湖北省PPP項目實施現狀分析及對策建議

王淑嬙， 陳 浩

(湖北工業大學土木建筑與環境學院， 湖北 武漢 430068)

湖北省PPP項目實施現狀分析及對策建議

王淑嬙， 陳 浩

(湖北工業大學土木建筑與環境學院， 湖北 武漢 430068)

以湖北省錄入國家財政部綜合信息平臺項目庫中的132個PPP項目為研究對象， 從PPP項目行業分布、 項目所處階段、 項目回報機制、 項目運作模式及項目的特許經營合作期限5個方面對入庫項目的實施現狀進行分析。 在此基礎上探討湖北省PPP項目在發展過程中存在的問題， 提出相應的對策和建議， 為PPP模式進一步推廣與發展提供借鑒。

湖北省； PPP模式； 基礎設施

2014年以來， 為解決公共產品供給不能滿足消費者需求的問題， 我國大力推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式。 政府部門也陸續出臺了相關政策文件， 減少對資源的直接配置， 釋放權力， 與社會企業建立平等的合作伙伴關系， 通過特許經營的方式讓社會資本加入城市基礎設施建設[1]。 在當前經濟轉行和新型工業化大環境下， PPP模式的引入和發展有利于減輕政府財政負擔， 減少政府壟斷經營， 規范政府和市場的關系， 激活社會資本， 提升政府綜合治理能力， 提高公共服務的質量、 效率[2]。 在滿足消費者需求的同時， 充分發揮政府職能優勢。

目前關于PPP項目發展現狀的研究多以全國PPP項目為對象， 分析PPP項目的發展現狀及存在的問題。 這類研究覆蓋范圍廣泛， 受到地理和環境差異影響較大， 要準確反映PPP項目發展中存在的問題， 還需要針對性的工作。 本文對湖北省入庫PPP項目的實施現狀進行分析， 針對PPP項目在實施過程中遇到的問題和潛在風險給出合理的對策與建議， 以期為PPP模式在湖北省的發展提供參考。

1 湖北省PPP項目實施現狀

截至2016年底， 湖北省有132個PPP項目錄入財政部綜合信息平臺項目庫， 總投資為2387.586 3億元。 在國家財政部和相關部門的指導下， 湖北省下屬各市積極推廣并開展PPP項目工作， 加快公共基礎設施建設， 促進社會的發展和人民生活水平的提高。 下面將從入庫PPP項目行業分布、 項目所處階段、 項目回報機制、 項目運作模式及項目的特許經營合作期限五個方面對當前入庫PPP項目的實施現狀進行分析。

1.1 PPP項目行業分布概況

在錄入財政部PPP綜合信息平臺的132個項目中， 市政工程項目有63個， 生態建設和環境保護項目11個， 交通運輸項目17個， 社會保障項目2個， 城鎮綜合開發項目10個， 旅游項目7個， 保障性安居工程2個， 科技項目2個， 教育項目2個， 醫療衛生項目4個， 體育項目2個， 文化項目7個， 水利建設項目1個， 養老項目1個， 其他項目1個。

市政工程類PPP項目占比最大。 市政工程包含供水、 排水、 污水處理、 供電、 供氣、 供熱、 供冷、 公園、 停車場、 廣場、 景觀綠化、 海綿城市、 管網、 垃圾處理、 市政道路、 公交、 軌道交通、 其他等二級行業， 覆蓋面廣泛， 與人民生活息息相關。 其次是交通運輸類項目， 占入庫項目總數的12.88%。 隨著城市人口的增長， 交通運輸問題也日益凸顯， 采用PPP模式的交通運輸類項目能夠有效解決這一問題， 緩解城市道路壓力。

1.2 PPP項目所處階段分析

PPP項目的實施包括項目識別、 項目準備、 項目采購、 項目執行和項目移交五個步驟。 目前湖北省有35個項目處于識別階段， 占總數的26.52%； 57個項目處于準備階段， 占43.18%； 20個項目處于采購階段， 占15.15%； 20個項目處于執行階段， 占15.15%。 由于PPP項目的特許經營期限一般較長， 且PPP模式在全國大面積推廣和受到社會關注的時間較短， 目前湖北省還沒有PPP項目進入移交階段。 但隨著PPP模式的發展和推廣， 相關法律法規及制度的完善， 越來越多的項目將進入移交階段。

目前處于準備階段項目個數最多， 投資規模也最大， 由于PPP模式的推廣和運用尚不成熟， 沒有標準化的操作流程和方式以及配套的規章制度引導， 相關的專業人才缺乏， 不同項目需要考慮的影響因素不同， 項目前期需要充分考慮各種潛在的風險。 綜合入庫項目的整體實施情況和各階段項目分布情況來看， 項目的落地率不高， 只有20.62%， 低于全國PPP入庫項目落地率31.6%。 湖北省政府和社會企業應采取相關措施， 促進PPP項目落地。

