鄂爾多斯市草原高效保護利用模式研究與推廣

余永崇 喬建江 張揚 李錦波

摘 ? 要：構建符合現代化發展的牧區草原高效保護利用模式，是我國生態文明建設和全面建成小康社會進程中的一項重大課題，也是亟待解決的現實問題。本文以鄂爾多斯市草原保護利用模式為研究對象，全面闡述全市草原保護與利用現狀，認真梳理當前存在問題，總結形成具有重大復制和推廣價值的鄂爾多斯草原高效保護利用模式。

關鍵詞：鄂爾多斯市 ?草原 ?高效保護利用 ?模式

一、鄂爾多斯市草原保護與利用現狀

近年來，鄂爾多斯市深入貫徹習近平生態文明思想，全面加強生態系統治理和草原高效保護利用，全市草原“三化”問題得到有效治理，沙化和荒漠化土地面積持續減少，庫不齊沙漠治理率達到25%，基本趨于穩定;毛烏素沙地治理率達到70%，沙害基本消失。全市草原植被蓋度、高度、牧草產量以及物種多樣性等生態指標都有較大提升，與2011年相比，2017年全市草原植被蓋度提高9.7個百分點，每公頃干草產量增加了90.4公斤，全市草原生態環境實現持續好轉。積極推進畜牧業改革發展，突破封閉僵化的畜牧業家庭經營系統，整合全市分散牧戶資源，實行規模化經營，推動畜牧業向質量效益型轉變。加大產業合作化、組織化經營力度，堅持以產業化拉動草原生態建設，逐漸探索出一條實施生態建設產業化、發展生態綠色經濟、逆向拉動生態快速恢復建設的新路徑。積極促進種養業、畜產品加工業、生態旅游業等產業聯動發展，推動構建開放型產業系統，逐步建立龍頭企業與農牧民緊密型利益聯結機制。2017年，全市各類農牧民專業合作社累計達到5650家，市級以上產業化龍頭企業達到328家，全市緊密型農企利益聯結比例達47%。積極推動“三化”互動和城鄉聯動，以統籌城鄉發展為契機，全面改善農村牧區生產生活條件，加快農村牧區人口向城鎮和非農產業有序轉移，推動農村牧區公共事業蓬勃發展和農牧民生活改善，全市農牧業生產總值由2011年的140.9億元增長到2017年的188.3億元，增長了33.5%;全市農村牧區常住居民人均可支配收入由2011年的9505元增加到2017年的16729元，增長了76%，實現了農村牧區經濟、生態和社會效益的共贏。嚴格執行禁牧、休牧、劃區輪牧及草畜平衡制度，嚴厲打擊非法開墾、破壞草原野生植物資源等行為，通過工業反哺支撐生態建設，通過“以種促養”緩解生態壓力，使天然草原得到休養生息，促進牧區生態得以恢復，推動草原保護利用向良性循環持續發展。

總體來說，鄂爾多斯市實施天然草原保護、退牧還草等生態建設工程，建立完善了基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧輪牧等制度，草原生態狀況呈現區域性好轉，草原保護利用取得明顯成效。但受歷史、現實、自然、人為等因素影響，在草原保護利用方面還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：

一是草原基礎設施建設投入不足。與國家對“三農三牧”的投入力度相比，各級政府對“三農三牧”的投入和扶持力度還不大，特別是對草原基礎設施建設投入不足，投入大部分用于草原滅蟲、滅鼠、畜禽的防疫、退牧還草飼草料補貼等，用于扶持牧業生產的資金較少，牧民與農民享受的政策補貼也差距較大。

二是草原生態壓力不斷增加。隨著人民群眾生活水平的不斷提高，市場對優質畜牧產品的需求快速增長以及草原牧區工業化、城鎮化快速推進，全市廣大草原的生態環境形勢仍然嚴峻，礦藏開采和工程建設征占用草原現象日益增多，畜產品產量大幅增加和征占給草原生態帶來極大壓力，未來草地面積和質量下降不可避免。

三是牧民非經營性收入較少。鄂爾多斯市牧區牧民主要收入來自畜牧業經營收入。受語言和生產技能等因素限制，牧民從事其他行業的工資性收入較少，收入結構單一。2017年，牧區牧民畜牧業收入占總收入達到52.9%。牧民經營性收入比重過高易使牧民過度依賴畜牧業，收入波動幅度較大，易形成“飼養量增加——草場退化——收入降低——飼養量增加”的惡性循環。

