競爭中立政策與國企改革

摘 要 近年來，競爭中立政策多次出現在國際談判中，引起了各國的關注，那么，競爭中立政策究竟是什么，本文從不同角度分別闡釋了其概念、產生的原因和對我國的影響，并對競爭中立政策當前和未來的發展提出了幾點建議和思考。

關鍵詞 競爭中立 政策 澳大利亞 原因 建議

作者簡介：李軍，北京航空航天大學，研究方向：國際法。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.068

一、競爭中立政策的發展和實踐

“競爭中立”，是從競爭的角度要求政府在稅收、信貸、補貼等方面保持中立的態度，不能因為國有企業所有權地位的不同而享有高于私營企業的特權，比如，國有企業相對于私營企業而言，可以享受稅收減免的優惠，可以從政府那里獲得低利率貸款并得到擔保，可以直接獲得政府的資金補貼等等。

（一）競爭中立政策的國內法實踐

競爭中立政策這一概念于20世紀90年代在澳大利亞最早被提出，出臺此項政策的初衷在于政府的干預已經達到了扭曲市場自由競爭的程度，即使在1993年開始的國有企業公司化改革中也未能改善這種局面。因此，澳大利亞政府認為有必要出臺一項新政策，使其競爭秩序回歸到資源合理配置的原始狀態，競爭中立政策應運而生。

不僅如此，特殊的制度和經濟背景也加速了競爭中立政策的產生。首先，澳大利亞是由六個獨立的州組成的聯邦制國家，各個州具有高度的自治權，每個州都擁有大量的公有制企業，從而造成了區域性壟斷。其次，這些公有制企業雖然占有大量的生產資料，卻生產出少量的產品，這種低效率的生產模式阻礙了澳大利亞的整體發展。因此，澳大利亞政府開始重新審視國內競爭法規則，認為有必要將競爭中立政策納入到競爭法體系當中。

1995年，澳大利亞聯邦和各州、地區間達成了《競爭原則協定》，《競爭原則協定》開頭第一條的第三、四、五款對“中立”都有所涉及。1996年，澳大利亞政府決定將較為嚴苛的競爭中立措施納入到國家競爭政策之中，并在《聯邦競爭中立政策聲明》第四頁中首次闡釋了競爭中立的含義，澳大利亞競爭中立投訴辦公室則對競爭中立的概念作了全面的解釋。聯邦競爭委員會和生產力委員會則對競爭中立進行了細化。除此之外，澳大利亞政府還確立了國有企業是否符合競爭中立原則的五大評估標準，分別為：公司化、稅收中立、借貸中立、政府監管中立、投資回報率要求。

在適用范圍上，澳大利亞競爭中立政策適用較為廣泛，可以分為橫向和縱向兩個維度。在縱向上，競爭中立政策排除了提供公共服務的國有企業的適用。在橫向上，競爭中立政策適用于包括制造業、采礦業在內的幾乎所有的產業部門。

為了保證競爭中立的落地實施，澳大利亞國內立法中的競爭中立制度還包括一套長效穩固的監督機制。當出現競爭中立偏離的情況時，澳大利亞在聯邦層面設立了競爭中立投訴辦公室，在各個州和地區層面上，交由獨立于政府部門的競爭中立投訴機構或財政部門負責處理，并通過公共聽證、數據搜集等相關措施確認國有企業是否偏離了競爭中立政策。

（二）競爭中立的國際規則實踐

從2009年起，經濟與合作發展組織（OECD）就啟動了對競爭中立政策的研究，在OECD的研究報告中也明確了建立競爭中立框架的目標和運行方式。OECD認為，競爭中立框架運行的第一步是要求公平競爭環境的存在，而后厘清不正當競爭優勢的來源，并通過各種有效的方式促進競爭中立的實現。

美國與多個國家和地區簽訂了雙邊投資協定和自由貿易協定，并在投資范本中灌輸了競爭中立政策。在高質量、高標準的TPP協定中也體現了對競爭中立政策的推行，TPP中主要包括競爭、跨境服務、知識產權等內容，競爭中立是競爭議題的核心，但由于馬來西亞、新加坡、越南等TPP成員國家中存在大量的支柱性國有企業，因此遭到了此類國家的反對，這一政策的推行面臨著種種阻礙。此外，美國的產業界和政界也希望抓住此次機會，要求政府為民營企業和國有企業提供同等的競爭環境，這也成為美國力推此項政策的一個誘因。

二、美歐力推競爭中立政策的原因

（一）限制新興經濟體的發展

競爭中立政策討論的熱度從國內轉移到國際，這并不必然意味著發軔于澳大利亞的競爭中立政策與國際社會所認為的競爭中立政策在性質上是完全相同的，澳大利亞之所以取得了顯著成效，是因為政府的不合理保護已經導致市場競爭力的高度萎靡，如果不盡快消除國有企業與民營企業之間扭曲競爭的棘手問題，勢必誘發更為嚴重的后果，所以，澳大利亞競爭中立政策的提出是改革的迫切需要。而美歐等國推行的競爭中立政策卻另有其因。

