內蒙古乳品產業發展的問題與對策

文│楊靜 趙軍華 陳建新（農業部農業貿易促進中心）

內蒙古自治區是我國重要的奶牛養殖優勢區和乳制品加工產區，奶牛存欄、奶類產量、乳品加工企業規模等均位于全國前列。近年來，隨著國內飼料價格、人工成本的上升，國內外價差擴大，乳制品進口增速加快，對乳品產業穩定發展和提升帶來不利影響。深入了解主產區乳業發展現狀及進口增長，對乳業發展的影響具有重要意義。

一、內蒙古乳業發展現狀

1.奶類產量波動下降，奶牛存欄量減少。自2008年中新自貿協定實施和“三聚氰胺”事件發生以來，內蒙古乳業正處于艱難復蘇、重塑中。近年來，在乳制品消費需求增長較快的情況下，產量占全國近四分之一的最大產區內蒙古奶類產量出現兩次下降。2013年由于大量散養奶戶退出，規模化牧場又未能填補缺口，導致奶牛存欄量和牛奶產量均出現不同程度下降，當年全區乳品產量僅為778.6萬噸。2016年，受全球奶業主產國原料奶價格下降影響，全國奶類產量3712.1萬噸，同比下降4.1%，其中牛奶3602.2萬噸，是當年7個減產產品之一，減幅僅次于棉花；內蒙古自治區奶類產量741.3萬噸，同比下降8.7%，其中牛奶產量為734.1萬噸。奶牛養殖數量降幅更大，2016年全區存欄量202.3萬頭，同比下降14.7%，比2012年的263.2萬頭減少了23.1%。

2.規模化養殖程度顯著增加，奶牛單產水平顯著提高。內蒙古于2009年出臺《內蒙古自治區奶牛標準化規模養殖場（小區）建設規劃綱要》，以規模養殖扶持資金為引導，吸引社會資本投入，推動奶牛規模養殖發展。2016年，全區荷斯坦奶牛存欄100頭以上規模養殖水平超過80%，是2008年規模養殖比重的10倍多，高于全國平均水平32個百分點。奶牛養殖從一家一戶散養為主轉向規模化、標準化養殖，生產方式發生了根本性轉變。根據生產性能測定，內蒙古自治區荷斯坦泌乳牛平均單產達到6.5噸以上，較2005年提高2噸；規模牧場單產達到7噸以上，部分已超9噸。

3.牛奶質量安全水平和品質大幅度提升。通過加強養殖場飼養標準化管理、運輸車輛管理、產品質量檢測力度，內蒙古自治區的牛奶質量安全水平和品質顯著提升，目前規模牧場平均乳脂率在3.67%以上，乳蛋白率3.32%以上，細菌菌落總數小于10萬/毫升，體細胞數小于30萬個/毫升，營養和衛生指標均達到甚至超過美國、歐盟等奶業發達國家和地區水平。在農業部連續多年抽檢中，沒有檢出違禁物質，質量安全合格率保持100%，也沒有發生一起重大質量安全事件。

二、內蒙古乳業發展存在的問題

1.乳制品進口量大幅增長，主產區鮮奶收購價格和國產乳制品市場占有率雙降。近年來，國內土地和勞動力成本剛性上漲態勢無法逆轉，包括牛奶在內的農產品價格居高不下。而自中新和中澳自貿協議簽訂以來，乳制品進口關稅逐年遞減，國內外價差拉大，乳制品進口量快速增加。2014年乳品進口量為193.6萬噸，其中奶粉進口量達到歷史峰值105.4萬噸，是2008年的10倍；2017年前10個月已增至88.6萬噸，折合液態奶相當于752萬噸。除奶粉進口量快速增長外，鮮奶進口量增勢迅猛也值得關注。2013年鮮奶進口量僅為18.5萬噸，占乳品進口總量的11.6%；2016年進口量增至63.4萬噸，年均增長50.9%，占乳品進口總量的29.1%。一方面，價差帶來的奶粉大量進口對鮮奶收購價格形成壓制。國際奶粉價格幾乎為國內奶粉生產成本的一半，乳品企業為降低生產液態奶成本，使用進口大包奶粉作為原料，在進口產品的打壓下，主產區原料奶收購價格不斷下跌，2017年上半年生鮮乳收購價每千克平均為3.24元，低于2016年全年收購價平均值3.27元，比全國上半年收購價平均值3.71元低12.7%。而按目前的養殖成本測算，收購價至少達到3.5～3.6元才能維持正常發展，奶農盈利能力嚴重不足。另一方面，鮮奶進口量的增長導致國內牛奶新增消費市場被進口產品擠占，國產乳制品市場占有率由2012年的80.9%下降至2016年的72.7%，對乳品產業進一步發展壯大造成沖擊。

2.乳品企業和養殖場之間利益聯結機制不健全，國際奶價下跌時易出現“拒收”或“限收”現象。

多數乳品企業執行三套收奶標準，最低標準為國家標準，其規定了乳蛋白含量、菌落總數等數量基本要求，除此之外，還有更加嚴格的“內控”標準和“預警”標準，必要時就會啟動。調研組發現，當國際奶價下跌時，企業為降低原料成本，往往會抬高收奶標準，減少從本地奶源收購的數量，而更多選擇使用進口原料。盡管養殖場與企業之間簽訂了供奶協議，但由于大型乳品企業在市場中具有較強話語權和定價權，加之缺乏必要的利益聯結機制，收購價格和收購標準僅由企業單方來決定，養殖場只能被動接受。一旦乳制品進口數量劇增，就會對本地奶源形成強烈替代關系，出現“拒收”或“限收”現象，奶牛養殖戶“有奶賣不出”，給奶業持續穩定發展帶來不利影響。據統計數據顯示，2017年6月末，全區荷斯坦奶牛存欄128.1萬頭，同比下降13.4%，與最高峰時相比減少46%，已連續4年降至200萬頭以下。2017年上半年全區生鮮乳收購價每千克平均僅為3.24元。