1.3 PPP項目回報機制分類

PPP項目的收入來源主要是政府付費、 使用者付費和可行性缺口補助三類。 政府付費是指政府部門直接向社會企業支付資金購買公共產品以滿足社會發展需要； 使用者付費是指消費者購買公共產品或服務的費用； 可行性缺口補助是指使用者支付的費用不能滿足項目的收入及合理回報時， 由政府部門給予相應經濟補助。 入庫項目中有51個是政府付費項目， 總投資1380.338億元； 有26個是使用者付費項目， 總投資293.746 4億元； 有55個是可行性缺口補助項目， 投資規模713.506 1億元。

目前大部分PPP項目的回報機制以可行性缺口補助為主(41.67%)， 政府付費(38.64%)和使用者付費(19.70)為輔。 可行性缺口補助一般適用于經營性系數較低、 財務收益欠佳、 直接向消費者提供服務但費用不足以滿足投資和運營回報的項目。 由于政府與社會企業在PPP項目中的風險分擔機制不明確， 相關制度不成熟， 社會企業想獲得一定的收益， 一般選擇較為穩妥的方式， 將企業風險降到最低。 由于PPP模式的推廣起步時間不長， 一些社會企業仍持觀望態度， 社會資本進入受到阻礙， 使得以公共基礎設施建設為主的PPP項目的收入來源大部分來自政府付費， 在一定程度上加大了政府的負債壓力。

1.4 PPP項目運作模式分類

從財政部相關文件和入庫項目來看， PPP項目的運作模式主要有BOO、 BOT、 O&M、 ROT、 TOT、 TOT+BOT及其他。 在入庫的132個項目中， 采用BOO模式運作的項目有9個(6.82%)； 采用BOT模式運作的項目有100個(75.75%)； 采用O&M模式運作的項目有2個(1.52%)； 采用ROT模式運作的項目有2個(1.52%)； 采用TOT模式運作的項目有3個(2.27%)； 采用TOT+BOT模式的有3個(2.27%)； 采用其他模式運作的項目有13個(9.85%)。

BOT模式指由社會資本方建設， 在項目完工后向政府方移交項目所有權， 之后再由社會資本方在特許經營期內進行運營， 特許經營期滿項目所有權將歸政府所有。 湖北省PPP項目大部分采用BOT模式進行運作， 在PPP項目中采用BOT模式不僅有利于減少政府投資帶來的各種風險， 而且有利于鼓勵社會企業積極參與到基礎設施建設中來， 解決因政府無力投資建設而公眾又急需的基礎設施產品問題。 同時， 通過私人企業之間的充分競爭， 降低了項目的造價， 提高項目的質量， 項目周期也大大縮減。

1.5 PPP項目的特許經營期分析

在已入庫的132個PPP項目中， 特許經營期為10年及以下的項目有17個， 總投資規模99.125 9億元； 在10年30年的項目6個， 投資規模124.619 2億元。

圖 1 PPP項目特許經營期分布

PPP項目合作期限主要集中在10到30年之間(圖1)。 PPP項目是政府與社會資本合作的一個過程， 其特許經營期限受到貼現率、 投資回報率及項目風險等因素的影響， 由于PPP項目的建設周期較長， 前期投入資本較大， 社會企業在短期內無法實現盈利[3]。 政府通過給予社會企業特許經營權的方式， 與社會資本共同分擔利益與風險， 不僅滿足了社會企業盈利的目的， 也降低政府財政壓力， 并能及時向社會提供基礎設施， 促進社會的進一步發展。

2 湖北省入庫PPP項目存在的問題及對策建議

2.1 PPP項目存在的問題

2.1.1PPP專業人才缺乏全國PPP項目庫共包括能源、 交通運輸、 市政工程等19個一級行業， 湖北省PPP項目涉及到其中的14個行業， 分布領域非常廣泛。 不同行業PPP項目的實施流程及所需專業知識存在一定差異， 對于各個行業的專業人才有較高要求。 目前PPP專業人才的需求量大， 使得這方面人才短缺。

政府及相關部門要盡快培養綜合性PPP專業人才， 設立相關培訓機構， 積極培養創新型人才， 為PPP項目的順利實施提供人才保障[4-5]。 同時組建PPP項目團隊， 針對PPP項目實施過程中出現的問題進行深入研究， 制定可行方案， 充分發揮團隊協作能力。 只有專業人才和專業的知識技能搭配， 加上政府部門正確的引導和相關規范的約束， 才能使PPP項目完成的效率更高。

2.1.2PPP模式相關制度不完善依據湖北省目前PPP項目的進展狀況， 大部分項目處于識別和準備階段， 項目前期的準備工作過程繁瑣， 需要得到相關部門的許可及項目的分析。 相關制度的缺乏使得這個過程變得更加復雜， 沒有一個標準化的行為規范約束使各參與方的工作事倍功半。 由于相關機制的缺乏， 政府和社會資本合作建設無法依據制度體系形成清晰有效的合同關系， 影響了社會資本的投資信心， 降低了社會資本參與到PPP 項目中的積極性。

針對上述問題， 應盡快完善PPP相關的制度規范[6-7]。 有了完善的制度規范約束， 各部門才能各司其職， 有據可依， 同時也有利于規范PPP的操作流程， 營造一個良好的PPP發展環境， 減少未知風險發生帶來的損失， 保障政府與社會資本權益。

