完善留守兒童法律保護體系之探究

王星　孫瑩娟

摘 要 在中國現代化進程中，由于東西部發展水平不均衡、城市和農村生活條件差異大，大量農村勞動力轉移到城市務工。他們的辛苦付出，為我國經濟建設做出了巨大貢獻。然而，在主客觀多種因素的作用下，大多數年輕父母的子女年紀尚小，帶在身邊無法顧及，只能留在農村由父母代為照顧，留守兒童群體自此形成并不斷壯大。

關鍵詞 留守兒童 法律保護 體系

基金項目：本文為陜西省黨校系統中國特色社會主義研究中心2017年度課題“完善留守兒童法律體系之探究”（編號43）的研究成果。

作者簡介：王星，陜西青年職業學院財經系講師，主要從事民商法、經濟法的教學與研究；孫瑩娟，陜西青年職業學院。

中圖分類號：C913.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.078

陜西是華夏文明的發源地之一，在西北地區的經濟發展中占有十分重要的地位，同時陜西也是我國西部大開發戰略實施的主要陣地，對西北地區的可持續發展意義非凡。2015年2月，習近平總書記回到家鄉陜西進行考察調研時提出“五個扎實”新要求。而其中，從法律層面對留守兒童權益進行保護，是提升民眾生活保障、實現我國民生大計的重要組成部分。對促進社會主義新農村建設和城市化、工業化進程，建設和諧社會具有重要的理論意義和戰略意義。

據統計，農村留守兒童高度集中在中西部勞務輸出大省。截止2017年3月底，陜西省共有不滿16周歲農村留守兒童23萬余名。從區域分布看，主要集中在渭南、漢中、咸陽、寶雞、安康五市，占全省總數87.2%。只有關心留守兒童，完善工作機制和措施，加強管理和服務，才能讓祖國的下一代都能感受到社會主義大家庭的溫暖，促進經濟持續健康發展。

一、農村留守兒童界說

對農村留守兒童進行定義，主要是指父母二人或其中一人外出工作，而自己留在戶籍所在地、不能與父母雙方共同生活的未成年人。

農村兒童的留守主要包含以下三種情況：

1.父母雙方均外出打工而被留在戶籍所在地農村，由父母委托他人代為監護的兒童，可稱為完全留守兒童。

2.父母二人都離開家，僅把子女留在農村家里與朋輩一起或獨自生活的兒童，可稱謂獨立留守兒童。

3.父母一方外出打工而被留在戶籍所在地農村，由另一方監護的兒童，可稱為半留守兒童。其中父親外出的，為父外留守兒童；母親外出的，為母外留守兒童。

二、農村留守兒童權益保護存在的問題

農村留守兒童問題在我國由來已久，隸屬于城鄉二元體系松動的一群“制度性孤兒”，一方面：他們的父母到城里辛苦打工掙錢，爭取或獲得另一種生存方式；另一方面，他們又因身在城市，難以立足，無法將子女帶進城里，留在身邊。為了生活，他們不能輕易離開城市、離開自己的工作，正是在這種帶不出與回不去的雙重矛盾中，留守兒童雖然有父母，但他們依然不得不接受骨肉分離的現實。親情缺失，家庭教育缺失、學校管理缺失，引發了一系列留守兒童的問題。

（一）留守兒童的監護問題

我國《民法通則》第16條規定：“未成年人的父母是未成年人的監護人，未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由有監護能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等擔任監護人。”據相關資料統計，父母二人都在外工作的留守兒童占有較大比例，單方外出以父親外出、母親留在家中為主要模式。

所以，我國農村留守兒童的監護主要以隔代監護和單親監護為主。

在父母雙方都外出務工的情況下，約九成農村留守兒童由祖父母或外祖父母照看，隔代監護撫養是當前最普遍的情形。對于隔代監護而言，由于祖輩與孫輩年齡相差一般在50歲左右，這些監護人祖祖輩輩生活在農村，很少接受外界信息，文化素質普遍較低，多數是文盲或半文盲，教育觀念和方法相對滯后，難以與孩子交流溝通，沒有能力輔導學習，極易對孩子嬌生慣養或放任自流。此外，他們大都年邁，自身健康狀況較差，身體孱弱或患有疾病，有的要干農活維持生活，有的同時照看幾個孫輩，有的身體欠佳自顧都不瑕。

