地方政府農業供給側改革風險防范責任的制度分析框架

(四川大學 公共管理學院，成都 610065)

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，也是全黨工作的重心之一。十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，包括產業、生態、文明、治理、生活等五個方面，而農業經濟的發展壯大又是實現五大統籌目標的關鍵所在。因此，加強農業供給側結構性改革必將成為新時代實施鄉村振興戰略的有力引擎。然而，任何一項改革都有風險，農業供給側結構性改革也不例外。在市場經濟體制還沒有完全建成、政府與市場關系還沒有厘清的背景下進行農業供給側結構性改革，農業的特殊性將有可能加劇改革過程的不可控性，加大改革風險的發生概率，這就不能簡單地以“好心辦壞事”來解釋了。有研究表明，農業風險率已經超過56%[1]。在如此高風險下進行的農業結構性改革甚至有可能放大原有的風險發生概率，還有可能出現改革風險與既有風險的疊加。因而，在農業供給側結構性改革風險防范中，政府掌握著大量政策資源，而且是最大的供給側結構性改革主體，它將如何進行制度選擇、是否應當承擔風險防范的主體責任等等，既關系到制度選擇的恰當性，又關系到農業供給側結構性改革和政府職能轉變的成敗。

農業供給側結構性改革話題的研究是近兩年來國內學界的研究熱點。王浦劬、李志鵬、石瑛等人認為，要進行供給側結構性改革就必須要轉變政府職能，強調政府在改革中的主體責任與引導作用[2-4]；涂圣偉認為，農業供給側結構性改革有風險，政府的主要職責既要完成農業的“去庫存、降成本、補短板”任務，還要扭轉農業投入結構失衡、產業鏈協同發展失衡等問題[5]。從國內研究現狀來看，對于政府應當承擔農業供給側結構性改革的主體責任已經達成共識，但仍存在以下問題有待理清：這是否是地方政府進行農業供給側結構性改革風險防范中必然的制度選擇和主體責任呢？將有哪些因素影響利益相關者的決策與行動，從而確保制度選擇不會產生偏差并有效防范風險，進而推動改革進程？等等。對此，本研究將采用奧斯特洛姆的制度分析與發展框架來探討農業供給側結構性改革風險防范的制度選擇路徑與政府應承擔的責任，厘清政府在“創新需求、制造供給”的制度選擇中應承擔怎樣責任，這對打破“供給約束”與“供給抑制”的農業供給側結構性改革風險防范來說尤為重要。

一 農業供給側改革風險防范制度選擇中政府責任

(一)農業供給側改革風險概述

農業供給側結構性改革是深化供給側結構性改革的重要組成部分，但與其他領域的改革相比，農業供給側結構性改革中的“降、去、補”不僅關系到億萬農民增收的問題，還關系到全國人民吃飯的大事情；改革中的扭轉多種失衡問題，不僅涉及到農業結構調整問題，還關系到供給側結構性改革政策執行的可控程度。因此，改革的復雜性與不可控性將有可能帶來糧食安全風險、農民收入下降風險、政策執行風險等。從糧食安全風險來看，一方面農產品庫存去除的速度與質量可能會影響農民農業生產積極性，另一方面非農就業機會的增加，工資性收入成為農民收入的主要來源，農產品積壓與價格低迷將加速農業勞動力脫離農業生產，糧食安全將成為影響國家穩定的頭等大事。從農民收入風險來看，隨著近年來我國全行業的結構性調整，經濟增速放緩，大量農民工返鄉創業，成為家庭農場和現代農業經營者，但是糧食產銷中的“賣糧難”和農業發展的“政策市”等因素，使農民收入增長陷入徘徊不前的風險，甚至是下降的風險。從政策執行風險來看，“三農”改革周期長、見效慢，而且農業供給側結構性改革更需要配套政策支持和其他行業改革，從而形成政策工具的合力以推動改革的深入，然而，不同步的改革和不匹配的政策支持使得基層政府執行改革的積極性不高，甚至會選擇性執行，從而加劇了農業供給側結構性改革的風險。由此可見，在農業供給側結構性改革風險防范制度選擇中，政府應擔負起主體責任，為改革的深入推進和目標的實現發揮基礎性保障作用。

