北京跨域合作治理空氣污染研究
——借鑒英國(guó)成功治理經(jīng)驗(yàn)

胡文靜

上海海事大學(xué)，上海 201306

一、北京奧運(yùn)期間跨域合作治理的方式及效果

在奧運(yùn)期間采取了橫縱結(jié)合的跨域聯(lián)動(dòng)行為，橫向各區(qū)域政府相互配合治理，縱向中央政府實(shí)施立法和行政手段。這次跨域合作治理使得奧運(yùn)期間的北京空氣質(zhì)量達(dá)到十年來(lái)最好水平。然而，在奧運(yùn)會(huì)之后，北京的空氣質(zhì)量就開(kāi)始逐漸下滑，2013年北京地區(qū)出現(xiàn)強(qiáng)霧霾天氣，引發(fā)大量交通事故，也嚴(yán)重影響了市民的健康問(wèn)題。通過(guò)奧運(yùn)前后的空氣質(zhì)量對(duì)比，發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理和保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，多方利益主體在此博弈取舍。涉及到政府、企業(yè)等諸多與空氣污染治理有關(guān)的主體。在奧運(yùn)期間，為使空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，采取的是行政和立法為主，沒(méi)有考慮到其他與空氣污染的問(wèn)題，隨著各相關(guān)利益者的訴求增加，如若不能通過(guò)更為合適的制度設(shè)計(jì)，把不同主體利益吸納進(jìn)來(lái)，那么空氣治理的效果就不能長(zhǎng)久的持續(xù)下去。

二、空氣污染治理的跨域協(xié)作機(jī)制反思

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)束空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)混亂局面

跨區(qū)域的污染防治工作，通過(guò)政府間協(xié)商、上級(jí)政府協(xié)調(diào)是難以解決政府在環(huán)境問(wèn)題上的分工和擔(dān)責(zé)，這種權(quán)責(zé)不明會(huì)導(dǎo)致多個(gè)部門(mén)重復(fù)執(zhí)法或者難度大的任務(wù)相互推諉等問(wèn)題。因此，在空氣污染的跨域治理上，要有明確的執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府在職責(zé)范圍內(nèi)控制本地區(qū)的環(huán)境污染，配合臨近區(qū)域的空氣治理，成立一個(gè)系統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總的環(huán)境政策和執(zhí)法計(jì)劃。

其次，國(guó)家大氣污染的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，各省制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)、主體、范圍也不明確，企業(yè)尤其是跨區(qū)域的企業(yè)在執(zhí)行空氣污染標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會(huì)參照不同的污染標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境的破壞的潛在隱患較大。對(duì)于這種情況，可以對(duì)特定區(qū)域制定方針政策，例如在重工業(yè)相對(duì)集中的京津冀地區(qū)先采取試點(diǎn)，在這個(gè)跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)組建“空氣質(zhì)量跨界管理”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)該區(qū)域的空氣質(zhì)量檢測(cè)，空氣污染問(wèn)題解決和跨界治理等事宜。

(二)協(xié)調(diào)多方主體利益，健全利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制

跨域空氣治理的關(guān)鍵是利益協(xié)調(diào)，包括兩個(gè)方面：一是利益補(bǔ)償。在治污過(guò)程中，勢(shì)必要升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、關(guān)停大排放企業(yè)等，導(dǎo)致地方可能面臨著GPD的降低，所以環(huán)境污染的產(chǎn)生與片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。二是成本分擔(dān)。治污需要花費(fèi)巨大的成本，短時(shí)間內(nèi)并不會(huì)看到理想效果，需要長(zhǎng)期人力物力財(cái)力的投入。面對(duì)巨大的治理成本，許多地方政府在跨域治理中難以合作。

大氣污染的流動(dòng)性決定空氣污染治理必須整體治理，而跨域治理的關(guān)鍵是要成本分?jǐn)偂Ｔ谶@個(gè)原則下，可以從環(huán)境責(zé)任補(bǔ)償和空氣質(zhì)量補(bǔ)償?shù)葋?lái)健全補(bǔ)償機(jī)制。環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，對(duì)高排放的企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，預(yù)防企業(yè)在環(huán)境污染時(shí)無(wú)力承擔(dān)賠償?shù)膯?wèn)題，從而確定賠償及時(shí)到位。空氣質(zhì)量保障基金是指相鄰地區(qū)出資，建立空氣污染治理合作基金。

三、借鑒英國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)

(一)嚴(yán)密立法推動(dòng)空氣污染整體治理

英國(guó)把治理空氣污染納入到法律體制內(nèi)解決，通過(guò)立法把空氣污染跨域治理的各種措施進(jìn)行了硬性規(guī)定，不僅使政府在跨域的整體治理過(guò)程中具有法律依據(jù)，也使企業(yè)能夠履行法律上規(guī)定的社會(huì)責(zé)任。由于我國(guó)對(duì)政府在保護(hù)和完善空氣質(zhì)量方面的責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)政府為了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境的現(xiàn)象。因此，借鑒英國(guó)治理空氣污染的嚴(yán)格立法，用法律條文明確地方政府保護(hù)和改善空氣質(zhì)量的責(zé)任，確定地方地府防治空氣污染的具體指標(biāo)，將跨域聯(lián)防聯(lián)治寫(xiě)到現(xiàn)有法律，有助于促進(jìn)空氣污染跨域治理的成效。

(二)建立政府間、部門(mén)間的有效合作機(jī)制

空氣流動(dòng)是跨地域、跨部門(mén)，因此任何一個(gè)城市都無(wú)法獨(dú)善其身。只防治本區(qū)域空氣污染會(huì)給臨近地方政府帶來(lái)負(fù)效益，這就要求在制定空氣污染防治方案時(shí)和臨近區(qū)域相互配合共同防治。英國(guó)空氣污染治理的方法中了體現(xiàn)多范圍多層次的合作治理，除了地域間的合作，還有相關(guān)部門(mén)的合作。但在我國(guó)現(xiàn)階段的治理工作僅限于環(huán)保部門(mén)，而各部門(mén)協(xié)同推動(dòng)空氣污染治理還處于初步階段，部門(mén)間的合作局限于環(huán)保部門(mén)和氣象部門(mén)，合作的領(lǐng)域比較狹窄。只有建立政府間、部門(mén)間聯(lián)防聯(lián)治體制，推進(jìn)工業(yè)、交通、城市等領(lǐng)域的有效合作規(guī)劃，那么我國(guó)的空氣質(zhì)量的改善將會(huì)指日可待。