我國公務員培訓體制改革分析

摘 要 公務員培訓是提升公務員能力，有效提高行政效率的重要途徑之一。但在傳統的公務員培訓體制中，公務員培訓出現了機構單一、缺乏競爭、激勵失效等問題。本文基于新公共管理理論對我國公務員培訓體制所面臨的困境進行分析并探索公務員培訓體制改革對策具有一定的理論和現實意義。

關鍵詞 公務員 培訓 新公共管理

作者簡介：席姍姍 ，黑龍江大學政府管理學院，碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.083

一、新公共管理理論簡述

從西方行政學的發展歷程來看，新公共管理理論是對傳統公共行政理論，特別是官僚制理論的一次反叛。從20世紀70年代起，西方各國面臨著經濟、社會、政治等多方面的挑戰，西方政府公共管理也遇到了前所未有的嚴峻挑戰。由于二戰后，西方各國普遍采用凱恩斯主義的主張，實行政府全面干預政策，主張政府對社會經濟生活實行全面普遍的干預，導致西方社會高失業率、高通脹率和低增長為特征的全面“滯脹”現象的出現。與經濟社會方面的滯脹相伴隨，政府公共管理也面臨重大挑戰，“政府擴張、機構臃腫、效益低下、政策失靈”等現象頻頻出現，人們對政府的失望感不斷增加。這直接引發了20世紀后半葉的西方政府行政改革浪潮。新公共管理理論也隨西方各國行政改革的不斷推進得以逐漸形成與完善。

“新公共管理理論在解釋政府困境時表現出優越性”。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。簡要觀之，新公共管理理論主要包含以下內容： 首先，主張建立顧客驅動制度。新公共管理理論認為，市場能夠保持高效率和高服務的重要原因就是能夠建立以顧客為導向的利益驅動制度，通過顧客導向來引導市場等私營部門的決策，尊重顧客的權利。其次，主張在政府部門引入競爭機制。“新公共管理主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門間、公共部門機構間展開競爭”，從而提高政府的行政效率，保障政府公共產品的有效供給，降低政府運行的行政成本。最后，主張采用私人部門的管理方法和模式。新公共管理理論認為，無論是公共管理還是企業管理都具有管理的同一性，在本質上具有一致性，私營部門成功卓越的管理方式和方法是保持私人部門高效、靈活運轉的重要保障，也是私人部門保持創新能力和服務水平的重要手段。

二、我國傳統公務員培訓制度的困境分析

（一）政府的培訓職能定位不明確

建國以來，由于特殊的歷史原因，我國長期實行的是高度集中的計劃經濟體制，與這種計劃經濟體制相伴隨，在政治領域，我國也建立了相對集中的行政管理體制以與經濟體制相適應。在高度集中的政府行政管理體制下，政府一直在扮演著“生產者、控制者、監督者”的角色，在我國形成了自上而下的行政管理模式。政府部門通過嚴格的行政命令和行政指令來進行公共服務的提供和經濟社會的管理與管制，導致了效率低下，水平較低的現象。受我國傳統計劃經濟體制和行政管理體制的影響，我國大部分地區的現行公務員培訓還是通過行政命令和行政指令來推行，這就導致了我國公務員培訓的職能定位出現了問題。一方面，在我國有相當一部分公務員的培訓工作是不需要政府來承擔的，導致政府承擔了很多不該由政府而應該歸屬于社會和市場的培訓工作。政府沒有完全從傳統的全能型的政府模式中走出來。同時，壟斷型和封閉的培訓模式也在一定程度上阻礙了行政資源的優化配置，從而造成了經濟與社會的不必要的損失。政府全部承包的公務員培訓制度不僅難以保證較高的培訓質量，也容易加深官場的官僚習氣，在一定程度上使公務員培訓機構成為了結交關系的場所而不是增加能力的地方。

