“道德人”還是“經濟人”：民辦高校分類管理制度下舉辦者的人性困惑

陳文聯

(中南大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410083)

民辦學校分類管理制度是在2016年11月修訂《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)的背景下，為進一步推進我國民辦教育發展作出的重大頂層設計。這一制度對原有的規則和資源體系作了根本性的變革，必然會深刻影響民辦高校利益相關者的現有利益格局。其中，影響最大的莫過于民辦高校的舉辦者，他們是民辦高校的“舵手、靈魂和最高決策者”*王一濤：《我國民辦高校創辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁。。從某種程度上說，民辦高校舉辦者對政策的選擇與取舍直接關系學校發展的命運。就分類管理制度而言，選擇營利性還是非營利性，是民辦高校舉辦者對一系列顯性和隱性利益的重新選擇與取舍，的確是一種兩難選擇。因此，有必要探尋舉辦者對民辦高校分類管理的利益立場和態度傾向，以科學設計富有地方特色的分類管理實施方案，更好地貫徹民辦高校分類管理制度。

一、選擇營利性辦學：基于“經濟人”假設的必然性

“經濟人”假設是對經濟活動中人的行為本質的一種抽象，溯源于英國古典經濟學家亞當·斯密在《國富論》中的表述：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話?！?亞當·斯密：《國富論》，商務印書館1972年版，第14頁。易言之，人們經濟活動的價值導向是對自身利益的追求，并非出于服務他人的目的。盡管人們對“經濟人”假設的缺陷一直存有爭議，但它仍被視為一切經濟理論和決策的出發點、基礎，并被廣泛用于分析人們的各種行為。

與西方國家很多私立大學源于捐贈辦學不同，

我國民辦高校創辦經費基本源于個人、企業和社會，即“投資辦學是我國民辦高校的基本特征或本質特征”*鄔大光：《投資辦學：我國民辦高等教育的本質特征》，《廣東教育學院學報》2006年第6期，第59-60頁。。據統計，“2011年我國民辦高等教育的資產結構中，社會捐資僅為投資辦學總額的6%左右，占當年高等教育總投入的0.54%”*③王善邁：《民辦教育分類管理研究》，《教育研究》2011年第12期，第32-36頁。。出資者籌集資金投入民辦高等教育辦學活動，在追求自身效益的同時促進了高等教育的發展，從而實現了自己肩負的使命。這種投資辦學行為當然屬于經濟行為，也符合“經濟人”假設。盡管現實中存在專注于公益性教育事業的捐資人，但不能將少數或個別人的行為方式當作理論分析的典型。因此，從“經濟人”視角分析民辦高校舉辦者投資辦學的行為動因與利益訴求，對更好地觀察舉辦者對分類管理改革的態度和選擇傾向，有其現實意義。

逐利是資本的天然屬性，民間資本選擇投資民辦高等教育，很大程度上就是想通過資本的流動和重組實現資本的增值。對于舉辦者來說，民辦高校在完成人才培養的同時，還得考慮營利及其資本的回報。據調查，“現有696所具備學歷頒發資格的民辦高校中，絕大多數均有要求合理回報的意向”③。在辦學實踐活動中，雖然絕大部分民辦高校在注冊時都選擇“不要求取得合理回報”，但這并不意味著舉辦者們真的放棄了經濟訴求。大部分民辦高校舉辦者利用對學校的控制權，通過虛高成本、關聯交易等方式提取回報或轉移、抽逃資產*周紅衛：《民辦高?？刂茩嗨嚼麃碓赐緩胶头绞降陌咐芯俊?，《中國高教研究》2012年第4期，第20-25頁。，從“經濟人”角度看，民辦高校舉辦者在分類管理改革中更愿意選擇營利性辦學。

二、選擇非營利性辦學：基于“道德人”假設的必然性

亞當·斯密認為，人不僅具有“經濟人”屬性，還兼具“道德人”屬性，“無論人們會認為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關心別人的命運，把別人的幸?？闯墒亲约旱氖虑椋m然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所得?！?亞當·斯密著，蔣自強、欽北愚等譯：《道德情操論》，商務印書館1997年版，第5頁。民辦高校舉辦者不僅是追求投資利益最大化的“經濟人”，同時也具有以利他人和利社會為主要特征的“道德人”屬性。

以儒家文化為主軸的中國傳統文化，就是一種高度重視道德的文化，“重義輕利”是中國傳統道德觀念的重要特征?？鬃诱f“君子喻于義，小人喻于利”，從價值取向上肯定了義重于利。荀子反對先利后義， 認為“先義而后利者榮，先利而后義者辱”。董仲舒提出“正其義不謀其利，明其道不計其功”，更是主張重義輕利以至棄利。宋明理學家則將儒家“重義輕利”思想進一步理論化，提出“存天理，去人欲”。儒家這種“重義輕利”的思想，歷經各朝各代封建統治者的大力倡揚，逐漸演變成為普遍的、歷久不衰的民族心理情結*李宗桂：《中國文化概念》，中山大學出版社1988年版，第287頁。?！白鲆粋€有道德的人”，已內化為人們最基本的價值取向和行為準則。當然，道德的具體內涵和標準因行業、領域的不同而有所差異。

