精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)村基層干部的“微腐敗”及其治理路徑

摘 要：農(nóng)村基層干部“微腐敗”主要是指少數(shù)農(nóng)村基層干部利用體制賦予的極其微小的職權(quán)影響力為自己或他人牟取數(shù)額相對(duì)較小的利益的腐化墮落行為，其具有實(shí)現(xiàn)腐敗的職權(quán)較小、腐敗的程度較低、群眾的被剝奪感高等特點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)村基層干部“微腐敗”，后果不“微”：它侵害貧困農(nóng)民的切身利益，啃食貧困農(nóng)民的獲得感，誘發(fā)貧困農(nóng)民對(duì)黨的信任危機(jī)。導(dǎo)致農(nóng)村基層干部“微腐敗”的原因主要有：農(nóng)村基層干部紀(jì)律意識(shí)淡薄，權(quán)力過(guò)分集中，對(duì)農(nóng)村基層干部的有效監(jiān)督缺失。治理之道在于增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的紀(jì)律意識(shí)，完善農(nóng)村基層干部管理制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基層干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。治理農(nóng)村基層干部“微腐敗”不是為了懲治幾個(gè)“微腐敗”分子，其根本目的在于把精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處，最大限度地實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民的切身利益。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村基層干部；“微腐敗”；治理；貧困農(nóng)民

中圖分類號(hào)：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）01-0054-05

習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上指出：“‘微腐敗也可能成為‘大禍害。”[1]近年來(lái)，黨中央大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工程，加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)物資和項(xiàng)目的投入，這是順乎民心的重大部署。但是，少數(shù)農(nóng)村基層干部卻利用職權(quán)“微腐敗”，有的虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)扶貧資金，侵占農(nóng)民的救命錢，讓黨的扶貧政策落了空；有的強(qiáng)占掠奪、貪污挪用集體“三資”、土地征收拆遷款和惠農(nóng)資金，導(dǎo)致惠農(nóng)政策執(zhí)行嚴(yán)重縮水；有的吃拿卡要、優(yōu)親厚友、與農(nóng)民爭(zhēng)利，以權(quán)謀私。近4年來(lái)，全國(guó)因此而受到處分的鄉(xiāng)科級(jí)及以下黨員、干部114.3萬(wàn)人，受到處分的農(nóng)村黨員、干部55.4萬(wàn)人[2]。精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)村基層干部“微腐敗”不僅是人們敏感的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且是學(xué)者們需要給予關(guān)注的理論問(wèn)題。迄今，學(xué)界少有農(nóng)村干部“微腐敗”方面的研究，將其置于精準(zhǔn)扶貧視野下的研究更是鮮見，總體上看，既有研究跟不上全面深化改革的全新實(shí)踐的需要。目前零散的相關(guān)研究也多是描述性的，其內(nèi)涵與外延尚需進(jìn)一步梳理，其發(fā)生機(jī)理需要深入探究，其治理路徑也需結(jié)合實(shí)際深入再研究。