四是農牧民合作社帶動作用不強。多數農牧民合作社管理體制不健全，內部控制機制薄弱，運作和管理隨意性較大，加之合作社與社員之間聯系不夠緊密，沒有形成真正的利益共同體，社員受益較小。多數合作社之間缺乏必要的再聯合，參與市場競爭和抵御市場風險的能力較弱，不能充分發揮其帶動作用。同時，合作社在標準化生產、產品深加工、市場開拓等方面很少涉足，很難適應越來越激烈的市場競爭。

五是畜牧業供給側改革還需深入推進。發達國家經驗顯示，減輕草原壓力，關鍵要大力發展人工種植飼草料。當前，鄂爾多斯市栽培草地面積占天然草地面積遠低于10%，有很大發展空間。在產業發展方面，全市農牧業產業化經營層次低，存在農畜產品加工企業規模較小、產業鏈條短、初級產品與精深加工產品比例失衡、產品附加值低等問題。在農畜產品質量安全監管方面，市旗鄉三級監管體系還不健全，特別是鄉鎮一級監管機構不健全，全市有五分之二的蘇木鄉鎮中沒有成立相應監管機構。

二、新時代下加強鄂爾多斯草原高效保護利用的建議

今后一個時期，鄂爾多斯市要重點圍繞促進牧民增收、減輕草原壓力、提升畜牧業效率等方面，加快推進草原生態文明建設，切實推動草原高效保護利用。

（一）科學實行禁牧休牧與草畜平衡制度，不斷優化草牧業發展格局

一是禁牧可以迅速恢復草原植被，效果顯著，但長期禁牧也有許多弊端，如優良牧草比重減少、土壤活性下降、牛羊生長習性受到抑制、養殖成本增大等。建議根據資源稟賦、生態現狀、生產需要進行功能區劃分，宜封則封，宜牧則牧，不搞“一刀切”。逐步推行季節性和區域性放牧，合理利用草原資源，實現草原資源可持續發展管理。二是不斷優化產業發展規劃，各旗區按照草原保護建設情況和經濟發展要求，調整更新“三區”規劃，將生態治理情況良好、生態功能已經恢復的限制開發區適當調整為優化開發區，合理安排和實施“三區”建設，打開產業發展空間。三是積極推進草牧業供給側改革，加快農牧交錯帶結構調整，在沿黃河、無定河流域推行“種養結合”的草地農業發展模式，通過大力發展草地農業生產和栽培草地，推動將該區域建成草原區的飼草保障基地、牧區家畜的育肥基地和農區秸稈的吸納轉化基地，從而減輕牧區草原壓力，滿足家畜需求。

（二）強化發展基礎體系建設，打造畜牧業全產業鏈條

一是盡快完成草原確權工作，為牧區剩余人口轉移和草牧場流轉打好基礎。不斷創新和完善草牧場流轉機制，使之與投資大、回報慢的畜牧業生產規律相適應。通過鼓勵企業加大生態建設投入、推動種養結合等制度設計為恢復草原生產力創造條件。二是積極創新產業發展方式，加快建立畜牧業、工業、旅游業聯動發展鏈條，興辦畜產品深加工企業，促進牧區旅游業發展。推動以工業和旅游業發展帶動牧區城鎮化進程，以城鎮化助推畜牧業及生態建設，帶動牧戶獲取加工流通環節附加值及三產增加值。推動整合牧戶資源規模經營，通過合作經營降低交易費用，提高產業收益，保障牧民收入持續增長。三是拓展延伸畜牧業產業鏈，針對發展短板，重點推進冷鏈物流的空間布局和建設運營，將全國的需求信息和遍布各地區的連鎖經營網絡聯結起來，推動產業向專業化和價值鏈高端延伸。

（三）強化農牧民與企業深度合作，拓寬農牧民增收渠道

一是大力發展草產業、“牧家樂”等與牧民文化傳統息息相關的產業，改變以往牧戶單純依靠增加存欄牲畜數量實現增收的狀況，以規模經營提高效益，以農牧戶和企業緊密合作降低牧民生產成本，增加牧民收入。二是積極引導龍頭企業和牧戶在平等、自愿、互利的前提下開展合作，推行契約式保障金制度，大力發揮中介組織和專業合作社的橋梁作用，由中介組織或專業合作協會代表企業向牧戶提供生產資料、技術和信息等服務，并及時繳納一定數額契約保證金，實行“訂單養殖、合同收購”，促使企業和牧戶的利益聯結關系更為緊密，實現兩者利益有效對接。三是引導牧戶用草地等生產要素入股，成立牧民股份專業合作組織，由牧戶向股份專業合作組織繳納保證金，股份專業合作組織以總體股份入股企業，與企業建立“風險共擔、利益共享”的緊密型聯結關系，按股分紅，促使牧戶與企業實現平等合作，結成真正的利益共同體。四是推動龍頭企業、合作社、種養殖大戶之間建立產、加、銷多方位的利益連接機制，引導參與雙方或多方的第二次、第三次利益再分配機制，強化農牧民與企業深度合作。