所以，這些年邁的老人監管留守兒童亦是有心無力，更逞論為留守兒童提供舒適的成長環境，讓孩子在健康、積極的環境快樂成長。由此可以看出，隔輩監護的弊端較為嚴重，監護權在逐步弱化。

對于僅有父母一人離開農村打工的兒童來說，通常是父親外出工作，留有母親在家中照看兒童，對兒童生活和學習上進行監管。但對于留守的母親來說，其要照顧的不僅僅是孩子，還要贍養雙方年邁父母、下地耕作。在繁重的家庭重擔之下，留守母親對兒童的監管必然會有疏漏，對孩子的權益會造成一定損害。

（二）留守兒童的人身安全問題

公民的人身權利受法律保護。農村留守兒童是未成年人，在民事行為能力方面分屬限制民事行為能力人和無民事行為能力人。孩子們的年齡和智力水平偏低，缺乏自我保護的意識和能力。加之祖輩的孱弱、父母關愛缺位、學校教育不足，農村留守兒童極易受到意外傷害，甚至成為不法分子侵害的對象。公安部門統計數據顯示，被拐賣兒童群體中，第一位是流動兒童，第二位就是留守兒童。

此外，留守兒童遭受性侵害案件高發，寒暑假期中溺水、觸電等意外事故屢見不鮮。

（三）留守兒童的教育問題

在我國，從普及義務教育開始，受教育便是公民最基本的權益之一。教育對人的作用十分重要，教育能塑造人的品格、教育能提升人的素質、教育能促進人的發展，教育決定了一個國家和民族的未來。近些年，我國從法律層面對青少年教育進行了保護和約束，《教育法》、《義務教育法》等法律法規相繼出臺實施。現階段，青少年接受教育的權利得到了有效保護，但在留守兒童群體中，教育問題仍未得到妥善解決。

家庭環境對于孩子的成長來說至關重要，是孩子接受教育的第一課堂。在多數農村家庭中，由于父母離家打工，無法陪伴和引導兒童成長，使得留守兒童的教育處于無人看管，無人約束的情況，孩子們自制力薄弱，很難形成正確的學習觀。同時，他們不僅要管理自身學習，還需要為日常生活奔忙，甚至小小年紀要承擔一個家庭所有的家務，這就必然導致留守兒童中有很大一部分學習成績處在班級下游。監護人長期在外，加之自身的受教育程度也不高，對兒童的監管力所不及，在管教孩子的方法上也不夠科學，這種惡性循環會導致這些留守兒童開始自暴自棄，厭學甚至是輟學。endprint

（四）留守兒童的心理健康問題

心理問題是農村留守兒童最易出現的問題，在一個個沒有爸爸媽媽陪伴的深夜里，留守兒童幼小的心靈承受著怎么樣的孤單？在看到其他孩子和父母快樂玩耍的時候，留守兒童心中忍受著怎樣的酸楚？大量的留守兒童與父母處在一種天各一方的極不人道的親子關系模式里，由于在親情上父母的關愛嚴重不足，在教育上父母的監管也十分不力，致使很多留守兒童過早的面對社會，承擔著來自社會的種種壓力，造成孩子心理和觀念都不能健康發展。據有關資料顯示，留守兒童有30%左右存在自閉、抑郁等心理問題，半數以上的孩子心理都有問題。

農村留守兒童在家中孤單自處，無父母可依，內心的想法無處訴說，生活中的困難無人協助，意外的傷害無法避免，這些問題都對這些孩子的成長造成一定影響。由于在親情上的缺失，留守兒童的內心往往會呈現自我封閉、性格孤僻，情緒失控、容易沖動，認知偏差、內心迷茫。家長、學校、社會“三位一體”的教育鏈中出現“斷層”，使得他們在生活和學業中失去應有的協助，行為和心理上也有所失稀，有的留守兒童甚至形成了反社會人格。更有甚者，沉迷于網絡、受到黃、賭、毒的影響與社會上不良分子混在一起，不僅自己身心受創，還可能觸犯法律，走上青少年犯罪的道路，是社會發展的重大隱患。