一、農(nóng)村基層干部“微腐敗”的危害

（一）侵害貧困農(nóng)民的切身利益

馬克思主義認(rèn)為，“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[3]，利益是促使人們結(jié)成政治關(guān)系并開展政治活動(dòng)的深層動(dòng)因。所謂利益，就是“基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的需要”[4]，貧困農(nóng)民的利益是他們賴以生存和發(fā)展的客觀需要，這種需要的滿足一是靠發(fā)揮自己的聰明才智和主觀能動(dòng)性，二是靠黨和國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。黨中央推進(jìn)面向貧困農(nóng)民的“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”的重大工程即為后者，即試圖通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足貧困農(nóng)民生存與發(fā)展的客觀需要。這既是社會(huì)主義本質(zhì)的內(nèi)在要求，也是社會(huì)主義人道主義的倫理要求。然而，少數(shù)農(nóng)村基層干部“微腐敗”卻直接侵害了貧困農(nóng)民的切身利益，與黨中央“精準(zhǔn)扶貧”旨在實(shí)現(xiàn)貧困群眾切身利益的基本精神南轅北轍。相較于“老虎式”腐敗動(dòng)輒上百萬(wàn)、千萬(wàn)甚至上億的“巨腐”，“微腐敗”所涉及的腐敗數(shù)額往往較小，這是“微腐敗”的本質(zhì)特征之一。“微腐敗”大禍害，特別是關(guān)系精準(zhǔn)扶貧的“微腐敗”更是如此。雖然相對(duì)來(lái)說(shuō)其腐敗數(shù)額不算大，但如果面向亟待精準(zhǔn)扶貧的貧困農(nóng)民，這些數(shù)額卻具有了絕對(duì)意義，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，那些被農(nóng)村基層干部腐敗掉的無(wú)疑是自己的“活命錢”“救命錢”。精準(zhǔn)扶貧中所涉項(xiàng)目眾多，比如面向孤兒及無(wú)人撫養(yǎng)兒童的基本生活費(fèi)、水庫(kù)移民款、危房改造款、青苗款、冬春救助款、退耕還林款、土地安置款等，但這些又往往成為農(nóng)村基層干部“微腐敗”易發(fā)、高發(fā)的領(lǐng)域。一些農(nóng)村基層干部濫用職權(quán)在扶貧資金和項(xiàng)目上“動(dòng)手腳”“搞暗箱操作”，從中為己或?yàn)樗酥\取私利，這必然侵害那些亟待精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)民的切身利益。某村黨支部書記、村委會(huì)主任關(guān)某，伙同鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部丁某，在負(fù)責(zé)某村災(zāi)后重建過(guò)程中，違規(guī)向受到建房補(bǔ)助的農(nóng)戶收取災(zāi)后重建好處費(fèi)及災(zāi)后重建補(bǔ)助款6萬(wàn)元，關(guān)某分得2萬(wàn)元，丁某分得4萬(wàn)元。關(guān)某還伙同村會(huì)計(jì)趙某某，截留群眾糧補(bǔ)資金28865元，虛報(bào)冒領(lǐng)五保、低保、安居房等民政資金51857元作為村級(jí)收入，用于請(qǐng)客送禮、招待吃喝[5]。關(guān)某等農(nóng)村基層干部的“微腐敗”行為侵害了急需災(zāi)后重建補(bǔ)助款和糧補(bǔ)資金農(nóng)戶及五保、低保戶等貧困農(nóng)民的切身利益，致使其生存之需無(wú)法得到滿足，精準(zhǔn)扶貧的“初心”也就落了空。

（二）剝奪貧困農(nóng)民的獲得感

2015年2月27日，習(xí)近平在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上首次提出“使人民群眾有更多獲得感”[6]，“獲得感”遂成為社會(huì)的“網(wǎng)絡(luò)熱詞”和“高頻詞”，意指獲取某種利益后所產(chǎn)生的滿足感。從政治學(xué)的基本原理看，獲得感是政治主體對(duì)政治組織的政治行為的績(jī)效所形成的自發(fā)的心理活動(dòng)，直接關(guān)系到政治主體對(duì)政治組織的政治認(rèn)知、政治情感和政治評(píng)價(jià)。農(nóng)民的獲得感應(yīng)從共享改革發(fā)展成果中來(lái)，從改善民生中來(lái)，也應(yīng)從提升治理農(nóng)村基層干部“微腐敗”績(jī)效中來(lái)。只有解決好農(nóng)民反映強(qiáng)烈的農(nóng)村基層干部“微腐敗”問(wèn)題，使其不斷體會(huì)到、享受到全面從嚴(yán)治黨的碩果，才能“讓正風(fēng)反腐給老百姓帶來(lái)更多獲得感”[2]。無(wú)疑，貧困農(nóng)民的獲得感是建立在利益獲取基礎(chǔ)上的，農(nóng)村基層干部“微腐敗”既然侵害了他們的切身利益，那么他們的獲得感也必然會(huì)蕩然無(wú)存。黨和國(guó)家為使貧困農(nóng)民盡早脫貧實(shí)施了“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”的民生工程，大量扶貧物資和項(xiàng)目向貧困農(nóng)村地區(qū)傾斜，本可以讓貧困農(nóng)民有更多獲得感，然而，少數(shù)農(nóng)村基層干部特別是掌握著扶貧物資支配權(quán)的農(nóng)村“一把手”濫用職權(quán)，或截留私分，或虛報(bào)冒領(lǐng)，或欺騙挪用，為己或親屬牟取好處，致使扶貧物資旁落、真正需要它的貧困農(nóng)民反倒無(wú)法獲取。其后果，不僅影響農(nóng)村社區(qū)的公平正義，而且啃食了貧困農(nóng)民的獲得感，貧困農(nóng)民感到的只是冷冰冰的被剝奪感，會(huì)直接或間接地使貧困農(nóng)民產(chǎn)生對(duì)黨不良甚至負(fù)面的政治認(rèn)知、政治情感和政治評(píng)價(jià)。所以，黨必須格外重視農(nóng)村基層干部的“微腐敗”問(wèn)題，并采取有效舉措“不斷增強(qiáng)人民群眾對(duì)反腐敗的‘更多獲得感”[7]。endprint

