WTO上訴機構爭端解決效率拖延及原因分析

趙敏

摘 要：WTO上訴機構作為WTO爭端解決機構中的常設機構，在世界經濟環境瞬息萬變的今天，對國際貿易爭端的有效緩解和解決起到了至關重要的作用，然而，其所面臨的挑戰也在不斷顯現。其中，爭端解決程序的效率拖延問題已經成為各成員方討論的焦點，程序的拖延使WTO成員方開始尋求其他程序解決爭端，很大程度上影響了WTO爭端解決機制的可靠性和有效性。本文結合WTO上訴爭端解決效率拖延的典型案例，剖析了其中的原因，指出了需要重視的幾個問題。

關鍵詞：世界貿易組織；爭端解決機構；解決效率拖延；原因分析

世貿組織上訴機構從成立至今已經走過了22個年頭，通過不斷探索和提高，上訴機構已經發展成為一個成熟、具有良好聲望的國際法庭。作為世貿爭端解決機制當中的常設機關，其所作出的報告和建議涉及國際貿易的各個領域發生的爭端，如環境保護、可再生能源補貼、逃稅、洗錢、知識產權保護、動物保護、食品安全、消費者信息保護、反傾銷以及多邊貿易規則的和區域貿易協定等。但實踐表明，爭端解決的效率拖延問題日益嚴重，如何解決這個問題，已成為完善WTO爭端解決機制必須重視的工作。

一、WTO爭端解決機制的程序和特點

（一）WTO爭端解決程序

WTO的爭端解決的基本程序包括：磋商、斡旋調解和調停、仲裁程序、專家組程序、上訴審議程序、執行程序以及補償和報復程序等，每個程序都有詳細的規定和時間限制，這里只做簡要的概述：

1.磋商：根據《關于爭端解決規則與程序的諒解》（以下簡稱DSU）的規定，磋商是WTO爭端解決的必經程序，并貫穿于爭端解決全過程。若某一成員方依據某一協議提出磋商請求，接到請求的成員方應在10天內答復，并在30天內進行真誠磋商以達成解決辦法。

2.斡旋、調停和調解：根據DSU第5條規定，當事方可以在任何時候請求WTO總干事進行斡旋、調停和調解，也可在任何時候終止此程序。

3.仲裁：依據DSU第25條規定，仲裁是WTO爭端解決的選擇性手段。當事成員方需要協議仲裁，并將達成的仲裁協議通報給所有成員方。

4.專家組程序：對于非緊急案件，提出最初磋商請求60天后雙方仍無法解決爭端，成員方可以申請成立專家組，緊急案件3個月內、非緊急案件6個月內最長不超過9個月發布專家組報告（實踐當中很多超過時限要求），報告通過“反向一致”的方式在WTO爭端解決機構（以下簡稱DSB）通過。

5.上訴程序：DSU第16.4條規定，爭端方應以書面形式向DSB發出上訴通知，并向WTO上訴機構遞交上訴通知書。提出上訴的時間結點是專家組報告發布給成員方后60天內。同時，DSU要求上訴機構在上訴后60天，最長不超過90內做出裁定。上訴機構只對專家組報告的法律問題及法律解釋進行審議，上訴機構可以維持、修改或推翻專家組在法律問題方面的調查結論，但是不能發回重審。上訴機構報告依然采取“反向一致”的方式通過。

6.執行程序：敗訴方應在專家組或上訴機構報告通過后30天內通知DSB其履行建議或裁決的意愿，在無法立即執行的情況下，應依據DSU第21.3條來確定執行的合理期限。

7.報復程序：如果在執行的合理期限到期后的20天內爭端雙方無法達成滿意的補償協議，DSB可以應當事方的要求授權中止減讓或其他義務。

除了上述基本程序之外，DSB還包含一些特殊和附加程序。例如，《反傾銷協議》當中規定的專家組特殊的審查范圍、審查事項和審查標準；《衛生與動植物檢疫協議》關于設立科技專家咨詢組的規定等。

（二）WTO爭端解決機制的主要特征

與關貿總協定相比，WTO有自己的爭端解決機構，而且WTO爭端解決機構有強制管轄權和專門的議事規則與程序，嚴格規定了各個程序及相應的時間，并有權成立臨時的專家小組作為裁定的上訴機構。值得一提的是，WTO的調整范圍突破了關貿總協定的貨物貿易范圍，擴大到服務貿易、與貿易有關的知識產權和與貿易有關的投資措施。同時，“反向一致”的表決原則，也大大增加了專家組及上訴機構報告通過的可能性，相對提高了爭端解決的效率。

