設區市的地方立法權研究

摘 要 設區的市享有立法權，這對我國法治建設意義非凡，不僅可以充分發揮地方的積極性，擴大公民的政治參與，還可以培養地方政府官員的法治思維，依法行政，建設法治國家。但在現實中地方立法權仍存在權限程序等多方面問題，這些問題如果不解決，我國法治國家的建設仍將是一個漫長的過程。

關鍵詞 地方 立法權 困境

作者簡介：石文麗，河南財經政法大學法學院。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.067

2015年3月15日修改的《中華人民共和國立法法》第72條規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”這一條款開創了地方立法的新篇章。賦予地區立法權具有非常重要的意義，是推進法治建設的重要舉措。任何事情都不是完美的，承認它重大意義的同時還要敢于正視它出現的問題，分析問題并不斷完善，讓它更好地服務于法治建設的大目標。

一、 設區市的立法權存在的問題

（一） 立法權限不明確

《立法法》第72條和第82條規定了設區市的立法權，但是該條款規定模糊不清，立法權限不明確，如第72條中明確規定設區市在四個方面制定地方性法規。但是在用肯定列舉之后用了一個等字，這個等字是等內還是等外？沒有明確說明，這就造成設區的市在具體立法中立法權限不是很明確，如果是等內，那用等字就有點多余，如果是等外，那就沒有必要用這個字，因為其他所有事項設區市都要權限立法，所以這個等字容易造成歧義。對于不符合這四項當中但是又是自己地方特色的部分或者東西能不能立法？如信陽毛尖，毛尖作為信陽的招牌，在信陽當地經濟中起到巨大作用，但是國家并沒有針對信陽毛尖專門立法，信陽毛尖跟其他茶葉相比又有自己的特殊性，所以信陽市有沒有專門針對信陽毛尖立法的權限不是很明確，但是對于信陽來說針對毛尖的專門立法又很有必要。

（二）立法能力和立法質量讓人質疑

立法作為一項技術性活動，需要擁有專業技術的專業人員來進行。而且我國作為一個地域廣闊的國家，東西南北地方特色濃郁，各個地方與其他地方的經濟發達程度、文化水平高低、社會發展程度都不同，這些都會影響一個地方立法質量。

立法質量不高主要體現在立法者立法經驗不足，能力有限，加上個別領導官本位思想嚴重，缺乏為民服務的思想，沒有科學的立法技術，所以不乏拍腦門決定的領導。加上以前地方沒有立法經驗，面對突然而來的立法重任，往往不知所措，所以現在很多地方的立法內容都存在地方之間相互抄襲，或者與中央立法重復的現象。立法質量不高不僅影響一個地方的法治化進程，而且影響一個地方的經濟文化建設和社會經濟的發展，所以立法質量問題不容忽視。

（三） 立法中地方保護主義盛行

賦予其立法權，地方獨立性增強，以前用紅頭文件保護地方利益的現象將變成用立法來保護，這無疑為地方保護主義打上一個保護傘。短期來看，地方利益會有所增加，經濟效益提高，但是這種做法違反了市場運行規律，會破壞市場經濟的平穩運行，長期也會損壞百姓的利益。

（四） 立法程序存在問題

《中華人民共和國立法法》第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”法律中明確規定了對于百姓的參與權與知情權，對于涉及公共利益或者有分歧的，可以通過各種形式征求公眾意見。

二、 立法權問題的原因分析

（一） 立法信仰缺失

主要是我國五千年文化遺留的問題，造成我國一些官員的官本位思想一時難以轉變，這就導致在立法的時候過多考慮個人利益，部門利益，或者為了政績考慮只想著當地的利益。這是造成我國立法質量問題和立法部門化現象存在的一個主要原因。

（二）立法能力不足

以前設區的市沒有立法權限，所以面對突然賦予的立法權力一時難以勝任。沒有一個專門進行立法的部門是主要原因，其次也是這方面人才的不足，導致立法質量不高。

（三）立法監督不夠

主要是群眾的參與權沒有得到貫徹落實，其次就是當設區的市立法備案審查后，其法律后果會引起撤銷制度。我國全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律、行政法規相抵觸的地方性法規，國務院有權改變或撤銷不適當的地方政府規章。

三、完善地方立法的對策

（一）明確設區市的立法權限

完善《中華人民共和國立法法》，明確規定設區市的地方立法權限，采用肯定式列舉或者否定式列舉，摒棄“等”這種不明確的字眼出現，防止鉆法律制定不明確的空子。另外，“城鄉建設與管理”具體包括公共設施的建造與管理、城市規劃、鄉村規劃等，但不限于此。結合政府各部門以往的管理實踐，還包括交通、環保、水務、衛生、農牧林等。像這種涵義外延的術語，應該由立法機關進行具體的解釋。

其次，對于一些在全國有名的地方特色，雖不在《立法法》規定的四項當中，但是卻有立法必要性的，地方是否有權進行立法，國家也應該有個明確的態度，允許還是禁止。

（二） 提高立法能力和立法質量

由于地方立法是以前沒有的職能，所以要進行立法，首先需要建立一個專門進行立法的機構，法制工作委員會組成人員的選拔要選用精通法律的人員，要有專業的素養，其次要申請相關經費，組成一個專業的立法機構。

十八大四中全會指出：“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。”這主要從兩方面來說，專業素養和實踐水平，立法隊伍的人才，首先要樹立正確的立法信仰，真正做到立法為了人民，為了百姓，不能有官本位思想，杜絕偏離社會主義核心價值觀的立法；還可以邀請委托社會上法律方面的權威人士學者進行立法。實踐方面，最主要的就是要體察民情，了解百姓的需求，對于符合群眾利益又有立法必要的要在權限內進行立法，只有符合百姓利益的法律才是我國法治建設需要的法。

（三） 完善設區市的立法程序

我國對于設區的市的立法程序沒有做出規定，因此可以參照行政立法的程序來進行。在相對較為重要的起草和審查過程中，要充分體現公民參與的重要性，出積極主動舉行聽證外，對于公民和相關組織申請聽證也要重視。

具體而言，在起草時，可以通過論壇等形式征求群眾意見。此外，起草單位應與其他密切相關部門征求意見。制定出來之后也要及時向社會公布，便于公眾了解。總之，立法要深入貫徹科學立法，民主立法這些原則，充分保障群眾的參與權，做到程序正當，符合法律的要求。

（四） 做好對地方立法權的監督

法律是否符合現狀，最后的備案監督必不可少。這也是防止地方政府規章與上位法發生沖突的最后一道防線，是監督地方政府是否在法定權限內按照法定程序立法的關鍵，所以建立完備的操作性強的審查機制至關重要。

《立法法》的修改具有重要意義。它符合我國國情，是我國法治建設和發展的必然趨勢。但是在起步階段，設區市的地方立法還存在很多問題，這就要求我們堅持正確的大方向，對于其中的一些小問題逐步進行完善，使地方立法真正發揮作用，積極推進我國法治國家建設的進程。

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