（三）引發(fā)貧困農(nóng)民對(duì)黨的信任危機(jī)

2014年3月18日，習(xí)近平在蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)上講到了“塔西佗陷阱”：“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)”，并且警示說(shuō)，“我們當(dāng)然沒(méi)有走到這一步，但存在的問(wèn)題也不可謂不嚴(yán)重”，“如果真的到了那一天，就會(huì)危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位”。“塔西佗陷阱”，其實(shí)就是政治主體對(duì)政治組織的信任危機(jī)。政黨和政府組織執(zhí)政的合法性源自于政治主體的普遍信任與理性認(rèn)同，否則，政治主體一旦喪失了對(duì)政治組織的信任，就會(huì)出現(xiàn)哈貝馬斯所謂的“合法性危機(jī)”，甚至?xí)＜罢谓M織的執(zhí)政基礎(chǔ)。“政府權(quán)威與公信力是權(quán)力合法性的基礎(chǔ)，是政令通行的前提，如果不能有效保持政府公信力，就可能使中國(guó)政治陷入‘塔西佗陷阱。”[8]農(nóng)村基層干部的“微腐敗”行為極易誘發(fā)貧困農(nóng)民對(duì)黨的信任危機(jī)。農(nóng)村基層干部與農(nóng)民接觸最多、距離最近，其所作所為造成的影響也最直接。關(guān)鍵是，農(nóng)村基層干部也是黨的干部，其一言一行必然會(huì)影響到黨的形象，少數(shù)農(nóng)村基層干部“微腐敗”對(duì)貧困農(nóng)民切身利益的損害及獲得感的啃食必然損害到黨在貧困農(nóng)民心目中的良好形象，并進(jìn)而對(duì)黨產(chǎn)生信任危機(jī)。

