評估中國黃金周高速公路免費政策

摘 要 自2012年《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》頒布起，高速公路重大節假日免費政策開始在全國實施。目前，該項政策已出臺實施了五年，但每逢重大節假日時，該項政策都會引起強烈的社會反響與廣泛的社會討論，觀點亦是褒貶不一。此項政策是否順應社會發展與滿足人民群眾需要，引發了諸多學者的討論與思考。本文運用政策評估的兩大標準，即事實標準與價值標準，對黃金周免費政策進行系統的評估，以進一步確定其效果。

關鍵詞 政策評估 事實標準 價值標準 高速公路 免費政策

作者簡介：李祥，澳門大學社會科學學院碩士研究生，研究方向：中國公共政策評估與政府機構改革。

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.118

一、 黃金周節假日高速公路免費通行政策

“貸款修路，收費還貸”是我國目前公路建設的主要融資方式，也是我國公路建設與運營管理的核心政策。該項政策的實施在一定程度上緩解了我國公路建設中資金瓶頸的問題，促進了我國交通基礎設施的完善與現代化，為推動社會經濟的可持續發展奠定了堅實的交通運輸基礎。然而，該項政策因為沒有及時調整，順應情況的變化，也帶來了一些問題。隨著我國汽車保有量的快速增長，居民購買力的提高，越來越多的人選擇汽車出行，以至于節假日期間部分路段人滿為患，安全性較低，通行效率也令人詬病。同時，公民意識的增強，以及公路出行成本較高，人們對高速公路收費政策的批評也是此起彼伏。另外，為了拉動內需，促進產業結構調整，增強國際競爭力與防范外部風險的能力，我國需要通過旅游業等服務業的增長來促進經濟的平穩與較快發展。更重要的是，該項政策執行時暴露出地方政府負擔過重、政企不分、管理混亂、法制不健全等問題，政策的科學性遭到質疑。再加上，2011年春節陜西、寧夏等部分省份在春節期間實施高速公路免費通行政策，取得了比較好的社會效果。

正是在上述背景下，國務院下發同意交通運輸部等五部委提交的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》。方案規定，7座以下（含7座）車輛在每年的春節、清明節、勞動節、國慶節這四個國家重大法定節假日免收公路通行費。2012年9月，在交通運輸部2012年9月5日下發的有關高速公路在節假日免費的緊急通知的基礎上，廣東省、湖南省、四川省等多個省份相繼細化節假日高速公路免費政策。2012年十一黃金周期間，節假日中小型客車高速公路免費通行的政策正式在全國實施。

二、事實標準分析

（一）政策效益

政策效益指的是政策的有效性，即政策目標得以實現的程度。政策效益通過比較政策運行時的實際結果與預期結果，對政策目標實現程度進行分析。 根據方案全文，實施此項政策的主要目標是“進一步提升收費公路通行效率和服務水平，方便群眾快捷出行”。該項目標實現的如何呢？2012國慶中秋長假期間，我國的公路網交通量與往年相比大幅提升，因此諸多路段擁堵不堪，擦車等交通事故頻發，服務區車滿為患。同時，民眾對免費手續也是不滿。可以說，第一年該項政策的效益不僅沒有達成，而且還引起民眾的不滿。接下來的五年間，政策進行了一些調整，例如取消發卡、實行不發卡抬杠放行、設置緩沖期與提前做好信息發布等。盡管如此，也依然存在局部路段車流緩慢，通行效率較低，擁堵問題難以解決。因此，可以說我國實施高速公路免費通行政策是我國高速公路發展的良好方向，但因政策設計不合理、內容不完整等問題，阻礙了其良好政策善意的實現。

（二）政策效率

我國目前的高速公路運營管理模式主要有事業型、企業型和企事業混合型三種，由于政企不分的存在，導致多頭管理、職責不清等問題依然嚴重。同時，由于我國高速公路養護不分，管理難度較高。另外，資源浪費的現象依然存在，主要是因為我國公路建設與管理的規定散落在單行法律和部門法規之中，存在碎片化、缺乏系統性協調性等問題，各省、各地區之間各自制定與執行該區的政策，未能很好地保證公路網的政策暢通性。而且，每逢重大節假日，公安部以及各省市的交通部門都會部署大量警力，醫院、消防等機構也會適當增加人員，以保證人們的正常出行與減少交通事故的危害。因此，該項政策的投入是巨大的，而產出卻差強人意。