（四）抓緊構建新型智慧產業模式，培育現代畜牧業發展新優勢

一是推進牧區電商建設，要逐步培養牧民利用電商發展生產、改善生活的意識，通過多舉措吸引各類人才在牧區開展電商創業。積極開辟畜牧產品銷售新渠道，加快在空港、高新等園區建設電子商務聚集區，進一步加強與阿里巴巴、京東等電子商務公司合作，借助淘寶、京東·鄂爾多斯館等平臺，鼓勵引導中小微企業開展羊絨制品、農畜產品和民族文化用品等的網絡直銷。二是積極推行“互聯網+智慧牧場”模式，通過在牧場安裝衛星定位跟蹤系統，配置實時氣象站、自動飲水系統、自動放羊系統、全景監控系統，為牧場主、消費者、監管部門等提供視頻數據服務。加快協助牧戶對放牧、飼喂、飲水等全過程設施進行智能化改造。加快建設農牧業大數據庫和全市數字化草原一體監控平臺、畜產品質量安全檢驗檢測追溯體系，提高產業發展效率。三是打造鄂爾多斯“羊”“草”指數，加快建立起具有鄂爾多斯特色、能夠引領“羊”“草”價格“風向標”的指數框架，逐步打造鄂爾多斯羊肉羊絨產業和草牧業的價格指數體系，為鄂爾多斯市乃至自治區宏觀調控羊、草產業等綠色優勢畜牧業提供參考依據，培育鄂爾多斯“羊”產業和“草牧業”品牌知名度。

（五）進一步加大對草原牧區投入力度

由財政安排增量資金，進一步提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。加大績效評價獎勵資金投入，對成效顯著的地區給予資金獎勵，用于草原生態保護和牧區生產方式轉型升級。調整完善半農半牧區政補獎資金，加強半農半牧區草原生態建設，構建和強化中國北方生態安全屏障。通過教育和科技投入既實現牲畜良種化、飼養科學化，解決草畜矛盾;又廣泛運用先進技術治理草原沙化、退化，強化生態監管，推進草原生態文明建設。

三、鄂爾多斯草原高效保護利用模式總結及推廣

鄂爾多斯草原保護利用可總結為制度創新與技術創新協同驅動的美麗與發展雙贏模式。制度創新為鄂爾多斯草原高效保護利用規定了方向，技術創新為其提供技術支持，二者協調共生、互相促進，共同構成了鄂爾多斯草原高效保護利用模式的內核。

（一）制度創新方面

一是進一步完善了草原家庭承包責任制，出臺草原生態保護補助獎勵政策實施方案等系列政策法規，明確草原保護利用主體，有效解決了各相關主體的責、權、利問題，從政策上調動全社會參與草原生態建設保護的主動性和積極性。二是提出鄂爾多斯農牧業發展“三區”規劃，有效界定了草原資源開發利用范圍;構建起國家、自治區、盟市“三級”綠色礦山管理機制，進一步規范草原保護、利用和建設行為，推動草原資源永續利用。三是制定禁牧休牧劃區輪牧及草畜平衡暫行規定及監督管理辦法，科學統籌各類空間規劃和開發建設強度，使人口分布與有限的水資源、草地資源以及其他資源相協調，從源頭上堵住草原生態環境先破壞后恢復的口子，有效解決草原生產力不平衡性矛盾。四是創新龍頭企業與農牧民利益聯結模式，積極探索形成各具特點的復合型利益聯結機制。制定新型職業農牧民培育工作方案，推動農牧民收入和生活水平提升，為草原高效保護利用提供治理動力。五是制定全市農村牧區土地承包經營權流轉暫行辦法、生態家庭牧場建設標準以及推進現代農牧業發展等系列政策措施，大力推進產業供給側結構性改革，積極發展新型業態，提高畜牧業綜合效益，實現畜牧業規模化、融合化、集群化發展。