2.1.3PPP項目落地率較低項目落地率受到諸多因素的影響， 從項目立項開始， 相關制度不完善及專業人員的配備缺乏， 政府與社會企業的風險分擔機制不健全和項目實施經驗不足， 以及在全過程的資金投入和外界不確定性因素的沖擊等都會延遲項目的進展。

目前湖北省入庫PPP項目落地率較低， 不僅要加強專業人才的培養， 還要盡快建立和完善一套完整的PPP發展體制[8]。 制定相關的規范和標準， 轉變社會企業與政府的思想觀念， 明確他們之間風險共擔、 利益共享的合作關系， 完善項目投融資機制， 加強PPP項目各方的協調與溝通。 只有各部門間精誠合作， 團結一致， 處理好這些潛在的影響因素， 將問題解決在初始階段， 保證PPP項目的順利實施， 才能促進PPP項目落地， 實現企業的利益目標和社會的發展。

2.2 PPP項目發展的建議

2.2.1提升PPP項目運營水平湖北省入庫項目中有75個采用BOT模式進行運作， 占總項目數的75.75%。 采用BOT模式可以充分利用企業資源， 提高PPP項目的運作效率[9]。 BOT運作模式的關鍵在于項目的運營， 提高項目的運營水平是PPP項目順利實施獲得利益的保障， 也是政府和社會企業的共同責任。 政府部門應給予社會企業更多的權利， 提供相應的稅收優惠政策， 設立項目最低收益保障機制， 通過補貼或其他措施保持項目的可持續發展。 社會企業在獲得更多權力的同時， 應大力發展創新， 結合項目周邊環境， 發展項目特色。

2.2.2加強PPP項目的風險控制從經濟學的角度來講， 項目風險與收益是同等的， 風險越大收益越大。 湖北省入庫項目的特許經營合作期限大部分處在10到30年之間， 時間跨度較長， 在特許經營期內不確定因素較多， 項目面臨的潛在風險無法準確估計。 只有通過前期加強對項目風險的防范， 深入做好調研工作， 制定相應的解決策略和預備方案， 將可能出現的風險及時進行轉移和規避， 減少不確定性因素給項目帶來的沖擊， 實現政府和社會企業合作的效益[10]。 從而吸引更多的社會資本加入， 推動PPP項目的發展與落實。

3 結束語

當前湖北省PPP項目處于推廣發展時期， 項目分布行業廣泛， 各專業人才缺乏， 尚未形成完整的制度體系和相應的條文規范， 導致項目進展速度緩慢， 落地率偏低。

1)針對PPP項目發展現狀反映的問題， 政府相關部門和社會企業應加快PPP專業人才的培養， 建立PPP專業機構； 進一步完善PPP項目相關制度規范， 提高項目的實施效率。 政府部門應逐步將權力釋放給社會企業， 建立平等互利、 風險共擔的伙伴關系， 激發和促進社會資本投入， 充分發揮政府與社會資本各方優勢， 實現PPP模式的可持續發展。

2)提高PPP項目運營水平， 降低運營過程的成本和風險， 從而促進企業的發展和社會的進步。 同時要加強對PPP項目風險管控的能力， 政府和社會企業應合理分擔風險， 提前做好處理風險的措施， 制定相關應急預案， 減少未知風險發生帶來的損失。

[1] 于水,丁文,趙若言,等.政府與社會資本合作的現狀及發展趨勢[J].經濟觀察,2016(10):10-12.

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[4] 張勝.PPP模式的發展及其在湖北的應用[J].區域經濟,2015(11):43-45.

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[6] 胡川,林嬋娟,車怡然.湖北省推廣運用PPP模式遇到的難點及對策[J].經濟觀察,2016(18):20-21.

[7] 陸佳佳.中國PPP發展現狀、 困境與建議[J].前沿理論,2016(11):46-47.

[8] 于麗. PPP四大難,怎么破[N].中國財經報， 2016-08-18(005).

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[10] 李國瑞,祝永迪.高速公路BOT模式及其風險防控[J].云南水力發電,2016(4):1-4+29.

PresentSituationAnalysisandCountermeasureofPPPProjectsinHubeiProvince

WANG Shuqiang， CHEN Hao

(SchoolofCivilEngin.,ArchitectureandEnvironment,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

This paper, selecting 132 PPP projects which were input into the comprehensive information platform project of Ministry of Finance of Hubei Province as research objects, analysed the implementation status of the warehousing project from five aspects: industry distribution of PPP projects, project stage, project return mechanism, project operation mode and project duration of franchising cooperation. On this basis, the paper discussed the problems existing in the development of PPP projects in Hubei Province, and then put forward corresponding countermeasures and suggestions, and provides references for the further promotion and development of PPP models.

Hubei Province; PPP model; infrastructure

2017-01-12

黃艷雁(1973-)， 女， 湖北武漢人， 湖北工業大學教授， 研究方向為低碳建筑與綠色城市

1003-4684(2017)06-0060-04

F424.2

： A

[責任編校：張巖芳]