二、農(nóng)村基層干部“微腐敗”的成因

（一）紀(jì)律意識(shí)淡薄

雖然現(xiàn)行的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》明確規(guī)定農(nóng)村基層干部不準(zhǔn)“以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段套取、騙取或者截留、私分國(guó)家對(duì)集體土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)以及各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)助資金、項(xiàng)目扶持資金”，但是，不少農(nóng)村基層干部仍然利用精準(zhǔn)扶貧機(jī)會(huì)搞“微腐敗”，可見紀(jì)律意識(shí)淡薄是農(nóng)村基層干部“微腐敗”的重要原因。沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。紀(jì)律意識(shí)是確保黨員干部清正廉潔的心理基礎(chǔ)。相較之下，農(nóng)村基層干部任職門檻與標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，他們往往依憑資歷、威望、宗族勢(shì)力甚至“涉黑”背景而成為農(nóng)村基層干部，文化及黨紀(jì)國(guó)法等方面的知識(shí)與素養(yǎng)普遍欠缺。雖然農(nóng)村基層干部隊(duì)伍主流是好的，但是，相對(duì)于中央、省、市（區(qū)）和縣級(jí)干部，一些農(nóng)村基層干部的紀(jì)律意識(shí)淡薄既是當(dāng)代中國(guó)基層黨政部門的一大特點(diǎn)，也是農(nóng)村基層干部“微腐敗”的重要成因。正如習(xí)近平所言，“當(dāng)前，農(nóng)村基層干部隊(duì)伍主流是好的，但在一些地方、部門、單位，基層干部不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題還易發(fā)多發(fā)、量大面廣。有的搞雁過(guò)拔毛，挖空心思虛報(bào)冒領(lǐng)、克扣甚至侵占惠農(nóng)專項(xiàng)資金、扶貧資金；有的在救濟(jì)、補(bǔ)助上搞優(yōu)親厚友、吃拿卡要；有的高高在上，漠視群眾疾苦，形式主義、官僚主義嚴(yán)重；有的執(zhí)法不公，甚至成為家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力的代言人，橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓。”[1]農(nóng)村是傳統(tǒng)文化傳承比較完整的場(chǎng)域，根深蒂固的“官本位”思想和錯(cuò)誤的權(quán)力觀依然“大有市場(chǎng)”。少數(shù)農(nóng)村基層干部完全沒(méi)有黨紀(jì)意識(shí)，通過(guò)“賄賂”“霸選”違紀(jì)當(dāng)選村干部，參選前就抱著“當(dāng)選后撈取好處”的動(dòng)機(jī)，一旦當(dāng)選必然變本加厲為自己撈取好處。在他們看來(lái)，權(quán)力是自己爭(zhēng)來(lái)的，不是出于組織的信任，更不是由人民賦予的，所以用來(lái)為自己牟取利益乃“天經(jīng)地義”，這種錯(cuò)誤權(quán)力觀之下必然是對(duì)組織紀(jì)律和宗旨意識(shí)的漠視。這些與黨的紀(jì)律格格不入的傳統(tǒng)意識(shí)往往成為“微腐敗”的酵素。在錯(cuò)誤意識(shí)的綜合作用下，少數(shù)農(nóng)村基層干部往往把精準(zhǔn)扶貧中“虛構(gòu)信息代領(lǐng)低保”“騙取孤兒基本生活費(fèi)”“騙取危房改造補(bǔ)助款”“截留退耕還林款”等“微腐敗”行為視為“沒(méi)什么大不了”。這些“亂象”其實(shí)又是部分農(nóng)村基層干部紀(jì)律意識(shí)淡薄的折射。一些農(nóng)村基層干部認(rèn)為，“違紀(jì)只是小節(jié)，違法才是大事”，完全把黨的紀(jì)律拋到腦后，甚至為了蠅頭小利不惜“以身試紀(jì)”，違規(guī)違紀(jì)侵害農(nóng)民切身利益。一些農(nóng)村基層干部特別是“一把手”僅僅把黨的紀(jì)律作為約束“下屬”的工具，“束人不束己”，認(rèn)為只要上級(jí)相關(guān)部門不下來(lái)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，自己即使“微腐敗”也不會(huì)“東窗事發(fā)”，長(zhǎng)此以往便把黨的紀(jì)律拋到腦后，逐漸無(wú)法無(wú)天，“微腐敗”也只是遲早的事。