（三）政策回應程度

一項好的政策，社會的回應程度比較高，市民的滿意度也會比較高。一項不好的政策，執行起來下面抵觸情緒比較大，回應程度比較低。免費政策的直接影響者為駕駛或乘坐7座及7座以下小客車的人，此類人群的響應程度直接反映了政策的好壞。政策出臺前，這些人群對該項政策的支持很高，認為這是一項讓利于民、還路于民的好政策。但是，公路的擁堵使出行的安全隱患增大、時間成本增加、等候期間的燃油費以及食品費的增加等，因此小客車駕駛者是否受益有待考慮。至于非免費通行車輛乘坐者，其利益明顯受損，而這些群眾較大多數為較低收入無車家庭。出行成本的增加，導致他們質疑政策的民主性與科學性。對于大貨車而言，也是利益純受損者。高速公路公司的合法經營權受到破壞，人員配置與道路維護等成本增加，收費利潤下降，也是純受損者。旅游景點、酒店行業及汽車租賃維修公司等由于服務使用人員增多，收益較大，是該項政策中純受益者。而政府既有受益也有受損，受益是因為刺激了旅游消費及相關產業發展，國民生產總值增加。受損是因為環境污染使治理成本增加，高速公路公司上繳的稅收減少。綜上所述，該項政策的回應性可謂眾說紛紜。

三、 價值標準分析

（一）政策公正性

所謂公正，通常指社會權威機構與個人在處理社會事務時應秉持不偏不倚、不枉不縱、公而無私的立場和態度。 由于私家車擁有家庭在我國是少數，我國在制定免費政策時明顯沒有照顧到載客較多、客運能力較強的大客車，沒有讓多數的出行民眾享受益。另外，對于那些BOT項目以及剛始運營的高速公路，在執行政策時應有所區別，提高民間和境外資本投資的積極性。 路橋公司作為合法的經營單位，收費權是由我國法律賦予，并受到保護，在沒有任何補助的情況下，利潤瞬間化為烏有。一份國務院的通知卻將其權力中止，這種行為并不具有合法性。而且，部分路橋公司已經上市，市場的資源分配應該由市場解決與決定，政府政策應該是配合市場，而不是強制市場配合自身政策。對于乘坐長途客車的相對低收入者與貨運卡車公司的合法權益間接受損，而這些人群才是高速公路上的大多數人。因此，可以看出該項政策具有“損不足補有余”的特征，劫貧濟富的嫌疑難以洗脫。

（二）政策過程價值

過程價值強調公民參與，以做到決策的科學化與民主化。科學化本質上就是決策過程中需要專家參與以及尊重專家意見。民主化則包含三層含義：第一，讓公眾（包括公民和各類利益相關的團體和個人）參與到決策過程之中；第二，專家參與決策過程中也應主張民主；第三，決策者之間要實行民主，不要一言堂。 值得注意的是，這項政策的行政決策過程比較短，在2012年5月份交通運輸部新聞發言人在新聞例行發布會上公開了正在制定重大節假日免費通行方案的消息，但具體方案是什么，如何免費，公眾所知甚少，而同年7月份國務院就正式批轉全國執行，具體意見征求情況與向誰征求以及意見是什么，公眾并不知情。作為一項影響數億國人出行和合法企業經營權利的行政決策，似乎顯得太過匆忙。 因此，我們可以看出，免費政策在制定之前，沒有進行綜合考慮，也沒有全面了解情況，缺乏足夠的信息，政策的公開性與透明性都值得深究。

總的來說，黃金周高速公路免費政策的本意是良好的，由于固有矛盾的激化，決策前缺乏有效的溝通與了解，配套措施不完善，執行時出現的一些問題等原因限制了該項政策利好一面的有效發揮，我們需要改進該項政策，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，以讓高速公路發展的成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民群眾。

注釋：

寧騷.公共政策學（第2版）.北京：高等教育出版社.2011.386.

俞可平.國家底線-公平正義與依法治國（第1版）.北京：中央編譯出版社.2014.62.

秦小霞.“節假日小客車高速免費政策研究”——以史密斯政策執行模型為視角.大連：東北財經大學.2013.26.

劉伯龍、竺乾威.當代中國公共政策（第2版）.上海：復旦大學出版社.2009.23.

曾明、李婷.公共政策的公正性-重大節假日高速公路免費政策的價值分析.理論與改革.2014（5）.95.endprint