然而，WTO爭端解決機制也存在一些問題，例如規定報復水平不得超過損害程度，違規成本低使得造成糾紛的一方愿意鋌而走險甚至拒不糾正不符行為；再如，上訴機構只審法律不審事實，如果專家組報告中一旦出現事實認定錯誤將無法糾正，實踐中也可能會出現關于如何劃分法律問題和事實問題而產生爭論。除此之外，近年來WTO爭端解決機構解決爭端的效率正逐漸下降，有些申訴案一拖數年，大大超過了規定的時間，這一問題正在引起成員方的關注。

二、WTO上訴機構爭端解決效率拖延的典型案例

（一）關于“中國訴歐盟對中國鋼鐵緊固件的最終反傾銷措施”案的上訴

2016年2月12日，WTO爭端解決機構通過了“中國訴歐盟對中國鋼鐵緊固件的最終反傾銷措施案執行異議程序”的上訴機構報告。需要指出的是，中國向WTO上訴機構就專家組報告提出上訴的時間是2011年3月30日。也就是說上訴機構用了將近5年的時間才解決這一爭端。而如果從2009年7月31日也就是中國將歐盟對華鋼鐵緊固件的最終反傾銷措施訴至WTO爭端解決機構的時間開始算起的話，整個爭端解決程序歷經了將近7年的時間。

（二）關于“美國訴印度尼西亞進口園藝、動物產品限制措施”案的上訴

2017年2月17日，印度尼西亞向WTO上訴機構就美國訴其關于進口園藝及動物產品的限制措施的專家組報告中某些法律問題和法律解釋問題提出上訴。2017年4月13日，上訴機構通知WTO爭端解決機構其無法依據DSU第17.5條的有關時間期限的規定在60天內或最長90天內提交上訴機構報告。上訴機構指出其延遲提交報告的原因是該上訴案件以及其同時需要處理的其它上訴案件所涉及的審查事項過多并且復雜，同時，秘書處還需要對上訴機構報告進行翻譯，而工作人員的嚴重不足使得這些工作進展緩慢。針對這一爭端的上訴機構報告在將近7個月后最終于2017年11月9日向成員方散發。endprint

（三）關于“歐盟訴美國飛機稅收優惠措施案”案的上訴

2016年12月16日，美國就“歐盟訴美國飛機稅收優惠措施案”的專家組報告向WTO上訴機構提出上訴；2017年1月17，歐盟就同一專家組報告提出交叉上訴；2017年3月3日，上訴機構通知WTO爭端解決機構其將無法按照《補貼與反補貼措施協議》第4.9條所規定的30天及60天內發布報告。原因是這一案件雙方出現交叉上訴的情況，這使得程序安排需要更長的時間，同時，對這一案件的審查涉及到采取某些特別程序來保護商業機密等。2017年9月4日，上訴機構報告正式向成員方發布。

（四）關于“俄羅斯對德國、意大利輕型商用車征收反傾銷稅”案的上訴

2017年2月20日，俄羅斯就“歐盟訴俄羅斯對其進口德國、意大利輕型商用車征收反傾銷稅”一案向WTO上訴機構提起上訴，同年2月27日，歐盟就同一案件提出交叉上訴；2017年4月11日，上訴機構通知WTO爭端解決機構，鑒于案件的復雜性以及須同時處理的案件數量較多，在人員有限的情況下無法在上訴后60-90天內提交報告。并且表示報告的發布日期將在口頭聽證之后告知爭端方及第三方。然而，截止作者發稿時，此案的上訴機構報告仍未發布。

除上述案例之外，其實還有許多數據表明，近年來WTO上訴機構的拖延問題似乎已成為WTO爭端解決的常態，這便引發了對其以規則為導向的制度體系的懷疑。失去對這個體系的信任會導致國際貿易政策權利導向性的復蘇，這樣損失最大的將是實力最弱的國家。

更嚴重的問題在于，對上訴案件審理的拖延使某些成員國從中受益。WTO的爭端不是抽象的爭端，而是存在實實在在利益沖突。長時間的拖延降低了采取違反WTO規則行動的成本，從而創設了激勵因素。尋求貿易保護的利益團體會促使其他成員國接納他們的不當措施，并聲稱在未來幾年內將不再接受WTO的審查。因此，造成更多的貿易保護主義，并引發更多的貿易爭端。