(二)政府承擔農業供給側結構性改革風險防范責任的內在依據

政府在任何公共活動里都不能退出，對于農業改革風險的責任承擔同樣如此。(1)政府改革的主體地位決定了它必須承擔改革責任。農業供給側結構性改革是自上而下推動的，政府是改革的核心主體之一，具有“兜底”職能，這種職能決定著政府在市場、社會無法承擔巨大風險防范責任之時必須守住責任的底線。(2)農業改革的公平與效率目標決定了政府必須承擔改革風險的主體責任。只要是改革，就具有價值理性與工具理性的一致性，市場的工具理性會壓抑其價值理性的發揮，而社會對公平與效率價值的追求的力度往往不夠，所以實現公平與效率統一的責任便落在了政府身上。(3)政府本身對合法性與公共性的追求決定了它必須承擔改革風險的主體責任。合法性乃政府之根本，它要求一切行為都要維護人民權利，農業供給側結構性改革行為也不例外；而為了保障政府的合法性，它在農業結構調整中必須通過供給側結構性改革及其風險防范來實現改革的公共性，以保持自身的合法穩定。

(三)農業供給側結構性改革風險防范中政府責任的多層次分析

根據奧斯特洛姆的制度分析與發展框架，制度存在操作的、集體的和立憲的三個規則層次，且內隱著執行性、政策性和政治性三種特征。同時，從政府的合法性與“理念的公共性”及“能力的公共性”[6]65的關系來看，政府在農業改革風險防范中承擔著推動改革、提升農業綜合效益和競爭力等以維護合法性的責任，制定符合公共利益的政策以追求公共價值的責任，提升農業改革能力以踐行公共性的責任。據此，筆者認為在農業供給側結構性改革風險防范的制度選擇中，政府應該承擔政治、政策和行政三個層次的責任(見圖1)。

首先，政府應該承擔立憲規則下農業供給側結構性改革不動搖國民經濟基礎的風險發生的政治責任。立憲規則是關于上位法的規則，它對改革方向做出了戰略性規劃，改革不動搖國之根本是政府合法性的基礎。只要是改革，就會有既得利益者的損失和改革參與者的收益，如何不影響弱質產業中合法既得利益者收益，又能調動其他利益相關者積極進行風險防范的制度選擇，只有政府才能肩負起破解該悖論的重任。一方面，政府要通過邊界規則的確定，來改變風險防范制度的直接收益與擴散效應。邊界規則大致可以包括：改革的直接利益相關者、農業的內部屬性與外部條件、利益相關者與農業改革的互動關系。只有清晰界定改革風險防范制度選擇邊界，才能避免改革風險防范制度創新收益分配蛋糕分配不足的現象出現。另一方面，政府要通過改革風險防范制度選擇者的身份規則，來創建激勵約束機制和監督機制，避免某些參與者的“坐享其成”，促進風險防范機制的穩定，并成為農業供給側結構性改革的“助推劑”。

圖1.農業供給側結構性改革風險防范的政府責任框架

其次，政府應該承擔起集體選擇規則下出臺農業供給側結構性改革風險防范制度的政策責任。因為，政策是政府進行改革的工具和手段，其最終目的是維護全體人民的公共利益。弗雷德里克森認為，“公共性”是一種理念，公共意味著所有的人們為了公共的利益，而不是出于個人的或者家庭的目的才走到一起來”[6]105。所以政府在農業供給側結構性改革風險防范中的政策責任是不以任何個人和利益集團的目的為導向的，而是為了惠及全部公民群體。但是，部分政府機構和政策執行人員的風險防范理念并沒有因為風險防范制度的準公共產品屬性而達成一致，無法排除改革參與者的搭便車行為，更不可能對搭便車行為進行任何處罰，由此導致邊界規則和選擇規則確立的監督與制裁規則難以確立。但這并不能成為政府放棄或弱化農業供給側結構性改革風險防范制度選擇的主體責任借口，反而要在“公共性”引領下強化“行政人”的最大化效用，以政府主導、市場配置相結合的方式形成改革風險防范的制度安排與政策體系，以清晰的身份與償付規則來履行其應有的扶持與保障責任。

