統一戰線法治化轉型的問題研究

邱冠文　肖華

摘 要 依法治國建設對統一戰線提出了新的要求，是統戰工作法治化轉型的重要依據。針對當前統戰工作法治化轉型存在的困境，本文提出了統戰工作法治化轉型的未來路徑：一是不斷完善統戰工作的法律法規體系，二是建設一支具有較高法治素質的統戰工作隊伍，三是推動統戰工作在服務依法治國中實現法治化轉型，四是以服務國家治理為抓手，推動統戰工作法治化建設。

關鍵詞 統一戰線 法治化 依法治國 轉型

基金項目：廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2016年度學科共建項目《依法治國方略下軟法思維與統戰工作法治化問題研究》（批準號：GD16XZZ05）（主持人：邱冠文）。

作者簡介：邱冠文，華南農業大學創新創業學院助理研究員，研究方向：社會治理；肖華，華南農業大學林學與風景園林學院講師，研究方向：大學生思想政治教育。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.063

十八屆四中全會對全面推進依法治國作出全面的戰略部署， 黨的十九大又進一步對依法治國問題進行了重要部署?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）是統一戰線領域踐行依法治國戰略的鮮明體現和最新制度成果，對于如何加強與改進依法統戰工作指明了方向，為實踐界和學術界提供了鮮活的素材。

所謂的“統一戰線工作法治化轉型”是指根據法治的本質要求，逐步實現統戰工作向法治化建設的有效轉變：即統一戰線實現任務由全黨且尤其是統戰部門承擔向全社會共同來承擔的逐步轉變，工作范疇由社會化向法治化的逐步轉變，工作方式由主要依照政策向更多依靠法律的逐步轉變的過程。

一、統戰工作法治化轉型是建設法治中國的必然要求

黨的十八屆四中全會所作出的全面推進依法治國的重大決定，從而使得法治成為當前和今后我們治國理政的重要方式。全面依法治國也是“四個全面”戰略的重要組成部分。統一戰線作為社會主義民主法治建設的重要方式，是我們黨的三大法寶之一，其最大的特征是針對各階層進行“大團結”、“大聯合”，為社會主義建設事業凝聚人心、添磚加瓦。因此，在法治中國的建設進程中，統戰工作必將大有作為。事實上，由于統一戰線在開展參政議政、民主監督、政治協商中具有重要的作用，因此，統戰工作向法治化轉型是統戰工作落實依法治國戰略部署的積極體現，同時也是我國實現社會主義法治社會建設的必然要求。統戰工作法治化轉型也將為法治中國提供制度優勢、思想優勢、人力優勢。

二、統戰工作法治化轉型是統一戰線自身建設的內在要求

長期以來，受到國情黨情和統情的影響，統一戰線更多是依靠政治經驗和政策開展工作，表現為運用統戰理念和行政方式的多，依靠法治方式和法治理念的少，這些工作或多或少帶有人治的痕跡，影響了統戰工作的長效發展。隨著社會發展進入新常態尤其是法治中國的建設，人們的法治意識不斷增強，統戰工作的對象也呈現階層多元化、訴求多樣化等特征，對此，傳統的行政手段和功能愈加弱化，再利用傳統的手段開展統戰工作已不奏效，因此，不斷加強統戰工作的法治化轉型，是統戰工作自身建設的內在要求，有利于推進統戰工作的科學化、長效化發展，有利于提升統戰工作的公信力。

三、統戰工作法治化轉型存在的困境

第一，依法統戰的關鍵在于人才。然而，現實中發現，一些統戰成員和干部拘泥于根據經驗辦事，對自身綜合能力要求不高，特別是法律素養不強，對國家法律法規知識的掌握不充分，在知法、懂法、守法方面做的還不夠，甚至未能做到依法依規開展統戰工作，影響了依法統戰的有序開展，也不利于統戰工作樹立良好的形象。