三、上訴機構工作效率“拖延”的原因

（一）上訴率不斷上升

雖然WTO爭端解決機構的上訴率每年都會有所波動，但在過去10年當中，平均上訴率為68%，然而2016年，上訴率上升至88%。上訴率上升的主要原因在于：1）隨著國際貿易規模的不斷發展，越來越多的國家希望通過對專家組報告提出上訴來進一步維護自身的利益。2）上訴機構工作的意義被更多成員方所認可，大家認為上訴程序可以有效彌補專家組程序的不足，從而使爭端得到更加合理的解決。3）成員方對專家組報告的“可理解性”提出質疑。近年來，在WTO爭端解決實踐中，大多數未被提起上訴的專家組報告都相對較短，而那些最長最復雜的專家組報告幾乎總是被提起上訴。

2017年，截止到作者發稿之日，上訴機構已經受理了六個上訴案件，分別是2017年2月17日由印度尼西亞提起的關于“美國訴印度尼西亞進口園藝、動物產品限制措施”案的上訴；2017年2月20日由俄羅斯提起的關于“俄羅斯針對從德國和意大利進口商務車征收反傾銷稅”案的上訴；2017年6月29日，由歐盟提起的關于“歐盟訴美國飛機稅收優惠措施”案的上訴；2017年8月30日由歐盟提起的關于“歐盟針對從巴基斯坦進口的某些聚對酞酸乙二酯產品的反補貼措施 ”案的上訴；2017年9月28日印度尼西亞對“中國臺北訴其對進口平板鋼鐵產品采取保障措施”案的上訴以及2017年9月28日，巴西對“歐盟和日本訴巴西關于稅收和稅費的相關措施”案的上訴。看來2017年對于WTO上訴機構來說又是非常忙碌的一年。

（二）貿易糾紛的復雜性增加

近年來，由上訴爭端方提交給上訴機構的證據數量已經由以前的平均每案約60項增加到近期的500項。WTO專家小組報告的平均長度也比以前增加了一倍多，達到350多頁。造成這種現象的原因在于上訴案件所涉及的爭端無論是從事實層面還是從法律層面都更加復雜。同時，世貿組織法律體系的不斷完善也推動了上訴案件當中各項建議的長度和復雜度。在類似于空客和波音這樣的特大型貿易爭端當中，上訴機構必須突破以往的工作格局，這使得等待在所難免，而這種情況以后還將繼續存在。同時，許多來自于WTO以外的法學專家們目前在大多數爭端當中代表爭端各方參與到上訴案件的審理當中，雖然他們的參與使爭端當中的各項事宜顯得更加敏銳，同時帶來更多的專家意見，這一方面使爭端的解決更加公正，但另一方面確實使案件所引發的訴求和爭論明顯增加。事實上，近期上訴案件當中涉及到的有爭議事項的數量已經是過去的兩倍。而爭端方依據DSU第11款所提出的訴求的數量也隨之增加，而對爭端方所提出的每一項訴求，上訴機構都必須充分審查。同時，針對上訴案件所提出的程序要求也不斷增多。

（三）程序之間的適用順序問題

任何爭端解決機制所遵循的規則都不是完美的，這些規則都是談判者們相互妥協的結果，有時模糊不清，不嚴密，不完整甚至相互沖突。例如DSU第21.5條相符性審查程序與第22條關于終止減讓或其他承諾的仲裁程序之間的適用順序問題一直未得到明確界定，使上訴機構無法統一采取確定的標準，造成個案差異較大以及可能導致程序的拖延。我們注意到，在許多近期的案件當中，DSU第22.6條的仲裁程序都在“合理期限”尚未通過且雙方沒有簽訂適用協議的情況下被直接適用，這種情況的出現似乎與WTO爭端解決的效率降低有關。解決相關仲裁程序的適用順序問題對WTO爭端解決機制的成功運行是至關重要的，在近期的WTO爭端解決機構會議上，這一問題也多次被討論。

（四）專業人員不足

對于WTO上訴機構而言，其設立的初衷是每年審查少量案件，因此，只由7名來自成員國的資深專家和法官組成。WTO上訴機構相對于DSB的專家組來說雖然是常設機構，但這7名法官在上訴機構卻只是兼職，大多數上訴機構成員都有其他的本職工作要做，這也是機構規則當中所體現的。如此有限的資源要處理持續增加的并且日益復雜的上訴案件，而且要在不影響報告質量的前提下在不超過90天內提交報告，上訴機構的法官們無疑面臨巨大的挑戰。可以做個比較，聯合國國際法院審理案件的平均時限是4年，當然國際法院所審理的案件性質與WTO不同，因此時間上不存在可比性，然而，聯合國國際法院共有15名法官和60名專業人員，從人員配備的角度上來講，WTO上訴機構顯然明顯不足，而這已經成為影響WTO上訴機構工作效率的重要原因。endprint