三、構建農村留守兒童法律保護體系的措施

我國于1986年7月1日起實施的《中華人民共和國義務教育法》成為了保障留守兒童受教育權的基石。1991年9月4日實施的《中華人民共和國未成年人保護法》規定留守兒童的權益由家庭、學校、社會、司法途徑予以特別關懷。此外，我國有關兒童的立法還有《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等，但總體而言，面對如此龐大的農村留守兒童群體，針對其保護的相關法律法規比較滯后，沒有專門立法，且缺乏可操作性。因此，解決進城務工人員的后顧之憂，完善留守兒童權益保護機制提供法律依據，是社會發展的必然趨勢。

（一）以立法為基礎，完善監護制度

首先，我國法律規定的監護人資格過于籠統。《民法通則》第16條規定監護人應由具有監護能力的人擔任，但對監護能力卻沒有明確釋義。《民通意見》第11條規定：“根據監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素來確定”。但對和被監護人利益休戚相關的因素卻沒有提出明確要求，比如：監護人應具備的人格品質、應達到的受教育程度等。我國《未成年人保護法》第16 條規定，“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。”但此委托監護制度無相關法律支持實施。在現實中未達到預期的效果。

其次，在法律法規中對于監護人的界定與現實有偏頗。《民法通則》規定，如果兒童的直系親屬或關系密切的朋友無法擔任監護人，可以由父母所在單位或當地居委會等民政部門擔任。但上述規定僅是籠統的闡述，并沒有詳細的法律條款支撐，對于實際操作的程序和條件均未做規定。

再次，在監護制度方面未有具體規定。《民法通則》第18 條規定： “監護人不履行監護職責或自己侵害被監護人的利益時，法院可以根據有關人員或者有關單位的申請撤銷監護人的資格的情形。”此規定針對監護而設定，但對監護的主體和形式卻沒有明確規定，在操作上缺乏指導性，形同虛設。

在注重監護制度的立法亟待完善的同時，還要落實家庭監護主體責任，監護人要依法盡責，在家庭發展中首先考慮兒童利益。留守兒童的父母對子女的教育不僅是在物質上給予，更為關鍵的是在心理上給予孩子足夠的關心和愛護，引導孩子形成正確的道德觀。對孩子的學習情況進行實時關注，去了解孩子的內心，幫助孩子快樂成長。

另外，要大力發展社會群體對留守兒童實施援助。當前，政府對于留守兒童的生活和學習給予了充分的關心和支持，但政府的力量畢竟有限，無法全方位的對留守兒童進行保護。因此，在持續對家庭監護和委托監護督促指導的同時，建議在學校的帶頭下，以志愿者為生力軍，實現對留守兒童進行集體監護，為熱心人士積極參與提供有效平臺，確保農村留守兒童得到妥善監護照料，享受親情關愛和家庭溫暖。

（二）推動教育體制改革，對留守兒童權益保護予以側重

近幾十年來，由于主客觀條件的限制，在教育制度實施過程中，由于城市和農村教育資源分布不均，致使城鄉義務教育普及的程度存在較大差異。對此局面，應在法律層面予以改善，將目前的九年義務教育提高至十三年義務教育，實現學前、小學、初中、高中全覆蓋。各級政府應積極解決外來打工人員子女的上學問題，在教育面前讓兒童得到平等對待，使教育資源得到合理分配。