相較于其他行業，社會對教育一直有著更高的道德期望。在民眾看來，教育是一項崇高的活動，是不以營利為目的的公益性事業。因此，高校的營利行為一直被道德所否定和批判，無論是社會公眾、政府心態抑或社會輿論，都不認可營利性教育。在辦學實踐中，不少投資者迫于社會輿論的壓力，以公益之名行營利之實：在形式上選擇“不要求獲得合理回報”，實際上通過暗箱操作取得利益?！缎拚浮冯m然明確了營利性學校的合法性，但在“道德人”壓力、民眾對教育營利的抵觸和偏見短期內難以消除的情況下，大部分舉辦者同樣不想因選擇營利性辦學而使自己身陷“道德洼地”。

三、營利性與非營利選擇：民辦高校舉辦者的人性困惑

在人性判斷上，“經濟人”與“道德人”是一對矛盾，統一于現實中的個體存在，民辦高校舉辦者也同樣如此。作為社會行為主體，舉辦者既具有追求投資收益最大化的“經濟人”屬性，又具有獻身公益事業、追求利他的“道德人”屬性，兩者對立統一于舉辦者角色中，無疑會使舉辦者在分類管理改革中陷入選擇性困境。選擇營利性，滿足了“經濟人”的屬性，可獲取“過程利益”和學校的“終極資產”，但也意味著學校將歷經財務清算、稅費補繳和重新登記等法定程序環節，不僅有可能被當成公司對待而享受不到公益性事業的各種優惠待遇，而且由于社會公眾在觀念上很難接受營利性民辦高校，可能會導致學校的投資與營運成本大大增加，從而使“過程利益”和學校“終極資產”的獲取變得困難重重甚至成為“畫餅”。毫無疑問，這種結局不是舉辦者想要的。選擇非營利性，滿足了“道德人”的屬性，有利于彰顯自身的道德情操，也有利于學校獲得政府的扶持與社會的認可，但舉辦者不僅不能獲取“過程利益”，還要放棄學校資產所有權，把學校的“終極資產”變成社會的公共資產。毫無疑問，這種結局也不是舉辦者想要的。

可見，對于民辦高校舉辦者來說，是否營利是一種兩難選擇，也確實是“一個需要深入思考、仔細論證和慎重決策的重大命題”。當然，這種戰略性抉擇亟待國家“相關法律政策與細則的出臺”*董圣足：《新法新政下民辦學校的定位與治理》，《教育發展研究》2017年第3期，第54-56頁。，以避免民辦學校分類管理制度走向事與愿違的結局。

四、“有道德的經濟人”：分類管理制度創新的著力點

從“經濟人”和“道德人”的視角來看，民辦高校舉辦者在分類管理改革中陷入了選擇性困境，需要地方政府結合區域民辦教育的發展實際，將國家頂層設計與地方立法、創新實踐相結合，因地制宜地進行富有地方特色的立法，實現分類管理制度的具體化，化解民辦高校舉辦者的困擾，全面推動分類改革的真正落地。事實上，《修正案》“給地方政府留有很大的政策創新空間”*徐緒卿：《貫徹落實〈民辦教育促進法〉新法的若干思考》，《復旦教育論壇》2017年第2期，第29-33頁。，地方政府在進行制度設計時，既要考慮舉辦者“道德人”的特點，但不能過分信賴人的“自覺性”，又要考慮舉辦者“經濟人”的屬性，以保障舉辦者的合法權益；既要充分利用“道德人”利他的價值取向和內在規范，消減營利性對教育公益性要求的破壞，又要結合“經濟人”的屬性，努力提高辦學效益?？傊?，要將“經濟人”與“道德人”統一起來發揮作用，使民辦高校舉辦者成為“有道德的經濟人”，即在既定的約束下不斷增進社會公共利益和教育的公益性。根據這一原則，地方政府在結合區域實際進行民辦教育制度創新時，應重點把握好以下三個方面的工作。

(一)依法保護舉辦者的利益

理順現有的產權關系，是民辦高校舉辦者廣為關注、分類管理改革必須面對的關鍵性問題?！缎拚浮泛蛧鴦赵骸蛾P于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)并沒有完全否定舉辦者的合法權益，如都明確規定2016年11月7日前設立的現有民辦學校，“選擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，民辦學校的財產依法清償后有剩余的，按照國家有關規定給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”也就是說，《若干意見》取消了“合理回報”，但是對登記為非營利性質的現有民辦學校出資者，基于“承認貢獻、維護權益”的原則，給予相應的“補償或獎勵”，這兼顧了舉辦者“經濟人”的屬性和利益訴求，有利于保護其合法利益。遺憾的是，《修正案》并未明確補償的清算方式以及補償過程等細節，需要地方政府根據區域經濟和民辦高等教育的發展情況，綜合考慮初始出資、資產增值及行業屬性等因素，科學制定“補償或獎勵方案”，以充分保護民辦高校舉辦者的合法權益，明晰舉辦者的投資預期，進一步激發舉辦者的辦學積極性。