第二，現行的關于統戰方面的法律法規還不夠成熟，體系還不夠完善。依法統戰的前提是有法可依，有規可循。然而，長期以來，我國關于統戰的法律法規一直處于相對薄弱的地帶，在《條例》未出臺之前，一些統戰領域更是處于無法可循的狀態。有的雖然有一些法律法規指導統戰工作，但條例不夠細化和針對性，導致可操作性不強，難以發揮統戰法律條文的實際效應。

第三，依法統戰在實際操作中執行不夠到位，影響了統戰工作法治化轉型的良性發展。長期以來，我國關于統戰工作業主不形成了一些慣例和一些法律細則，但在現實中，受到種種因素的影響，執行得不夠到位。例如，在處理民族問題或者宗教問題的時候，盡管已經陸續出臺了一些相關法律法規細則，但由于民族問題和宗教問題帶有一定的敏感性，所以一些統戰部門和干部處理起來的時候，猶豫不決，最終反而影響了事情的有效處理。

四、統戰工作法治化轉型的未來路徑

（一）完善統戰工作的法律法規體系

目前我國統戰工作法治化建設業已成為中國特色社會主義法治建設的重要組成部分，并初步形成了以憲法為根本大綱，以相關部門涉及到統戰工作的法律法規為基本依據，以黨內相關統戰法規為有機組成內容的點面結合的統一戰線法律法規體系。但是，這個體系目前是不完善的，還需要進一步建立健全的。《條例》作為黨的第一部關于統戰工作法治化建設的專門性法規，對當前和今后統戰工作法制化轉型具有深遠的意義。因此，要以此為基礎，不斷建立健全關于統戰工作領域的各類法律法規。例如，依法參政議政，前提是要有法有規可依。目前，我們尚未出臺關于黨領導的多黨合作和政治協商制度的專門性法規，即沒有把多黨合作和政治協商的大政方針政策以立法的方式固定下來，這不利于依法解決多黨合作和政治協商中工作方式較為隨意性、權利保障內容還不夠完善、民主監管方面力度還不夠等問題，因此，要加快對這方面的立法問題研究，探索出臺《中國共產黨領導的多黨合作和政治協商法》，以立法的形式，逐步實現黨對多黨合作和人民政協工作的基本方針政策的規范化和穩定化。除此之外，在諸如新媒體新階層人士等統戰領域的其他方面，也需要根據實情盡快完善相關的法律法規或者黨內規章，確保統戰工作在社會發展新常態下有法可依，依規辦事。最后，還要暢通政策與法律間的邏輯關系，爭取把傳統的統戰方面的政策和慣例有效融入到相關法律法規中，即推動慣例法向成文法的轉變。endprint

（二）不斷提升統戰干部的法治素質和工作能力

習近平同志指出，各級領導干部是黨依法執政、政府依法行政的中堅力量。統戰工作是一項政治性、政策性、敏感性、影響力很廣很強的工作，稍有不慎容易導致很嚴重的后果。因此，統戰部門的干部必須熟練知曉法律和政策，嚴格按照相關規定協調和處理統戰事務。換而言之，統戰工作法治化轉型要達到預期的效果，關鍵在于人。

因此，要多渠道多形式培育一致具有較高法治素質的統戰工作隊伍，為統戰工作法治化轉型提供強有力的人才保障。一方面，不斷加強統一戰線成員的法治思維、法治意識、法治知識的培育，形成法治共識。另一方面，要適當統一戰線成員的內部構成要素，吸納一批具有法治素養的成員如知名律師代表、司法界的代表等加入到統一戰線隊伍中來，精心打造一支善于用法治思維和法治知識開展統戰工作的統戰隊伍。

（三）推動統戰工作在服務依法治國中實現法治化轉型

圍繞中心、服務大局、推動發展、促進和諧歷來是統一戰線的優良傳統。在國家大力實施全面依法治國戰略的大背景下，統一戰線要與時俱進，發揮作用，積極服務于依法治國這一治國理政新常態。事實上，統一戰線具有豐富的法治建設資源，主要表現為人力優勢、智庫優勢、制度優勢和平臺優勢，在依法治國工作中必將大有作為。關鍵是要圍繞依法治國的戰略部署，在立法、司法、執法和守法等各方面找準切入點，設計好載體，在服務法治中國建設的進程中同時推進統戰工作法治化轉型。