四、WTO上訴機構提升爭端解決效率需要重視的幾個問題

（一） 進一步完善WTO爭端解決機制

針對目前DSU的各項條款在WTO爭端解決實踐當中所暴露出來的問題，應進一步完善和修改。例如對DSU第21.5條相符性審查程序與第22條關于終止減讓或其他承諾的仲裁程序之間的適用順序問題應作出明確規定。同時，第21.5條的相符性審查不需對整個案件重新審理，而只需審查敗訴方的執行措施與爭端解決機構的建議或裁決是否相符即可，這樣可以提高審查速度。此外，上訴機構應當著眼于向成員方發布更加簡明扼要的和更有說服力的報告。為了進一步提高上訴機構法官的工作效率，也可以適當限定當事方意見書的頁數，使其盡量簡明扼要。

（二）解決DSU第21.3條的合理期限問題

DSU第 21.3條針對執行WTO建議和裁決的合理期限問題作出了具體規定，但是對于合理期限的確定標準卻沒有進行規定，只是總體上設定了合理期限的長度不多于專家組報告或者上訴機構報告被采納之日起的15個月，并且應該由仲裁員作出裁定。但是，在WTO爭端解決的實踐中，往往仲裁員對個案的合理期限裁定是各不相同的。在上訴機構處理的大多數案件中，敗訴方一般都傾向于享受該條款的合理期限，并且主張最長的時限范圍。因為這樣可以使敗訴方由于接受裁定而導致的損失降到最低。例如，上訴機構在2017年4月13日針對“美國針對從韓國進口大型家用洗衣機的反傾銷、反補貼措施”一案，發布了美國執行DSB規定和建議的“合理期限”。仲裁員裁定，本案中美國執行DSB裁定和建議的合理期限是從上訴機構報告被通過之日起15個月。由于報告是在2016年9月26日通過的，因此，這一期限將于2017年12月26日到期，而這對韓國相關企業來講無疑是漫長的等待。

（三）處理好國際法與國內法的關系

對于WTO爭端解決機制在各成員方的國內法地位，WTO本身并沒有明確規定。但可以確定的是，WTO規則應先轉化成國內法才能適用于各成員國國內。而這一規定在實踐中時常被成員方利用。例如，在有些案件當中，敗訴方以修改國內相關立法為理由來拖延執行DSB的建議和裁定。由于上訴機構受理的很多案件都不同程度上觸碰到成員方的國內法規和政策，有些還會涉及到十分敏感的領域如醫療健康、安全、自然資源保護甚至“公共道德”的保護等。要在公平和開放的貿易規則與給予國內法適當空間之間尋求平衡，實在需要時間。針對這一問題，DSB須正確處理國際法與國內法的關系，從而避免敗訴方利用該條款來濫用合理期限，導致爭端解決程序的效率降低。

（四）緩解資源不足的困境

這里所說的資源不足主要指WTO上訴機構人力資源不足的問題。為了改變上訴機構“法官”由于繁重的工作任務，造成案件積壓的現實局面，可以適當改革上訴機構的人員組成機制。首先，適當增加專家、法官及其他工作人員的數量。鑒于上訴案件數量與復雜性的上升，人員配置還存在很大的提高空間，上訴機構需要更多高質量的人才、貿易專家、經濟學家以及WTO律師等。其次，進一步細化和調整上訴機構法官的任職標準和聘用條件，使其更詳細、更具可操作性。如以其學歷、職稱、工作經驗、以及其在相關法律領域的聲譽等作為評定標準。

上述分析表明，作為WTO爭端解決機構當中的常設機構，上訴機構對國際貿易爭端的有效解決起到了至關重要的作用。然而，爭端解決效率的降低已經使WTO爭端解決機制的可靠性和有效性遭到挑戰，各成員方應盡快采取一致行動來促進這一問題的解決。WTO爭端解決機制是WTO成員方之間談判所達成的產物，是為成員方利益服務的，因此，在瞬息萬變的全球貿易環境當中，在貿易爭端案件持續上升的情況下，順勢作出調整無疑是必要的，只有這樣，WTO爭端解決機制才能更有效地發揮自身的作用。

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