另外，還要建立科學合理的民辦高校分流機制。要給予民辦高校特別是舉辦者、出資人等關鍵利益相關者選擇的余地，給現有民辦高校留出分流的選擇空間；要建立民辦高校退出機制，明確民辦高校退出的程序、標準和條件等；要充分考慮民辦高校教師、學生和家長等利益相關者的利益訴求，保障其合法權益。

(二)進一步明確營利性民辦高校的相關政策

目前，除了營利性民辦學校登記管理事項之外，無論是政府管理者還是學校辦學者，對營利性民辦高校的具體管理政策及其發展空間等都一無所知。預期政策愈不明朗，愈不利于民辦高校舉辦者選擇營利性的發展道路。因此，當務之急是政府出臺諸如“營利性民辦高校辦學管理條例”等制度，進一步明確營利性民辦高校的轉設條件與程序、財產清算與資產轉換以及學歷層次、招生、專業設置等相關問題，尤其是要盡快完善營利性民辦高校的土地稅費、資產清算與過戶等優惠政策，讓民辦高校舉辦者權衡利弊，盡快選擇登記類別。

需要強調的是，政府相關部門要厘正“非營利性就是善、營利性就是惡”的錯誤認識，在保障非營利性民辦高校發展的同時，給營利性民辦高校留出發展空間，支持其依法辦學，決不能讓分類管理變成一類管理。在保證教學質量、依法交稅的前提下獲得一定的經濟收益，并非意味著營利性民辦高校放棄社會責任，舉辦者也不必由此陷入“道德洼地”。政府相關部門既要加強對營利性民辦高校教育質量、財務狀況等方面的監管，也要在購買服務、稅費優惠等方面給予適當的扶持，尤其是要給予營利性與非營利性民辦高校學生同等的資助。總之，現有民辦高校舉辦者都十分期待政府出臺相關的政策與細則。

(三)積極引導、規范社會力量舉辦非營利性民辦高校

為切實保障非營利性民辦高校的公益性，建議政府制定“非營利性民辦高校辦學條例”，以立法的形式為非營利性民辦高校設立運作規則，內容包括辦學的根本目標、法人屬性、辦學基本條件、資金來源與運作、會計制度、扶持制度、治理結構、師生權益保障、收費控制以及問責機制等。

1.完善非營利性民辦高校的扶持政策。地方政府應以《修正案》為依據，從財政、稅費和土地等方面構建起非營利性民辦高校的扶持政策與執行機制，打通新政落地的“最后一公里”，切實保障非營利性民辦高校真正享有與公辦高校同等的法律地位和待遇，全力支持非營利性民辦高校的內涵建設與質量提升。

2.加強對非營利性民辦高校的監管。非營利性民辦高校由于戴著“政府背書”的光環，更容易讓高等教育消費者產生盲目的信任，應該成為監管的重點*吳華：《重新審視民辦學校分類管理的理由》，《教育經濟評論》2016年第2期，第3-7頁。?；诖耍龑Х菭I利性民辦高校建立起相關利益主體共同治理的模式，完善學校章程，健全董事會議事規則、優化人員構成、限制職權行使，建立監事會制度，充分彰顯學校治理的公益屬性*陳文聯：《構建民辦高校法人共同治理結構的現實思考》，《國家教育行政學院學報》2009年第7期，第69-74頁。；要建立起非營利性民辦高校的標準財務會計規范，加強非營利性民辦高校財產過戶、財產使用和財產清算等資產流向的監督，細化舉辦者變更核準程序，強化政府對非營利性民辦高校財務的審計與監管；要加強民辦高校信息公開平臺建設，充分發揮社會公眾、中介組織和媒體等在非營利性民辦高校治理中的作用；要加強非營利性民辦高校的收益監管，尤其是要嚴格監管非營利性民辦高校辦學中的營利行為。非營利性民辦高校法人在不影響學校教育的前提下，可以從事以收益為目的的事業，但是收益事業應當登記并公告，且其收益必須用于學校教育發展而不能被個人所分配。要堅決避免以往一些民辦高校通過虛置產權主體、虛置辦學成本以及進行關聯交易等方式獲取收益的問題，把那些辦學行為不符合非營利性質的民辦高校清除出去，以切實保障非營利性民辦高校辦學的公益性和持續性。

《修正案》和《若干意見》等系列文件的出臺，標志著我國民辦教育分類管理的頂層設計已經基本完成。為化解民辦高校舉辦者的種種紛擾，全面推動分類改革制度的真正落地，各地要將國家頂層設計與地方立法、創新實踐相結合，構建起富有地方特色的立法體系，統籌推進非營利性民辦高校和營利性民辦高校的共同發展。