一是創造條件支持統一戰線有關成員參與到國家法律法規的制定和立法監督中來。根據我國相關法律法規的規定，民主黨派和無黨派參政議政的主要職責之一是“參與國家方針、政策、法律和法規的制定與執行”。因此，立法部門在對法律進行立改廢的時候，要主動聽取統一戰線的意見，發揮他們的意見。例如，組織民主黨派和無黨派認識，圍繞立法的熱點難點問題，結合各自黨派的優勢，開展專項調研，提出針對性強、可操作性強的立法草案或議案。

此外，統一戰線成員中有相當一部分擔任著我國人大代表，直接肩負著參與立法的職責，他們可以依法從事立法和立法監督工作，從而發揮統戰成員的作用與功能。

二是創造條件支持統一戰線成員在執法中發揮積極的作用。統戰成員來源廣泛，代表性強，他們當中的部分成員在政府部門專門負責行政執法等事務，他們身上肩負著嚴格執法的重要職責，體現了統戰成員服務園嚴格執法的積極作用。還有一部分統戰成員因為具有代表性和較大的影響力，因而被一些政府部門專門聘請為特約審計員、特約監察員、特約稅務監察員、特約國土資源監察專員和教育督導員等特約人員，協助監督行政執法。

三是創造條件推動統一戰線成員積極充當公正司法的積極參與者。眾所周知，一些統戰成員由于具有較強的專業素養，長期擔任各級司法機關的領導職務，全方位地參與了司法工作的全過程，他們是統戰成員公正司法的代理人和發言人。還有一些統戰成員經過遴選后，被司法機構聘為特約檢察員、人民陪審員，他們以監督司法的形式，確保公正司法。

四是創造條件推動統戰成員成為全民守法的示范表率者。統一戰線成員在我國人口總量雖然不多，但在我國人口構成中占有的比例并不小，并且都是各行各業的代表性人物，他們的言行舉止都具有較大的影響力，因此，在法治中國建設尤其是遵紀守法中具有不可替代的示范表率作用。統一戰線成員通過帶頭遵守法律法規，能夠有效帶動全社會特別是其所代表的統戰階層成為依法治國建設的崇尚者、遵守者、捍衛者。同時，統一戰線成員還可以發揮自身在文化教育領域的專長，通過普法宣講、法制教育、法律援助等多種方式，強化社會各階層的法治思維，推動全民守法環境的建設。

（四）以服務國家現代治理體系為抓手，推動統戰工作法治化轉型

法治建設是國家治理和社會治理中的一個具有基礎性以及全局性的工作手段，沒有法治建設的現代化，就沒有國家治理的現代化。統一戰線是黨的重要法寶，其自身獨特的組織屬性、成分結構、主題、范疇、工作方式和手段，都決定了統一戰線在國家治理現代化這一浩瀚工程中占有一席之地，必將發揮重要作用，同時也是法治中國建設的重要依托。因此，要以服務國家治理為抓手，推動統戰工作法治化建設。統一戰線代表性強，涉及面廣，資源優勢多，因而服務于國家治理體系和治理能力現代化的領域和手段較多，關鍵是要善于運用法治思維和法治手段來開展。例如，社會主義市場經濟本質上屬于法治經濟，是經濟領域的國家治理體系的組成部分和有效體現，因此，政府相關部門要通過社會治理的方式，在法治中國建設中要進一步引導非公有制經濟人士增強法治意識，遵守國家的法律法規，帶頭做到政治自信、發展自強、守法自覺。

參考文獻：

[1]羅振建、林華山.論統一戰線工作的法治化轉型.重慶社會主義學院學報.2015（2）.

[2]羅振建、林華山.轉型期宗教事務公共管理創新研究.重慶社會主義學院學報.2012（5）.endprint