（二）技術創新方面

這既是一個能夠為鄂爾多斯市草原保護利用提供升級空間的關鍵因素，又是能夠保證制度創新能夠較快落地、獲得實效的加速因素。鄂爾多斯市根據當地草原實際，因地制宜，大膽實踐，在圍欄封育、禁休輪牧、草地補播改良、飛機補播牧草、灌木草地建設、人工草地建設、舍飼養畜和信息管理系統等8大領域推出了一系列技術創新動作，突破了沙地草原區補播改良，畜群疫病防治、優化飼養、普及育肥以及退牧還草管理等一批長期制約當地草原生態保護利用發展的重大技術瓶頸，取得了創新性成就，形成了快速恢復改善草原生態系統的完整技術體系。一方面，技術創新引發草原生態建設規模效益的改變，推動全市牧草生長高度、覆蓋度、草群結構以及產草量等產生顯著變化，進一步推動廣大草原牧區逐步恢復植被，提高草地載畜量，從而促進畜牧業產業結構調整，增加農牧民畜牧業收入。另一方面，在技術創新過程中產生的技術知識和管理優勢，有力地推動鄂爾多斯后續草原保護利用的技術創新與制度創新，進一步激發鄂爾多斯草原生態領域創新潛在動力，引領內蒙古乃至全國的草原保護利用發展方向。

下一步，要圍繞構建鄂爾多斯草原高效保護利用模式，加快總結提煉形成含金量高的經驗做法，積極向其他民族地區草原牧區推廣，有效擴大鄂爾多斯草原保護利用與生態建設影響力。推廣舉措具體包括以下幾點：一是加強制度創新。主要通過制度創新為地區生產發展、生活富裕和生態良好找到抓手，進一步轉變畜牧業生產方式、減輕草原壓力、改善牧民生產生活。二是注重統籌融合。立足我國當前實際，在具備條件的地區引導工業反哺牧業，實現政府與牧民資金的有機結合，促進草原持續發展。三是加強資源整合。改變牧戶單兵作戰的分散經營模式，推動建立牧民合作經營機制，建設生態家庭牧場示范戶，擴大規模經營，發展質量效益型草原畜牧業。四是促進科教興牧。通過教育科技投入，既實現牲畜良種化、飼養科學化，解決草畜矛盾;又通過先進技術治理草原沙化退化，強化生態建設監管，實現草原生態文明。五是強化結構調整。樹立種草就是種糧（飼料糧），種草就是種肉種奶的理念。因應飼草市場需求，加強飼草供給，實行農牧結合、草田輪作，實現“藏肉于草”“藏糧于草”。

參考文獻：

[1]楊永鋒，胡璉.鄂爾多斯退牧還草快速恢復草原生態技術[M].呼和浩特：內蒙古人民出版社，2010.

[2]王金梅.推動牧區美麗與發展雙贏 訪國家民委主任巴特爾[J].中國民族，2018，（2）.

[3]王美秀，李潔.內蒙古鄂爾多斯市近年來草原生態保護與建設采取的主要措施[J].畜牧與飼料科學，2015，（9）.

[4]鄂爾多斯市統計局.鄂爾多斯市2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.ordos.gov.cn/xxgk/information/ordos_xxw52/msg10245263825.html，2018-04-13.

[5]石自忠，王明利.牧草成本收益變化趨勢與比較分析[A].農業部草原監理中心 中國草學會.2017中國草原論壇論文集[C].南昌：2017中國草原論壇組委會，2017.

[6]陳曦.禁牧與放牧 不應是零和博弈[A]. 農業部草原監理中心 中國草學會.2017中國草原論壇論文集[C].南昌：2017中國草原論壇組委會，2017年.

[7]武新，趙勇.推行草原禁牧休牧輪牧制度 建立寧夏草原可持續發展管理機制[A].農業部草原監理中心 中國草學會.2017中國草原論壇論文集[C].南昌：2017中國草原論壇組委會，2017.

[8]李建東，方精云.中國草原的生態功能研究[M].北京：科學出版社，2017.

[9]鄂爾多斯市.鄂爾多斯市建立完善龍頭企業與農牧民利益聯結機制工作情況[R].內蒙古自治區推進建立完善龍頭企業與農牧民利益聯結機制工作領導小組，2015.

[10]馬林，張揚.我國草原牧區可持續發展模式及對策研究[J].中國草地學報，2013，35（2）

（作者單位：1. 鄂爾多斯市委政研室;2. 大連民族大學經濟管理學院）

責任編輯：康偉