最后，政府應該承擔操作規則下培育市場和社會主體提升農業供給側結構性改革風險防范的行政責任。在制度分析與發展框架內，操作規則展現出了執行特性。一項制度安排形成后，最為重要的步驟就是將其付諸實踐。而農業供給側結構性改革風險防范制度的推行和政策的執行需要制度選擇主體明晰范圍規則與信息規則，具備良好的執行能力，“作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力”[6]23。這種能力也是責任，也只有政府才在不對稱聚合規則的行動情境結構中擁有對改革風險防范制度選擇的絕對控制權。因為相對于政府而言，市場和社會在改革風險防范制度選擇中的信息獲取能力弱于政府，且它們的參與能力因受到不完全情境的干擾而大打折扣。因此，政府肩負著培育市場和社會主體以提升它們的參與改革風險制度選擇能力的行政責任。

二 農業供給側改革風險防范制度選擇中政府責任缺失表現及原因分析

盡管在農業供給側結構性改革風險防范中，地方政府承擔著主體性責任，但是從2015年以來政府實施的“市場化收購+補貼”政策來看，政府盲目的“市場”轉向反而加劇了“賣糧難”和農業供給側結構性問題。從西方國家對農業的長期扶持現狀來看，顯然，我國政府急于“甩包袱”的行為并沒有助推農業供給側結構性改革，反而加劇了改革風險，這也是政府在農業供給側結構性改革中主體責任缺失的典型表現。另外，地方政府在中央主導下，對于財政預算軟約束引致的道德風險、金融市場不健全引致的地方債務風險等已經采取了相應的風險防范措施[7]。而農業供給側改革風險缺乏自上而下的強力推動，使得地方政府缺乏風險防范的主體責任承擔意識。因此，本文將通過奧斯特洛姆制度分析與發展框架中的憲法的、集體選擇的和操作的三個層次的規則探討政府在農業供給側結構性改革風險防范制度選擇中的責任缺失表現及原因(見圖2)。

圖2.農業供給側結構性改革風險防范中的政府責任體系

(一)統籌規劃責任缺失及原因分析

在政府形態轉變過程中，政府職能由政治到經濟，再到社會為軸心，政府角色不斷轉換，政府責任體系也在不斷調整，但政府的統籌規劃責任始終沒有改變。從規則層次來看，統籌規劃責任屬于國家層面職能，是中央政府對農業供給側結構性改革及其風險防范的整體制度設計，包括立法機構、管制機構和法庭等參與者對統籌規劃內容的影響。對于農業供給側結構性改革風險防范制度集合來說，承擔風險防范責任的主體是多元且無法衡量確切的參與者數量，很難以一次博弈或多次博弈行為達成風險防范的制度選擇共識，基于經驗或財政的風險防范措施在如此復雜的行動情境中失效。此時，“邀請”非自愿參與者強制進入風險防范制度選擇行動舞臺就成為政府的統籌規劃責任。由于參與者身份的不確定性和搭便車心理，使得政府在制度集合的規劃統籌、評判與修改目標上難以實現，于是抱著多一事不如少一事和法不責眾的態度規避改革風險防范制度選擇的主體責任，降低改變規則給個人和組織帶來的不確定性風險。這種心態在農業扶貧政策和國家公園試點方案推進過程中表現得尤為明顯，從而降低了供給側結構性改革政策的邊際效應。

(二)扶持與保障責任缺失及原因分析

農業是國民經濟的基礎，因其弱質性和比較收益低等因素，政府對農業基礎設施、農業產業鏈、農業生態環境、農業技術人才培訓等方面的投入逐年增加。截至2015年，中央預算內投資用于“三農”的比重已經連續五年超過50%，其投資增速明顯高于全社會固定資產投資的平均增速[8]，農業生產與經營環境得到明顯改善。但是，由于多輪農業結構調整政策的非持續性，導致農業出現階段性的供過于求和供給不足同時并存，要素投入結構、政市關系、產業鏈協同發展等同時失衡，農業供給側結構性改革勢在必行。然而，風險與改革相伴，改革需要風險防范制度保駕護航。新制度經濟學認為，當制度創新的預期收益低于成本時，需要政府發揮“強制性”或“指導性”、“誘導性”作用，通過發動正式或非正式的集體選擇論壇，構建起實施風險防范制度選擇的集體行動基礎，明確參與者的成本分擔機制，降低制度創新收益低于成本的心理預期。但是，對于農業供給側結構性改革這一龐大的系統工程，地方政府缺乏通過修正償付規則和身份規則改變結果的激勵，比如“三權分置”政策的實行可以促進農業產業結構的調整，但是由于非農就業農民集體成員權退出方面缺乏相應的政策法規，農業的規模化、集約化以及現代農業的發展均受到較大制約，基層政府也不愿意承擔試錯責任，導致農業供給側結構性改革風險防范的扶持與保障的責任主體缺位。