學校應對留守兒童予以足夠的關心，建立留守兒童的聯系卡，對其家庭情況進行深入了解，確保兒童在校內和校外都能得到合理的監管。對無人監護和雙親在外留守兒童每人安排一名教職員工點對點關懷，關注其在校期間的學習成績和思想波動。有條件的地區應對農村留守兒童制定專門的入園政策，為他們建立一批寄宿制幼兒園，進一步改善學習生活的條件。全面創新寄宿制學校及工讀學校，在提升兩種現有學校教學質量的同時，探索工學結合的教育模式。維護校園安全，預防校園暴力，豐富文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。創新關愛與教育形式，加強法治教育、安全教育，更為重要的是，中小學校一定要緊抓心理健康教育不放松，為農村留守兒童心理、人格積極健康發展保駕護航，及早發現并糾正心理問題和不良行為。針對農村留守兒童急需的自信心、抗挫折能力、合作交流能力這三大心理素質進行重點培養。

（三）堅持寬嚴相濟的刑事政策，完善未成年人司法制度

在司法實踐中，因未成年人的思想還未成熟，對社會的認知還不充分，自我管控能力也不足，基于此，應構建青少年彈性刑罰制度。注重以教育挽救為主，懲戒處罰為輔，綜合在各案中青少年對犯罪行為的認知程度、主觀惡性、社會危害性等方面彈性考量量刑幅度。通過教育、改造和挽救有犯罪行為的未成年人，震懾有犯罪可能的未成年人，有效破解“寬容即縱容”難題，對未成年人來說，既是懲戒，更多的是保護。endprint

此外，對于未成年人違法和輕微犯罪的案件，不僅實行案件辦理專班化，而且應實行犯罪記錄封存制度。對未成年犯的檔案應嚴格保密，建立檔案的有效管理制度；對違法和輕微犯罪的未成年人，有條件的地區可以試行行政處罰和輕罪紀錄消滅制度。非有法定事由，不得公開未成年人的行政處罰記錄和被刑事立案、采取刑事強制措施、不起訴或因輕微犯罪被判處刑罰的記錄。檢察機關主要采取的舉措應是“少捕、慎訴、少監禁”，為涉案未成年人回歸社會預留通道。

（四）加強行政監督，保護留守兒童的工作要溫暖而有力量

堅持政府主導，把農村留守兒童關愛保護工作作為各級政府重要工作內容，落實縣、鄉鎮人民政府屬地責任，強化民政等有關部門的監督指導責任，健全農村留守兒童關愛服務體系和救助保護機制，切實保障農村留守兒童合法權益。

首先，構建對留守兒童提供法律服務的機構，對留守兒童提供有效的法律服務，最大程度保護留守兒童的權益不受損害，使留守兒童的權益得到切實保護。比如，對于損害留守兒童的行為應予以嚴懲，加大對引導留守兒童進行違法犯罪行為的懲罰力度等等。

其次，加強對農村留守兒童的法律宣傳，讓這些兒童知法、守法，避免其因父母不在身邊而走上犯罪道路。

同時，衛生部門也應對留守兒童予以幫助，對兒童的身體狀況進行全面了解，為其提供完善的醫療服務。民政部門也要加強對留守兒童的保障力度，對滿足低保門檻的兒童發放低保。總之，通過政府各個部門群策群力，可以更為有效的為農村留守兒童的合法權益提供可靠保障。

四、結語

農村留守兒童作為未成年人中的特殊弱勢群體，合法權益得不到有效保障，暴露出我國未成年人相關法律上存在漏洞。根據現階段國情，農村留守兒童法律權益的保護應把握標本兼治，既立足當前，完善政策措施，健全工作機制，著力解決農村留守兒童監護缺失等突出問題；又著眼長遠，統籌城鄉發展，對農村進行生產性建設，增加農村就業機會，提高農民收入，盡量吸引外出務工父母回鄉工作，從根本上消除兒童留守問題，此行任重而道遠。

維護農村留守兒童的合法權益，保障下一代的健康成長，是整個社會的責任，關系到國家發展的長遠利益。我們應以立法、司法、行政為根基，大力推行全民關愛，充分發揮村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業社會工作者、志愿者等各方面積極作用，著力解決農村留守兒童在生活、監護、成長過程中遇到的困難和問題，搭建起溫暖的關懷平臺，建立政府、學校、家庭、社會、司法五位一體的權益保護體系，為孩子們的成長成才保駕護航！

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