（二）權(quán)力過(guò)分集中

權(quán)力是為了適應(yīng)人類調(diào)節(jié)生產(chǎn)生活以及處理公共事務(wù)的需要而產(chǎn)生的一種力量。本質(zhì)上，它是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的特定力量支配關(guān)系。權(quán)力主體具有二分性：權(quán)力所有者和權(quán)力行使者，前者是人民群眾，后者是領(lǐng)導(dǎo)干部，他們之間本應(yīng)是委托與被委托的關(guān)系，后者應(yīng)該使用前者賦予的權(quán)力為前者服務(wù)，但也正是因?yàn)闄?quán)力主體的二分成為誘發(fā)腐敗的條件。“權(quán)力本身作為一種稀缺資源而存在，能給掌權(quán)者帶來(lái)常人難以享有的榮譽(yù)和地位，因而對(duì)人具有本能的腐蝕和天然的誘惑作用。”[9]雖然適當(dāng)?shù)臋?quán)力集中是必要的，這是確保權(quán)威性、順利實(shí)現(xiàn)公共利益的條件，但是，物極必反，權(quán)力一旦過(guò)分集中則會(huì)走向反面，導(dǎo)致腐敗。阿克頓勛爵關(guān)于絕對(duì)權(quán)力與絕對(duì)腐敗之間聯(lián)系的重要論述對(duì)于揭示農(nóng)村基層干部“微腐敗”的成因不無(wú)啟示。農(nóng)村基層干部“微腐敗”，一個(gè)帶有普遍性的特點(diǎn)就是集村長(zhǎng)、村委書記于一身的“一把手”腐敗，這在一定程度上反映出農(nóng)村基層干部權(quán)力過(guò)分集中是導(dǎo)致農(nóng)村基層干部“微腐敗”的重要原因。在我國(guó)農(nóng)村，權(quán)力過(guò)分集中是普遍存在的問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)村普遍實(shí)行的是“一把手”負(fù)責(zé)制，權(quán)力過(guò)分集中于“一把手”手中。加上不少農(nóng)村的村長(zhǎng)和村委書記都是“一肩挑”，“一把手”往往支配著農(nóng)村一切資源的分配權(quán)和人事裁量權(quán)。可以預(yù)見，過(guò)分集中而又不受監(jiān)督的權(quán)力一旦遭遇個(gè)人貪欲，其結(jié)果必然是產(chǎn)生形形色色的“微腐敗”。

（三）有效監(jiān)督的缺失

王岐山說(shuō)：“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，不受監(jiān)督的權(quán)力是極其危險(xiǎn)的，這是一條鐵律。”[10]權(quán)力一旦不受監(jiān)督，會(huì)使權(quán)力行使者人性惡及貪婪的一面充分暴露出來(lái)，會(huì)使“官員利用權(quán)力通過(guò)犧牲他人利益來(lái)謀取其私人利益”[11]，權(quán)力就會(huì)異化，會(huì)畸變?yōu)樘囟▊€(gè)人牟取特殊利益的工具。對(duì)農(nóng)村基層干部監(jiān)督的缺失是造成農(nóng)村基層干部“微腐敗”的最為重要的原因之一，但凡農(nóng)村基層干部“微腐敗”，其背后都不同程度地存在監(jiān)督的缺失。首先，農(nóng)民監(jiān)督的缺失導(dǎo)致農(nóng)村基層干部“微腐敗”。農(nóng)村基層干部“微腐敗”就發(fā)生在農(nóng)民的身邊，直接損害的是農(nóng)民的切身利益，所以農(nóng)民對(duì)“微腐敗”往往反應(yīng)最為強(qiáng)烈，也最為深惡痛絕。理論上，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層干部的有效監(jiān)督是治理農(nóng)村基層干部“微腐敗”的一條有效路徑。然而，因?yàn)榉N種原因，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層干部的監(jiān)督卻無(wú)從實(shí)現(xiàn)。有的農(nóng)村基層干部搞“暗箱操作”，欺上瞞下，造成農(nóng)村基層干部與農(nóng)民之間的信息不對(duì)稱，政務(wù)及工作不按相關(guān)程序推進(jìn)，農(nóng)民被“蒙在鼓里”，根本無(wú)從進(jìn)行監(jiān)督。貴州省沿河縣大榜村原黨支部書記劉洪權(quán)等三人截留民政部門撥給村里2萬(wàn)元的救災(zāi)專用款并私分給其親屬的案件中①，劉洪權(quán)等對(duì)此筆救災(zāi)專用款“秘而不宣”，并私自決定分配給并不真正急需這筆救災(zāi)款的自己親屬，村民自始至終不知道有這筆專用款的存在，信息不對(duì)稱的結(jié)果是農(nóng)民監(jiān)督的缺位。費(fèi)孝通“差序格局”理論告訴我們，不像西方講權(quán)利，鄉(xiāng)土中國(guó)人習(xí)慣于“攀關(guān)系、講交情”[13]30。布迪厄的場(chǎng)域理論也證明，人的每一個(gè)行動(dòng)均被行動(dòng)所發(fā)生的場(chǎng)域所影響。就場(chǎng)域來(lái)說(shuō)，農(nóng)村基層干部“微腐敗”發(fā)生在農(nóng)村，農(nóng)村基層干部與農(nóng)民生活在一起，低頭不見抬頭見，構(gòu)成了“熟人社會(huì)”“人情社會(huì)”“面子社會(huì)”，基于熟人、人情、面子的影響，即使農(nóng)民發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層干部在搞“微腐敗”也不愿監(jiān)督舉報(bào)，又或擔(dān)心遭到有權(quán)有勢(shì)的村干部的打擊報(bào)復(fù)而不敢監(jiān)督舉報(bào)，自己的切身利益明明會(huì)因農(nóng)村基層干部“微腐敗”而受損，也只會(huì)選擇隱忍妥協(xié)。其次，同級(jí)職能部門監(jiān)督的缺失導(dǎo)致農(nóng)村基層干部“微腐敗”。農(nóng)村政權(quán)中，農(nóng)村基層干部既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，特別是一些農(nóng)村“一把手”集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，成為說(shuō)一不二的“家長(zhǎng)式”領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)職能部門對(duì)他們的監(jiān)督也無(wú)從談起。有的農(nóng)村“一把手”是村長(zhǎng)又是書記，是校長(zhǎng)也是書記，是廠長(zhǎng)也是書記，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的出納和會(huì)計(jì)也是由“一把手”任人唯親“精心”安排的，這種橫向監(jiān)督也就成了“水中月”“鏡中花”。農(nóng)村“一把手”掌握著農(nóng)村的資源支配權(quán)和人事任免權(quán)，在農(nóng)村一手遮天，下屬對(duì)“一把手”唯恐討好不上，又何談橫向監(jiān)督。最后，上級(jí)監(jiān)督的缺失導(dǎo)致農(nóng)村基層干部“微腐敗”。上級(jí)監(jiān)督是自上而下的縱向監(jiān)督方式，相較于前兩種監(jiān)督，它理應(yīng)是最為有效的監(jiān)督形式。但令人遺憾的是，這種監(jiān)督方式在農(nóng)村也不同程度地缺失。幾乎所有發(fā)生在精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)村基層干部“微腐敗”的案例都普遍存在著上級(jí)監(jiān)督缺失的問(wèn)題。監(jiān)督不到位的直接后果是農(nóng)村基層干部“微腐敗”大行其道，農(nóng)民的切身利益大受其害。endprint