(三)改革風險的管控責任缺失及原因分析

現代社會制度的發展以及它們在全球范圍內的擴張，為人類創造了數不勝數的享受安全和有成就的生活機會，但是現代性也有其陰暗面，使“我們置身于風險叢林之中和一個‘除了冒險別無選擇的社會’[9]6-9，即風險社會。因而，政府風險管理是風險社會的必然路徑。政府只有通過最低化風險發生概率和最小化社會服務管理差評來提升公眾滿意度和穩定執政合法性基礎，而農業供給側結構性改革風險防范制度的準公共產品屬性決定了政府需要履行改革風險的管理責任。但是，農業供給側結構性改革集合中的主體多元、目標多元、任務多元等特征決定了風險防范信息傳遞通道短、堵，管理層級最底端的工作人員很難判定誰能進行有效的制度選擇、誰能享有風險防范制度帶來的好處、誰來執行改革風險防范制度的實施和監督。事實上，當改革風險防范可獲取資源所屬區域越小，行動舞臺中的參與者們就會更加信任、互惠，相互的監督才能成為可能，組織目標才能按時完成和朝著參與者們期望的方向發展。調查結果也顯示，八成以上的基層干部認為“改革”是“你要我改”而不是“我要改”，風險防范責任更與“我”無關①。由此可見，改革的政策供給與需求不匹配，風險防范信息、成本與責任分擔、激勵與約束機制等的缺失，使得部分政府人員更加忽略改革風險管控的主體責任。

三 地方政府農業供給側改革風險防范責任的制度分析框架建構

菲尼認為，按照現有安排，經濟主體無法獲得潛在的利益，或者為了獲得既定利益付出了更大的成本，那么就會積極行動起來改變現有的制度安排，去獲取原有制度下得不到的預期利益，即產生制度創新需求[10]138。制度需求與供給相輔相存，沒有制度的需求沒有制度供給時，國家是制度的最大供給者。雖然政府不能決定一個制度怎樣運行，卻有權“決定什么樣的制度存在”。根據埃麗諾·奧斯特洛姆的制度分析與發展框架，制度選擇過程中，存在以政府為主導的多個行動者在行動舞臺上的博弈，并因內外部環境的變化而使得制度選擇結果不同。她通過對多個自然資源自主治理案例的解剖，認為國家雖然有效防止了“公地悲劇”卻并未實現最佳資源配置，市場雖然實現了帕累托改進卻并不能推動利益相關者對規則的遵守，而只有行動舞臺中所有主體均表達了他們的政策方案，才能在較長時間內實行適度治理。基于此，本文借鑒奧斯特洛姆的制度分析與發展框架，構建起農業供給側結構性改革風險防范的制度選擇與政府主體責任履行的實施框架(見圖3)，從理論層面說明構建該框架有助于地方政府的風險防范選擇與主體責任履行。

(一)農業供給側結構性改革風險防范的制度分析框架解釋

在奧斯特洛姆的制度分析與發展框架中，包括了三組外生變量、七組應用規則、四個行為假設和三個層次的決策策略等。當人們針對特定領域進行制度選擇時，既有具備該領域的行動者身份，還要綜合考量其他參與者身份、自身及他人的行為與可能的結果，以及全部參與人的信息量及其對制度抉擇的控制力，甚至包括制度選擇的成本與收益率。然而，由于這七組變量在一個行動情境中不可能一次完成，只要有多次互動和博弈，其他參與者的行為則有可能發生改變。為了確保單一事項行動舞臺中的參與人達成一致的制度安排，需要一個強有力的引導者從憲法、集體與操作三個層面推動七大規則的應用，從而為實現預期結果而努力維持情境秩序，避免參與者存在理解上的分歧，同時也是對多維博弈情境中人們在行為規則、規范和策略選擇時的約束。

