地方立法保護海上絲綢之路史跡
——以《南京市海上絲綢之路史跡保護辦法》為例

丁 亮

（南京市海上絲綢之路遺產研究中心，江蘇 南京 210001）

1 南京申遺的背景介紹

南京是江蘇省省會城市,是一座有著悠久歷史的文化古城，有2 500年建城史，累計450年建都史，素有“江南佳麗地、金陵帝王州”的美譽，又有“十朝都會”之稱，與北京、西安、洛陽并稱中國四大古都，是首批國家級歷史文化名城（1982年）。該區域擁有“通江達海”的地理優勢，古代各類海船均可駛入；同時，南京也是中國“四大古都”中唯一位于南方的港口城市。六朝時期，東吳建成了以建康為起點的海上絲綢之路的東海航線。永樂三年正式開始的以“鄭和下西洋”為代表的大航海活動，將中國海上絲綢之路活動推向了高峰，世界大航海探索時代的壯闊序幕也由此拉開。

南京城保存著大量與海上絲綢之路相關的歷史遺跡和文物，包括航海家生活遺跡、造船遺跡、外國元首墓葬、宗教遺跡、都城遺跡、外國舶來品等，如南京的龍江船廠遺址、浡泥國王墓、鄭和墓、洪保墓等。如何讓海上絲綢之路遺產價值得以保存和延續，是一個迫在眉睫需要解決的重大難題。為積極做好南京海上絲綢之路史跡申報世界文化遺產工作，南京市積極通過立法等方式對“海絲”史跡遺產進行保護和利用。2016年10月，南京市以政府令的形式出臺了《南京市海上絲綢之路史跡保護辦法》[1]（以下簡稱“辦法”），在地方法律法規上規范和強化對南京市海上絲綢之路史跡的保護、管理和利用，此項舉措具備不可忽視的價值。

2 南京海絲史跡保護立法的不平凡歷程

在人類歷史上，古代絲綢之路是歐亞大陸東西方文明相互交流的紐帶和網絡。2013年9月和10月，習近平總書記在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會積極響應，反映了相關區域國家對于建立相互之間更為廣泛、有效、互利的經濟合作關系的愿望，為相關區域國家社會、經濟的可持續發展提供了新的機遇。

海上絲綢之路,是古代人們借助季風與洋流等自然條件,利用傳統的航海技術開通的東西方海路網絡[2]。從地理上看，中國的海上絲綢之路文化遺產主要分布在沿海岸線，特別是代表性的港口城市，如廣州、泉州、寧波、南京。為實現港口的功能，這些城市建立了綜合的生態系統，包括生產設施、碼頭、船塢、倉庫、導航設施、海上貿易市場等。古代繁榮的海上貿易、城市生活和文化交流，留存了大量文化古跡和遺址[3]。

2014年中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦聯合申報的“絲綢之路：長安—天山廊道”成功列入世界遺產名錄。這一事件使得文化遺產保護與國家重大構想結合在了一起，中國各地方政府積極加入“絲綢之路”和“海上絲綢之路”申報世界遺產項目，先后有超過20多個城市提出了加入“海上絲綢之路”申報世界遺產項目的意愿，幾乎形成了一個涵蓋整個中國東南沿海海岸線的龐大帶狀區域。

2016年3月，國家文物局在北京召開海上絲綢之路申遺工作專題會議，明確南京列入申遺城市名單。2016年4月，國家文物局明確由泉州市牽頭，聯合廣州、寧波、南京等城市，全力推進海上絲綢之路聯合申遺。

從法律法規上規范和強化對南京市海上絲綢之路史跡的規劃、保護、管理和利用，提升其社會價值。南京市致力于開展海絲史跡保護立法工作，在明確南京列入海上絲綢之路史跡申遺城市后，2016年5月中旬，南京市繆瑞林市長在調研部署海絲申遺工作時指出，由市法制辦會同市文廣新局加快推進海絲申遺點保護立法工作。南京市文廣新局成立了由主要領導牽頭、分管領導具體負責，世界文化遺產管理處、法規處等業務處室組成的起草小組，正式啟動了《南京市海上絲綢之路史跡保護辦法》（下文簡稱《辦法》）制定工作。2016年9月2日，市文廣新局正式行文《關于報送〈南京市海上絲綢之路史跡保護辦法〉（送審稿）的請示》，報市政府研究審議。最終，《辦法》會議審議通過。市文化行政主管部門依據《辦法》先后制定了多項細則，著眼于創建規范性更強的法規體系。

3 立法保護具備的重要價值

(1)確定海上絲綢之路史跡保護內涵、范圍和原則。現階段法律涵蓋了此次列入申遺點的4處海上絲綢之路史跡，并且明確將南京市和海上絲綢之路相關的古文化遺址、古墓葬、古建筑和石刻納入保護范圍，是具有地方特色的法律界定，將南京市海上絲綢之路史跡全面保護提升到世界文化遺產保護的相關標準和水平。

(2)強化主體責任。明確了市、區兩級政府對海上絲綢之路史跡保護的領導、保障責任，梳理了文化遺產保護、園林綠化、旅游、城市管理、教育、公安、環境保護、民族宗教事務、外事、科技、檔案等部門職責，形成較為全面的全市海上絲綢之路史跡保護體系。