三、農(nóng)村基層干部“微腐敗”的治理路徑

（一）增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的紀(jì)律意識(shí)

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有意識(shí)到位，才會(huì)有行動(dòng)上的自覺(jué)。增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的紀(jì)律意識(shí)，擺在首位的是開展思想政治教育工作。進(jìn)行思想政治教育，就要在基層開展形式多樣的學(xué)習(xí)活動(dòng)，通過(guò)參加學(xué)習(xí)班、不定期的培訓(xùn)、定期的進(jìn)修等途徑，讓農(nóng)村基層干部把黨的紀(jì)律和政治規(guī)矩融入經(jīng)常性的學(xué)習(xí)教育之中，讓其認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章黨紀(jì)及相關(guān)的法律法規(guī)，讓其牢記什么事可為、什么事不可為，從而牢固樹立守紀(jì)律、講規(guī)矩的紀(jì)律意識(shí)。要系統(tǒng)學(xué)習(xí)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，重點(diǎn)學(xué)習(xí)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》，嚴(yán)格按照其上的五章29條認(rèn)真履職盡責(zé)。通過(guò)各種形式和內(nèi)容的教育活動(dòng)讓農(nóng)村基層干部常懷對(duì)于紀(jì)律的敬畏之心，心存敬畏才能自覺(jué)遵紀(jì)守規(guī)。要充分發(fā)揮好縣委黨校作為培訓(xùn)農(nóng)村基層干部基地的重要作用。毋庸諱言，雖然中央黨校和省委黨校在教育黨員干部方面起到了不可替代的積極作用，但是，農(nóng)村基層干部很少能夠利用這些較高規(guī)格的平臺(tái)接受政治教育。相對(duì)于中央及省市黨校，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨校無(wú)論是軟件還是硬件都顯得比較薄弱，而這恰恰成為制約其對(duì)農(nóng)村基層干部進(jìn)行政治教育的瓶頸。必須通過(guò)加大教育投資、開展專家巡回講座等辦法充分發(fā)揮縣委黨校的作用。要建立健全農(nóng)村基層干部輪訓(xùn)制度與機(jī)制，從制度上嚴(yán)格要求農(nóng)村基層干部參訓(xùn)，并將其納入干部考核指標(biāo)當(dāng)中，作為選拔、連任、升遷、提拔的重要依據(jù)。同時(shí)，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于基層公務(wù)員教育培訓(xùn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并與我國(guó)基層具體實(shí)際相結(jié)合，摸索出一套切實(shí)可行的農(nóng)村基層干部教育培訓(xùn)模式。