圖3.農業供給側結構性改革風險防范的制度分析與發展框架圖

由圖3可以看出，在如此復雜的內部結構和外部環境變量影響下，多元主體是如何進行制度選擇、誰能擔當起領導作用，最終產出與各自預期一致的制度安排？奧斯特羅姆的制度分析與發展框架正好能回答上述問題。它通過界定外部條件、共同體屬性、規則等三個外部變量和行動舞臺、行動情境、參與者等三個概念單元，建構起單元間的相互作用關系，以及變量和應用規則對行動舞臺的作用，最后形成共同選擇。其直接結果在綜合評估后，當制度創新收益小于成本時又會反作用于整個制度分析與發展框架，并開啟第二輪循環，直到多數參與者的制度選擇收益最大化為止。因而，在農業供給側結構性改革風險防范的制度分析與發展框架中包含了兩個維度，并回答三個問題：(1)宏觀層面，通過對外生變量的分析，回答影響制度安排形成的因素；(2)微觀層面，通過對行動舞臺內的參與者與行動情境的互動關系來回答選擇何種制度的問題；(3)以多層次思維方法論為基礎，探討外生變量發生變化、出現多個行動情境結構時，改革風險可能發生時誰應該承擔什么層次的責任問題。

(二)農業供給側結構性改革風險防范的外部變量分析

制度分析與發展框架認為，在公共池塘資源的治理中，外生變量有三種：自然物質條件(大氣、降水量、動植物種類、土壤等)、群體屬性(池塘資源的公共產品屬性)和規則(社區文化)。在農業供給側結構性改革風險防范中，自然物質條件不能等同于奧斯特羅姆分析公共池塘資源的外部條件，它強調風險成本的分擔與轉移，通過遏制機會主義行為來推進改革。尤其出現不同的土地供需結構、農產品供求結構、農業發展制約因素、省際間農業發展需求、農業風險管理水平時，參與者均會表現出不同的風險偏好，尤其是缺乏激勵約束機制時，制度選擇偏好也會呈現出較大差異性。因而，上述五因素構成了風險防范制度選擇的自然條件。當參與者明確了解改革風險防范的自然條件是如何影響行動情境結構，并清楚知道行動——產出的結果時，就可以認為他已經完全了解改革風險防范制度的產品屬性。

改革風險不同于農業風險、行業風險，后者可以通過天氣狀況、市場情境、合同的逆向選擇條款等預判風險的大小與可控程度來選擇行動，但改革風險無法通過預測改革參與者行為和國際國內環境變化來防范。迄今為止，還沒有發現一個地方政府針對農業供給側結構性改革風險出臺過預案。這也表明，改革風險具有隱蔽性、不確定性，如果事先進行預防，必然會涉及到成本，即誰來承擔？也會涉及創新性收益分配，即制度擴散效應與正外部性使得諸多搭便車紛踏而至，包括首創者以外的其他地方政府；如果不進行防范，地方政府官員和農民以及其他參與者的改革創新動力將受到影響，這一點在集成推進統籌綜合改革中已經得到驗證，由于沒有人愿意承擔改革風險，以及內部監督機制與協調機制部分失效和囚徒困境等原因，從而導致統籌綜合改革失敗。由此可見，農業供給側結構性改革風險防范是一種公共需要，具有“非排他性”、“非競爭性”，但邊際成本不為零的準公共產品屬性，需要地方政府積極引導多元主體的制度選擇行為，以有效降低利益相關方的剩余損失和制度創新效率損失。

從農業供給側結構性改革的規則變量來看，身份規則可以聯系參與者及其行為關系，聚合規則可以了解個體因勢位差對結果的控制力，范圍、信息、償付規則也會不同程度地改變行動情境結構，但是在農業供給側結構性改革風險防范中，邊界規則與選擇規則更具有決定性意義。邊界規則將在政府、市場和社會主體的行動場域內劃定清晰的行動邊界和責任標線，但改革職能的部分轉移并不意味著政府退出和責任推卸。政府仍然承擔著搭建框架、抑制失靈和培育市場、社會的功能。因此，從主體職能和責任來看，我們不能由“職能清單來倒推責任清單”，不能因為政府在改革中的“兜底”作用而將其責任隱匿于市場和社會之后，反而要因其特定的權威身份影響其他參與者的行為選擇，明確標示出“必須”、“可以”、“不可以”等個體行為規則，有效合作建構合作治理的制度結構，從而改變行動情境所容納的權力總和與權力分配，避免“無知之幕”所帶來的秩序混亂與行為的非理性化，這也是風險防范措施的準公共產品屬性所決定的。

