圍內籌資籌勞，不增加農民負擔。四川省全面推行農村基礎設施建設項目審核制度，建立農民參與農村基礎設施建設項目管理機制和向村級組織收費審核制度，通過加強組織建設，做到事前防控、過程監督和事后審計，確保不增加農民負擔。貴州威寧縣有280個村實施了通寨路面硬化、村內安裝太陽能路燈、建設文化活動廣場等，覆蓋了全縣45%的村，農村人居環境有了顯著改善。2017年四川省開展一事一議村11586個，占村總數的24%，財政獎補18.06億元，籌資3.65億，籌勞2.46億個，建成項目12415個。2017年四川武勝縣籌資籌勞項目村達188個，籌資總額90.76萬元，籌勞70.51萬個，以資代勞2820.7萬元。武勝縣在實施項目過程中，始終注重發揮農民組織能力建設，每個項目均成立“三個小組”，即項目領導小組、職能監督小組、財務核實小組。通過“三個小組”，村民參與到項目申請、實施、評估等全過程中，實現了全鏈條參與式管理，村民出資投勞建設家園的熱情得到積極調動，財政資金引導作用進一步加強，農村公益事業建設的投入顯著增加。

（三）實施分類細化管理，村級組織運轉經費進一步得到保障。四川省各地堅持多渠道籌措、多元化保障，實行分類細化管理，提高了資金利用效率。例如，武勝縣馬耳石村可以獲得五個方面的財政補助和經費支持。第一，村干部基本報酬按照不低于上年度農村居民人均可支配收入標準核定，村支部書記每月1430元、村委員主任1290元、文書1140元。第二，村級組織辦公經費每年4萬元，主要包括必要的辦公用品費、水電費、報刊征訂費等開支。第三，農村公共服務運行維護支出每年5萬元，主要用于小型公路維護、村內環境治理和家禽養殖防疫等。該項費用在不同村之間可以進行調劑。第四，大中型維修維護費由鎮財政負擔，主要包括村活動室維修、辦公家具設備的添置等，依申請而定，實行報賬制。第五，各類項目配套工作經費，按“費隨事轉”的原則，按照項目資源來源統籌保障，不向村級組織攤派或轉嫁。此外，村級組織還有村級組織服務群眾專項經費和扶貧工作經費。例如，南充閬中博樹鄉清真村日常運轉經費3萬元，基礎設施維護經費5萬元，每年還有貧困村辦公經費5萬元，全年辦公經費共計13萬元。

（四）發展壯大集體經濟，探索農民特色減貧新路子。四川省21個市州均啟動改革試點，規范農村集體資產管理，推動農村財務管理規范化、制度化、信息化建設。興云村引進社會資本組建“營山蜀農農業有限公司”，流轉土地2500畝，種植紅芯王柚2500畝。村集體將政府投入的園區產業路、水利設施使用權量化折資入股給企業，企業將年凈利潤的2%作為集體經濟收入；村集體將100萬產業發展基金、26.8萬元的貧困戶產業發展基金和小額信貸資金、2000元產業扶持到戶資金入股公司，每年按6%保底分紅。村民在獲取土地流轉租金的同時，還可以入園打工掙薪金，人均增加收入2000元。

二、調研發現的主要問題

（一）村級報刊支出超額仍是“頑疾”。調查表明，村級報刊超支呈現反復性、普遍性等特點，不僅支出超額數量多、比例大，而且報刊種類繁多，經濟條件相對較好的村集體征訂任務更重。調研組走訪了解到，村級報刊超支主要原因在于報刊發行攤派，其背后涉及的是行政權力干預和部門利益問題。

（二）貧困地區脫貧攻堅中面臨新問題。這類問題不僅集中體現在貧困村，非貧困村也有所涉及。對于貧困村而言，一方面脫貧評估任務重。閬中博樹鄉清真村精準扶貧打印費支出5000余元，劉家廟村2016-2017年支出扶貧相關資料費5.6萬元；另一方面，硬件后期運維費用難保障。四川省規定貧困村退出標準為“1低5有”，貧困發生率低于3%，有集體經濟收入、有硬化路、有衛生室、有文化室、有通信網絡。清真村支書表示，村內因這兩年脫貧攻堅修建的基礎設施項目后期維護費用不足，僅這一項每年應至少需要10萬元。貧困戶與非貧困戶之間、貧困村與非貧困村之間，由于政策差別過大帶來新的不平衡。四川省馬耳石村農民楊某反映，因為馬耳石不是“貧困村”，村內道路是村民們自發籌資修建的，最少的戶拿了3000元，位置偏僻的戶出錢最多的達到10萬元。他表示，“誰如果不出這筆錢，就會被村民們自發排擠，車都不讓進村，有的戶舉債都要出這筆錢”。

（三）農民保障性支出呈現兩增一減。2016年農民保障性支出人均241.06元，同比增長12%，總量上升，呈現兩增一減：農村合作醫療保險費125.88元，同比增長20%；農村養老保險費人均110.06元，同比增長6%；農村政策性保險人均5.12元，同比減少12%。主要原因：一是農民參保意識和購買意識增強，購買人數增加。二是農村合作醫療保險個人繳費標準增加，由2015年每人每年120元增加到2016年每人每年150元。三是由于農業政策性保險險種少、保額低、理賠程序復雜，挫傷了農民積極性，導致參保投保減少。

三、下一步的思考及建議

（一）提高農村民生保障水平。堅持農業農村優先發展，圍繞農民群眾最關心最急迫最直接的利益問題，采取超常規振興措施，推動基礎設施、公共服務向農村延伸，推進城鄉基本公共服務均等化。不斷加強社會保障體系建設，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度，實現異地就醫聯網結算，強化農村公共衛生服務，持續改善農村人居環境，加快建立多層次農業保險體系。

（二）完善一事一議籌資籌勞制度。加大財政獎補力度，完善一事一議籌資籌勞管理辦法，簡化審批程序，增強籌資籌勞可操作性。在嚴格執行限額標準的基礎上，防止政策“一刀切”，分地區分區域提出籌資籌勞的合理限額標準。改善民主議事程序，充分運用現代信息技術和多媒體手段，創新在線投票、視頻會議等民主議事新機制。建立“政府主導、分級負責、群管群養”的管護機制，落實管護經費，明確管護責任，切實解決農村公益設施建設與管護的難題。

（三）發展壯大村級集體經濟。新形勢下，必須整合農村集體自身資源優勢，完善財政、稅收、金融、產業等各項政策，爭取各方面的支持和力量，聚成發展壯大集體經濟的合力。鼓勵村集體經濟組織通過自主經營、聯合開發、聯建聯營、股權投資等多種途徑，探索集體經濟有效實現形式，不斷增強村集體經濟組織自我發展自我服務能力。