（二）完善農(nóng)村基層干部管理制度

農(nóng)村基層干部“微腐敗”之所以易發(fā)、多發(fā)，與農(nóng)村基層干部管理制度的不完善和落實(shí)不到位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在長(zhǎng)期的基層管理實(shí)踐中，黨和國(guó)家摸索出了不少卓有成效的針對(duì)農(nóng)村基層干部的管理制度，比如基層行政審批制度、基層財(cái)務(wù)管理制度、基層政務(wù)公開制度、基層崗位職責(zé)制度和農(nóng)村基層干部問(wèn)責(zé)制度。幾乎所有的農(nóng)村基層干部“微腐敗”，都與一些制度存在著漏洞或落實(shí)不到位有關(guān)。比如基層財(cái)務(wù)管理制度，一些農(nóng)村基層干部特別是“一把手”把自己根本不懂財(cái)會(huì)的親屬安排進(jìn)來(lái)為自己斂財(cái)提供方便，就是利用了基層財(cái)務(wù)管理制度的漏洞。堵住此漏洞就需要任人唯賢制度、政務(wù)公開制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制的協(xié)調(diào)配套。再比如政務(wù)公開制度，只有陽(yáng)光行政才能讓農(nóng)村基層干部“微腐敗”無(wú)處藏匿，但在農(nóng)村，政務(wù)公開制度并沒(méi)有落實(shí)好甚至根本沒(méi)有落實(shí)。為了迎接上級(jí)的檢查，迫不得已公開一些無(wú)關(guān)痛癢的事務(wù)性工作，而涉及到利益糾紛的政務(wù)則“躺在暗處”，搞“上有政策，下有對(duì)策”。有的甚至公然違背黨的政務(wù)公開制度，比如前述劉洪權(quán)案件之所以發(fā)生，就是因?yàn)闆](méi)有公開救災(zāi)款的存在、有沒(méi)有發(fā)放以及發(fā)放給了誰(shuí)。所以，要查補(bǔ)已有制度的漏洞，比如完善財(cái)務(wù)審批與監(jiān)督制度，堵住漏洞，把農(nóng)村基層干部“微腐敗”之路堵死。要盡早把新的有效制度建構(gòu)起來(lái)，推廣下去，比如近年來(lái)在反腐敗實(shí)踐中摸索出來(lái)的基層巡查制度、民生監(jiān)督組執(zhí)紀(jì)檢查制度、村監(jiān)會(huì)和居監(jiān)會(huì)制度，都是行之有效的，應(yīng)該“試點(diǎn)”后全面推廣。同時(shí)要協(xié)同各項(xiàng)農(nóng)村基層干部管理制度，讓其一環(huán)扣一環(huán)，形成缺少任何一環(huán)農(nóng)村基層干部都無(wú)法“微腐敗”的多層次、閉環(huán)式的農(nóng)村基層干部“微腐敗”預(yù)防制度體系。

（三）強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基層干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督