3.環保成本投入較大，養殖場經營收益不斷下滑，牧場數量快速減少。按照國務院“水十條”要求，到2017年所有養殖場必須配套建設糞便污水貯存、處理和利用設施。但目前多數規模養殖場糞污處理設施與環評要求差距比較大，已成為發展規模養殖的瓶頸。中小型牧場1頭牛環保基礎設施（不包括設備）投入至少1500元，大型牧場的投入更大。據估計，奶牛存欄量4000頭以上的大型牧場一次性投入的環保設備就要400萬元。養殖場在飼料等成本居高不下的情況下，還需支付額外的高額環保投入，面臨進口低價奶粉的沖擊時，只能通過減少牛奶產量和奶牛存欄量來維持生產。近年來，由于奶價低，大量養殖場虧損倒閉，僅呼和浩特市賽罕區就由2008年的274家減少至2017年的24家，嚴重影響主產區奶業穩定持續發展。

4.復原乳標識執行仍有漏洞，進口奶粉的市場流通監管制度不夠完善。復原乳又稱“還原乳”或“還原奶”，通俗來講就是用奶粉勾兌還原而成的牛奶。盡管國家早就出臺了《乳品質量安全監督管理條例》《國務院辦公廳關于加強液態奶生產經營管理的通知》等規定，要求乳制品生產企業必須按照規定要求進行復原乳的標簽標識，國家食品藥品監督管理總局也在2016年出臺了《關于加強復原乳標簽標識監管的通知》，但仍有部分乳品企業使用奶粉生產復原乳，特別是在國際市場奶粉價格較低時這種現象更為突出。企業使用低價進口奶粉，或不在外包裝標明“復原乳”字樣，或不寫明奶粉添加百分比，或含糊在配料中以“全脂奶粉”替代復原乳概念，或以極小字體寫在不顯眼的位置。另外，進口大包粉從境外進入國內市場一般需要7～9個月時間，再復原加工成嬰幼兒配方奶粉、液態奶等，品質都難以與生鮮乳加工成的產品相比。但廠家只標注產品最后分裝的日期，人為延長了產品的保質期，掩蓋了產品主要原料大包粉的初始生產日期，對乳制品質量安全帶來隱患。

三、對策及建議

1.在多雙邊談判中加強對現有關稅和支持空間的維護，開展乳制品特保措施的可行性研究。根據中新和中澳自貿協定，中方對自新西蘭和澳大利亞進口的所有乳制品最終全部取消關稅。鑒于乳制品是中方較為敏感的農產品，中方除爭取到盡可能長的降稅過渡期外，還設置了數量觸發的特殊保障機制。考慮到新西蘭的乳制品相對更有競爭力，中方對自新乳制品特保機制的觸發水平相對澳更低。建議在中新自貿協定升級談判中繼續堅持特殊保障機制的執行期限不改變、稅目數量和進口量觸發水平不改變。另外，應加強對新西蘭等乳品主要進口國乳品生產潛力和供應風險的監測跟蹤和預警分析，開展乳制品貿易救濟措施可行性研究，在國內乳業受到沖擊和損害形勢下適時啟動，確保乳業健康發展。

2.合理確定奶牛養殖規模，推進種養結合的養殖模式。目前，2016年全國100頭以上奶牛規模養殖比重已達到52%，在內蒙古自治區這個比重已超過80%。但我國原料奶生產成本高于歐盟和新西蘭50%～100%，只能通過合理確定奶牛養殖規模，走種養結合的養殖模式才能有效降低成本，提高養殖效益。據統計，擁有500頭左右奶牛的牧場通過種植國產苜蓿和青貯玉米，開發本土化的粗飼料資源，并輔之以部分進口苜蓿和混合飼料，能夠降低奶牛養殖成本。同時，這些奶牛的糞便通過填埋還田，不僅對環境沒有污染，還可以利用有機肥改善土質，提高土壤效力。因此，建議根據環境承載能力，合理確定奶牛養殖規模，配套建設飼草料種植基地，促進糞污還田利用。支持規模養殖場建設干清糞等糞污處理設施，提高糞污處理配套設施比例。建議繼續加大糧改飼支持力度，降低養殖場飼料成本，提高國產乳品的市場競爭力。

3.優化乳制品產品結構，強化對復原乳標識的監管。目前，內蒙古自治區大中型牧場原料奶質量已接近或達到國際標準，整體上具備生產巴氏奶等低溫奶的條件。乳品加工企業應主動適應未來國內市場消費需求變化，積極調整產品結構，調減“高溫奶”，大力發展低溫“巴氏奶”生產，為鮮奶生產尋找新的發展空間，促進原料奶銷售多元化。同時，隨著國內消費者的年輕化和飲食習慣的多樣化，國內乳酪和黃油等其他乳品消費量快速增長，但新興消費市場均被進口產品所擠占。建議進一步優化乳制品產品結構，發展國產乳酪、黃油等乳制品。另外，還需加強對復原乳監管，嚴格執行復原乳標識制度，實現進口奶粉渠道和用途可追溯，從源頭上減少企業對進口奶粉的過度需求和依賴。建議修訂《乳品質量安全監督管理條例》和《生乳》國家標準，進一步嚴格衛生要求，建立生乳分級標準體系引導優質優價。修訂滅菌乳等液態奶產品標準，對原料使用做出更加嚴格的規定。制定發布復原乳檢測方法食品安全國家標準，為復原乳監管提供依據。對存在不執行現有復原乳標識制度的違規行為要嚴厲查處，給消費者以知情權和選擇權。