(三)農業供給側結構性改革風險防范的行動舞臺及互動過程分析

制度分析與發展理論認為，無論采用哪種分析層次或方法，都需要首先明確一個概念單位，即參與者相互作用的空間——行動舞臺，包含行動情境與行動者兩個部分，可以用來分析、預測和解釋制度選擇集合中的主體行為。農業供給側結構性改革風險防范將局限于農業領域內利益相關者的利益和相互間的聯系，既有政府相關部門和農民、企業等法人和個體，也有涉農的黨組織、基層組織、社會組織等正式與非正式組織機構，在如此復雜的行動舞臺中，參與者受到七組外生變量的影響而呈現多元互動博弈的行動情境。

農業供給側結構性改革風險防范中，在行動設計上，政府擔負起宏觀戰略規劃職能，合理界定政府、市場、社會的邊界，引導多元主體積極參與到風險防范的制度選擇中；在信息獲取能力上，政府基于國家強制力的行政力量而擁有更強的風險防范制度建設的控制力，卻不如市場所獲取的信息質量高；在行為實施上，政府因官僚科層制結構而能迅速實施其戰略意圖，卻囿于參與者的風險偏好而難以組織起有效的風險防范成本分擔機制。由此顯示出，政府作為行動舞臺中的多個具有實體性內涵的“不完全理性”參與者之一，似乎對行動情境結構的復雜化無能為力。對于這種表象，可以借鑒奧斯特羅姆的行動舞臺框架來進行解釋。首先，農業供給側結構性改革的制度變遷集合中人數眾多、身份差別較大、信息獲取能力不同、政府并非唯一主體、參與者重點關心成本收益比等，故而風險防范制度安排既不能一家主導，也不能一呼百應；其次，諸多參與者在復雜行動情境中交叉使用或部分使用七種應用規則，政府很難以一己之力掌握行動舞臺中的絕對控制權來要求參與者“必須為”、“可以為”或“不可以為”，它只是一個關鍵參與者而已。

由此可見，在農業供給側結構性改革風險防范的制度選擇過程中，進行制度選擇的行動者是由具有結構復雜性和“不完全理性”的政府、企業、農民和其他社會主體的集合構成，具體的行動情境表現為多元主體性、規則各異性、信息不對稱性等特點，是一種復雜且不完全的情境條件，這就決定了農業供給側結構性改革風險防范必須要在理念、行動、規則方面整合集成，規避復雜且不確定性行動情境結構給制度選擇行為帶來的“劣幣驅良幣”現象。對此，改革風險防范制度的選擇者還可以通過操作規則和非正式的監督與實施活動來明確政府的主體責任類型、層次與構成要素，但是不同的價值觀與成本函數使得個體理性成為參與者集體選擇的充分非必要條件，任何一次非正式的“集體論壇”均有可能瓦解操作規則層面的制度選擇結果，因而，改革風險防范制度操作層次規則的選擇構成了整個農業供給側結構性改革風險防范制度選擇的內生變量。但是，在操作層次規則之上的集體的和憲法的規則并不會同時成為制度選擇的內生變量。因為憲法選擇規則可以通過集體選擇規則來影響操作活動和結果，如果憲法選擇規則成為變量之一，那么整個制度分析與發展框架就沒有穩定性，也就無法分析誰應當承擔農業供給側結構性改革風險的主體責任、次要責任等。事實上，憲法選擇規則一旦生成就基本會保持不變，而操作規則卻比集體選擇規則容易改變。所以，農業供給側結構性改革風險防范制度選擇的行動舞臺情境中特定層次的規則與行動情境結構決定了制度選擇者的行為與政府責任。

四 結語

農業供給側結構性改革既是十九大提出振興鄉村發展戰略的重要抓手，也是中央政府在農業發展和農產品供求結構發生重大變化時作出的科學判斷和出臺的重大舉措。然而，改革風險防范制度的選擇則是由具有結構復雜性和“不完全理性”的利益相關者在具有功能各異性、信息不對稱性等特點的復雜不完全的情境條件下進行取舍的，它們既受農業供給側結構性改革的內外部條件影響，也受到行動舞臺中的互動關系與規則的影響。正是由于改革有風險、制度選擇也有風險，所以政府應當承擔改革風險防范制度選擇的主體責任，引導相應的制度體系建立健全，激活農業農村發展的內生動力。

注釋：

①資料來源于筆者訪談與問卷整理結果。

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