農(nóng)村基層干部的權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致“微腐敗”，所以，治理農(nóng)村基層干部“微腐敗”必須強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，把執(zhí)紀(jì)監(jiān)督落到實(shí)處。首先，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。鑒于目前農(nóng)民不愿、不敢、不能監(jiān)督的困境，黨和國(guó)家要改進(jìn)和完善維權(quán)制度、信訪制度、實(shí)名舉報(bào)免責(zé)制度，給農(nóng)民提供多條暢通無(wú)阻而又無(wú)后顧之憂的監(jiān)督途徑。同時(shí)，上級(jí)紀(jì)檢等職能部門針對(duì)農(nóng)民的舉報(bào)要做到有回應(yīng)、有追蹤、有查處，從而充分發(fā)揮農(nóng)民這一監(jiān)督主體的積極性和主動(dòng)性。對(duì)于對(duì)舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)的農(nóng)村基層干部要從嚴(yán)從重處罰。其次，強(qiáng)化同級(jí)職能部門特別是紀(jì)檢部門對(duì)農(nóng)村基層干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。“要解決‘一把手權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的配置。”[13]要通過(guò)權(quán)力分解、科學(xué)配置、定期輪崗等途徑解決農(nóng)村“一把手”權(quán)力過(guò)分集中而不受監(jiān)督的問(wèn)題。要切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，各級(jí)基層黨組織要起到領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，基層各級(jí)紀(jì)檢部門要起到監(jiān)督責(zé)任，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約的機(jī)制。要切實(shí)落實(shí)政務(wù)公開制度，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧中的政務(wù)必須嚴(yán)格落實(shí)公示制度，否則就對(duì)農(nóng)村“一把手”執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。最后，強(qiáng)化上級(jí)職能部門對(duì)農(nóng)村基層干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。相較于前兩者監(jiān)督，上級(jí)的監(jiān)督應(yīng)該說(shuō)更有效也更有威懾力。強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督關(guān)鍵是把監(jiān)督落到實(shí)處，而不是形式大于內(nèi)容、敷衍了事，要在“認(rèn)真”甚至“較真”上下功夫，一竿子到底，打通執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“最后一公里”。地方各級(jí)紀(jì)檢部門要效仿中央巡視的辦法，巡視農(nóng)村，巡視中要善于“牽牛鼻子”，抓重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于涉及精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)民切身利益的事務(wù)重點(diǎn)查，對(duì)于扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)查，對(duì)于農(nóng)民舉報(bào)比較集中的事務(wù)重點(diǎn)查，對(duì)于涉及人事、財(cái)務(wù)、物資和項(xiàng)目的事務(wù)重點(diǎn)查，對(duì)于農(nóng)村基層干部尤其是“一把手”重點(diǎn)查，以“緊緊看住和管好用好扶貧、低保、棚改、醫(yī)保資金等群眾的‘生存錢‘救命錢，使惠民資金和項(xiàng)目真正發(fā)揮效用”。[14]

綜上所述，雖然農(nóng)村基層干部“微腐敗”同“老虎式”腐敗有著諸多區(qū)別，但它們的本質(zhì)是一樣的，所導(dǎo)致的后果同樣不容小覷。它涉及民生、關(guān)乎民心，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政根基和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村基層干部“微腐敗”后果不“微”，應(yīng)成為黨、國(guó)家和社會(huì)的共識(shí)。要在此共識(shí)的基礎(chǔ)上認(rèn)真研究當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層干部“微腐敗”的生成機(jī)理，并有針對(duì)性地提出治理的對(duì)策。治理農(nóng)村基層干部“微腐敗”不是為了懲治幾個(gè)“微腐敗”分子，其終極目的在于把精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處，最大程度地實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民的切身利益。

注釋：

① 此案例由中央紀(jì)委宣傳部、中央電視臺(tái)聯(lián)合制作的大型電視專題片《永遠(yuǎn)在路上》（2016年10月）權(quán)威發(fā)布和真實(shí)披露。詳見大型電視專題片《永遠(yuǎn)在路上》第六集《拍蠅懲貪》[EB/OL].http：//v.ccdi.gov.cn/2016/10/23/VIDEbpucQUEO6UomyZnTU6HJ161023.shtml，2016-10-23.

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【責(zé)任編輯：閆生金】endprint