（二）培訓機構單一、缺乏競爭

在我國目前的公務員培訓體系中，公務員培訓工作主要依靠各級黨校和行政學院以及各部門舉辦的培訓班。培訓機構單一，而且培訓方法單調。但從培訓機構的選擇上，單獨從公務員角度來看，有相當大的一部分公務員并不愿去黨校、行政學院或干部培訓學校進修和培訓。相反，他們更愿意到高校等其他培訓機構接受培訓。同時，我國現在已經擁有了較為完善的在職教育系統，很多公務員都選擇通過在職教育來提升自己的能力。但傳統的公務員培訓機構并不是完全的教育機構，也不具有體系化和全面化，他們更多的是一種專業培訓機構。以黨校為例，加強黨員干部的理論修養、作風建設是黨校的長項，黨校對黨政方針政策的研究是他們研究的指明燈，能夠有效地提高公務員的整體理論水平和黨性修養。但當前我國公務員培訓除了上面我們提到的公務員理論水平和黨性修養外，還有公務員專業技術方面的培訓。而這些培訓單單在黨校或者行政學院是很難得到培訓的。再加之，近年來，黨校和行政學校的師資力量補充有限，除了省級黨校和發達地區市級黨校，其他地區的市級和縣級黨校的教師力量薄弱，難以適應公務員培訓的要求。當我國現存的公務員培訓機制使得黨校和行政學院成為公務員培訓的首選和唯一之選，這就導致了公務員培訓領域競爭缺乏，導致培訓機構水平降低和效率低下。

（三）缺乏市場取向的服務理念

在公務員培訓領域引入競爭機制，推進公務員培訓的市場化進程，是市場經濟發展和社會進步的必然結果，也是提高公務員培訓工作整體水平，建設符合社會主義市場經濟發展人才需求的培訓機構的必然要求。在我國的大部分地區，受制于長期計劃經濟和高度集權的行政管理體制的影響，公務員培訓仍然由政府全權負責。無論是公務員培訓的管理體制還是辦學機制，上到公務員培訓的整體戰略，下到公務員培訓的課程設置全都有政府負責，直接導致公務員培訓機制缺乏彈性和應變性，機構僵化、人員流動性差、激勵機制失效、人浮于事等問題突出，嚴重制約了我國公務員培訓機構的發展和我國公務員整體能力的提升。另外，公務員培訓大都是指令性的任務或者升職的必然程序，缺乏公務員主動學習的積極性。公務員培訓大都是去黨校、行政學院進行培訓。在現有體制下，黨校、行政學院缺乏生源、質量和外部競爭的壓力，黨校等公務員培訓機構質量普遍降低。而且，黨校和行政學院老師多是行政或事業編制，缺乏同行間的壓力，教師教好教壞、學生學好學壞都是一個結果。教師缺乏有效的人員流動和退出機制，學員缺乏強有力的監督和懲戒機制。endprint

（四）培訓缺乏有效的績效評估和激勵約束化機制

在我國的公務員培訓中，很多公務員并不是自愿來接受培訓，有一些公務員接受培訓是政府部門的行政指令，因此就造成了一些公務員很不情愿去參加培訓，在培訓的過程中消極面對。同時由于公務員培訓缺乏有效的績效評估和激勵約束機制，現在的一般性評估很容易通過，這也就導致公務員在培訓中具有了得過且過的思想。而另一方面，黨校和行政學院的教師大都是事業編制，他們的工資福利和他們的職稱相關，而他們的職稱卻很少和公務員培訓的質量有關，甚至對于一些黨校或行政學院老師來說，培訓公務員已經成為他們可有可無的一種工作，一些老師接受培訓公務員的任務也是基于組織強制的命令而非自愿。而由于“評估還沒有深入到行為層和結果層，評估內容過于淺顯，不夠深入和全面”，在這種氛圍下，公務員培訓問題重重。