(3)確立規范保護措施，強化保護機制。保護措施是《辦法》的重要內容，《辦法》對海上絲綢之路史跡保護規劃、規劃銜接、保護范圍、建控地帶、地下文物遺存區域、保護管理、監測預警、檔案、應急處置、知識產權等多個方面的保護措施加以了規范和明確：一是制定保護規劃明確了保護規劃的內容和編制程序，規定經批準的保護規劃納入地區控制性詳細規劃，是史跡保護、管理和利用的依據（第十二條）。二是規范規劃銜接，明確編制控制性詳細規劃涉及史跡保護范圍和建控地帶的要征求文化遺產行政主管部門的意見（第十三條）。對建控地帶內建設工程嚴格控制（第十六條）。三是建立工作機制，《辦法》明確要求建立史跡保護監測預警系統、檔案、信息管理系統和突發事件應對工作機制（第二十五條至第二十七條），并對史跡保護性修繕方案的論證和實施進行了規定（第十八條）。四是加強史跡知識產權保護，明確了知識產權行政主管部門對史跡知識產權保護的責任（第十九條）。

(4)加強展示利用，營造保護氛圍，促進傳承發展。規定市文化遺產保護部門應當會同相關部門，編制海上絲綢之路史跡利用方案，通過文化展示、文化創意、旅游服務等產業進行保護性利用。

(5)確立法律責任體系，懲戒違法行為。《辦法》規定了海上絲綢之路史跡保護范圍內的禁止行為，對違反本辦法的行為規定了法律責任。

4 《辦法》實施以來取得的成效

《辦法》的實施，對全面加強南京海上絲綢之路史跡保護和利用，推進申報世界文化遺產工作起到重要的促進作用。

"按照《辦法》要求完善管理機制。明確龍江船廠遺址和浡泥國王墓落實設立保護管理機構，配備專職人員，不斷加強海絲遺產的日常管理和巡查工作。#開展海絲史跡的本體保護、環境整治及展示利用工作。各申遺點本體修繕、環境整治方案獲得國家文物局的審批，正按照批復意見組織實施；各申遺點已完成展陳提升初步設計方案。$深入開展海絲價值研究。舉辦8期“海絲講堂”專題講座，啟動《南京海上絲綢之路史跡》編輯出版工作，不斷推出新的研究成果。建立南京市海絲專家庫，召開南京海絲遺產保護和申遺專家咨詢會，為進一步深化南京海絲遺產主題研究打下基礎。%加強宣傳和交流。拍攝制作《向著海洋起航》專題宣傳片，并于中國“文化和自然遺產日”期間在南京電視臺等媒體宣傳推介。邀請新華日報、南京日報等20家省市新聞單位媒體記者開展了南京“海絲之旅”媒體探訪活動。制作“南京海絲史跡手繪導覽圖”，開通了“南京海絲遺產”微信平臺，多渠道宣傳和傳播海絲文化。&推進監測體系及檔案建設。按照規范要求，完成3大類63項數據監測歷史數據的收集、整理和傳輸工作，海絲史跡實體檔案建設有序進行[4]。

5 立法啟示與立法經驗

5.1 推動與引領地方立法

現階段立法還要面臨諸多實際問題，如在法律上南京海絲史跡如何定義，如何保障海上絲綢之路史跡的真實性、完整性和延續性，法律的組織實施，其中涉及的園林綠化、旅游、城市管理、教育、公安、環保、民族宗教事務、外事、科技、檔案等部門和海絲史跡。此次南京海絲遺產立法保護，是進一步規范和強化海絲史跡保護、管理和利用，保障史跡真實性、完整性和延續性的有力舉措和路徑，同時也是提升海絲遺產社會價值、文化價值和法律地位的重要保證。

5.2 相關地方立法需體現其世界文化遺產價值

文化遺產對于擁有悠久歷史的國家和民族而言，不僅僅是歷史和傳統的記憶載體，更是民族精神和民族凝聚力的象征，其重大意義已經成為世界各國的共識。聯合國提出，通過政策措施將文化和自然遺產融入社區的生活，并結合到綜合性的規劃項目中去；采取適當的法律、科學技術、管理和財政措施以識別、保護、展示和修復這些遺產[5]。

5.3 全面拓寬保護宣傳范圍

《辦法》體現了南京廣大市民保護南京獨有的海絲史跡的普遍要求，很容易被廣大群眾所理解和接受。南京在文化遺產保護志愿者隊伍建設方面有較多經驗。2014年，為貫徹落實市委市政府高水平推進南京文化遺產保護、高標準建設世界歷史文化名城的工作要求，在市文廣新局指導支持下，南京市文化綜合執法總隊牽頭組建成立市級文物保護志愿者總隊。120位來自各行各業的文物保護志愿者通過集體巡查、定點巡查、自主巡查等形式助力執法巡查，在發現安全隱患、制止違法行為、固定涉案證據等方面發揮了重要作用。以“行政執法引領＋志愿服務支持”為核心的“文保執法社會治理模式”初步建構，實現了隊伍建設規范化、志愿巡查信息化、社會參與有序化，這些都為下一步海絲史跡志愿互動等打下了良好基礎。