在經濟危機時期，政府的干預使得我國經濟展現出強大的抵抗能力并表現出迅猛發展的勢頭，這使得美歐國家在經濟一蹶不振時期產生了極大的恐慌。在2016年7月公布的《財富》世界500強企業中，中國共有110家公司入榜，在世界前十大企業中，中國國有企業占據了三席。 聯合國貿易和發展組織向全球公布的2016年《世界投資報告》指出，就中國而言，2015年中國外資流入量達1356億美元，總量居全球第三位，其中國有企業貢獻了相當比例的投資量。同時，隨著“一帶一路”和國際產能合作的推進，中國在發展中國家的投資也繼續保持高速增長的態勢。因此，美歐等發達國家在經濟疲軟時期開始將焦點集中于迅猛發展的新興經濟體上面，通過灌輸競爭中立政策，達到限制新興經濟體發展的目的。

（二）掌控國際規則的制定權

從近些年的經濟情況來看，新興經濟體發展迅猛，無論是資源類企業、制造業企業，還是主權財富基金，都展現出了強大的發展勢頭，原有的以美歐為主導的國際經貿秩序受到了嚴峻挑戰，國家資本主義的強勢來襲，使得國有企業在國際市場上獲得國家支持而處于競爭優勢地位，而美國等發達國家主要以私營企業為主導，自然處于弱勢地位。美國當前的發展階段是適合貫徹競爭中立政策的，但對于新加坡、中國等以國有企業為主體的新興經濟體來說是不利的。發達國家試圖在雙邊、多邊協議中植入競爭中立政策，并將其推崇為國際通行的規則，希望掌控新一輪國際貿易秩序的制定權，打壓新興國家的積極發展態勢，扼殺他們參與國際治理的話語權。endprint

三、對競爭中立政策的思考與建議

（一）競爭中立政策的引入應符合自身發展特點

新加坡的公有制經濟以“政聯公司”為主要形式，其份額超過60%，經營范圍涉及制造業、金融、運輸和能源等。新加坡在發展初期，政府主要通過實施產業政策先行于競爭政策的戰略，這樣的方式培育了大量具有產業競爭力的國有企業，在隨后的經濟轉型時期，雖然市場化競爭全面鋪開，但是新加坡的國有企業即使沒有政府的扶植也能從容應對。目前，新加坡的國有企業具有競爭中立的鮮明特點。從其國有企業的成功經驗來看，并不是所有的國有企業都要抵制競爭中立政策，此項原則的適用是有其經濟發展階段特點的。

以美國郵政為例， 1970年《郵政重組法》中規定美國郵政服務享有特權，2007年郵政重組法修訂中規定允許將反壟斷法適用于此領域，從美國政府的收權到放權，中間也經歷了將近四十年的時間，所以，這是每個國家發展必經的階段，我們不可能苛求每個國家都能跨越此階段，直接跳躍到美國當前的發達時期。

我國目前處于經濟轉型的攻堅期，經濟發展脆弱，不能為了迎合國際范圍內同等標準的競爭中立而放棄現階段合理的改革進程。應當理性地認識到，競爭中立理念在全球的推行雖然具有共性，但在每個國家的實施又具有個性。所以，筆者認為，當前我國是不適宜發展競爭中立政策的，但不排除未來不會將競爭中立政策納入到競爭法的規制范圍內。

（二）對未來我國實施競爭中立政策的思考

1.明確我國競爭中立政策的適用范圍

從適用的外部范圍來看，可以借鑒澳大利亞的做法，將規制范圍限定在從事商業活動的國有企業。首先，對于完全商業化的國有企業應適用競爭中立政策。其次，對于既提供公共職能又從事商業活動的國有企業，僅對商業活動部分適用。最后，對于競爭中立適用的例外情況也應考慮在內：承擔著公共職能的國有企業，不應當適用；中小型國有企業力量較弱，難以影響市場的公平競爭，也可以不適用。

2.設立專門的機構負責執行和監督競爭中立政策的推行

首先，確定國有企業分類監管的范圍是執行和監督競爭中立政策的第一步，可以借鑒法國的經驗。法國將國有企業分為壟斷性國有企業和競爭性國有企業，政府采用收權的方式在基礎產業和設施的領域中進行嚴格把控；在其他部門和領域中，對國有企業的管理采用相對寬松的方式。對于壟斷性國有企業，不作審查和監督。對于競爭性國有企業，應設立不同賬戶區分商業活動和非商業活動的預算狀況，不能將國有企業社會公共職能的特權逾越到商業活動領域，導致交叉補貼等問題的出現。

其次，應盡量回避國有企業內部的監督，設立專門的獨立于企業之外的機構負責監督。我國《反壟斷法》第9條規定，“國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作”，因此，可以賦予反壟斷委員會執行和監督競爭中立政策的權利，由反壟斷委員會對國有企業競爭優勢的來源進行分析，并采取一定的措施，使國有企業回歸到公平的競爭環境中。

注釋：

財富中文網.http：//www.fortunechina.com/fortune500/c/2016-07/20/content_266955.htm.

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