三、新公共管理理論視角下的公務員培訓改革對策探析

（一）實現政府在公務員培訓中的角色轉變

新公共管理理論認為政府的工作應該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府并不精通于向社會提供各種服務，其認為在日益多元化的社會里，政府試圖壟斷性提供各種服務已經不可能。因此，政府應該從完全承擔公務員培訓的任務中脫離出來，政府不應該直接提供公務員的培訓，而應該從全局和戰略的高度來制定合適和有效的公務員培訓制度，引導公務員培訓市場的多元化、差異化發展，變公務員培訓的直接提供者為公務員培訓的指導者、領導者和監督者，從而實現政府在公務員培訓中的職能轉變。伴隨著政府在公務員培訓中職能的轉變，政府提供者的作用減少，但必須加強政府監督者的作用。這也就要求政府必須發揮好公務員培訓監督者的作用。伴隨著公務員培訓市場的多元化、差異化發展，公務員培訓機構除了黨校、行政學院以及干部學院以外，還有高校、專業培訓機構、研究機構等部門。培訓機構的增加也使得培訓質量存在一定問題，這就要求政府必須加強對公務員培訓機構的監督，提高公務員培訓質量。

（二）構建開放競爭的公務員培訓機制

新公共管理理論認為，“政府是最習慣于采取壟斷方式進行管理活動的，它常常把競爭看作是一種浪費和重復”。其認為“競爭獎勵革新……競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣”。在公務員培訓體制中，也應該逐步放棄政府完全主導的模式，向公務員培訓體制注入競爭機制，構建開放競爭的公務員培訓機制。在公務員培訓中引入競爭機制已經在西方國家得到很好的推廣。英國文官學院就已經通過改革從完全撥款單位變成了自負盈虧的單位，其公務員培訓質量也得到了很大的提升。在我國，只有把競爭機制引入到公務員培訓機制中來，才能實現公務員培訓的市場化，提高現有公務員培訓機構的效率和質量，實現公務員培訓資源的優化配置。當然，我國的公務員培訓市場化和引入競爭機制并不是完全的照搬西方模式，而應該和我國的基本國情相結合，對公務員培訓的不同內容進行不同的劃分。對于公務員專業能力的培訓應該進行市場化改革，引入競爭機制，從而提高其效率。但對于黨性培養、政治理論、國家大政方針等培訓則需要在黨校、行政學院等地方進行，這既保證了公務員培訓的質量，也發揮了黨校、行政學院在這方面的作用。

（三）健全公務員培訓評估激勵約束機制

公務員培訓的最終目的是提高公務員的綜合能力以及專業能力，從而更好地為社會主義事業服務。但公務員綜合能力的提升以及培訓目標的達成單獨依靠培訓機構或公務員個人是很難實現的。這就要求我們必須健全公務員培訓評估的激勵約束機制。一方面，從公務員個人來看，如果缺乏健全的公務員培訓評估機制，很難較好地對公務員培訓結果進行測評，而缺乏有效測評的公務員培訓也會使公務員培訓流于形式，成為公務員結交關系的機會和場所。而且沒有評估測評的公務員培訓，公務員也不會安心接受培訓，也不會激發公務員參加培訓的積極性，使公務員培訓成為公務員人人躲避的任務。另一方面，從公務員培訓機構來說，缺乏健全的公務員培訓評估機制就會導致公務員培訓機構培訓質量的降低和培訓資源的閑置與浪費。應建立公務員培訓的反向測評機制，通報批評考試不合格的，并對其采取一定的措施。加強對公務員培訓機構資質的考核，建立公務員培訓機構準入機制。

四、結語

新公共管理理論自上世紀七八十年代出現并最終形成以來，對西方行政體制改革起到了很好的理論指導作用。在當前我國的特殊國情下，新公共管理理論對我國仍具有一定的指導意義。通過新公共管理理論對我國公務員培訓體制進行分析，發現其困境，找尋其對策具有很好的現實意義。當然，在公務員培訓體制改革中對新公共管理理論的運用并不是照搬西方理論與經驗，完全西化，而是在堅持中國特色社會主義的前提下對我國的公務員培訓體制進行分析。我國公務員培訓體制是公務員制度的重要組成部分，其改革仍然任重而道遠。

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