經濟技術開發區生態型財政績效評價體系設計

王鍇

[摘 要] 基于“價值考量與杠桿效應、產業導向與政策支持、招商引資與風險控制、專業素養與人才引進”四個維度，提出經開區生態型財政績效評價制度體系與指標體系分層設計的思想，分別從市（縣）政府層面、經開區層面，戰略層面、執行層面制定生態型財政績效管理制度和指標體系，并架構了經開區生態型財政績效管控系統框架。

[關鍵詞] 生態型；財政績效；評價體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 068

[中圖分類號] F812.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）23- 0131- 04

0 前 言

實踐證明，經濟技術開發區（簡稱“經開區”）在我國經濟轉型階段有效地提高了行政效率、創造了局部的良好基礎設施條件、聚集了科技和產業的資源，迅速促進了高新技術產業的發展和城市化的進程。經開區作為我國改革開放的前沿，也應該成為經濟發展方式轉變的前沿。現有財政績效管理文獻，基本上都集中在財政支出的績效預算管理的研究，本文基于“價值考量與杠桿效應、產業導向與政策支持、招商引資與風險控制、專業素養與人才引進”四個維度，設計經濟技術生態型財政績效評價體系，形成一個由一系列與績效評價相關的評價制度、評價指標體系、評價方法、評價標準以及評價機構等形成的有機整體。

1 經開區生態型財政績效評價層面設計

黨的“十七大”首次提出“建設生態文明”，并將其提高到國家發展戰略高度；十七屆五中全會提出“加快建設資源節約型、環境友好型社會，提高生態水平”戰略決策；“十八大”又獨立成章提出“大力推進生態文明建設”，要求“把生態文明建設放在突出地位……”；十八屆五中全會將“生態文明建設”寫入五年規劃。生態文明要求具有較高的生態意識、可持續的經濟發展模式，開展生態型財政績效評價，既是全面落實生態文明建設的戰略舉措，也是全面推行以財政導向支持生態文明建設的重大實踐活動。經開區生態型財政績效評價宜從市（縣）政府和經開區兩個層面展開。

1.1 市（縣）政府層面

在全球重視生態環境建設的大背景下，市（縣）政府都承載著爭創“省級生態市”、“國家生態市”的目標任務。從市（縣）政府層面來看，對經開區的目標考核，應當盡量淡化工業總產值、外資實際到位金額、固定資產投資等經濟指標，建立包括經濟發展質量類指標、創新創業環境類指標、生態環境類指標、綠色管理類指標等方面的綜合考核評價因素。

1.2 經開區層面

經開區作為承接市（縣）政府目標績效考評的對象，需要結合上級政府的考評目標和經開區的實際情況，分層制定經開區生態型財政績效評價制度體系與指標體系，明確可持續發展方向，正確處理好招商引資、經濟發展和環境保護之間的關系，切實提升經濟發展質量和環境績效。

第一、管委會層面。經開區管委會要系統研究、經開區生態型財政績效評價制度體系與指標體系，將“年度環境保護目標責任書”和“年度環境保護目標責任制考核細則”等納入整個考評體系，形成系統化的生態型財政績效考評方案。

第二、各部門層面。經開區內部各部門要學習貫徹經開區生態型財政績效評價制度體系與指標體系，結合各部門實際，將關鍵績效考評指標分解落實到個人，并落實到工作實際。

第三、區內企業層面。這個層面建議只是作為關注，而不考評。區內企業與開發區管委會之間是被服務與服務的關系，只要企業守法經營、依法納稅，開發區管委會無須過度干預。

2 經開區生態型財政績效制度體系設計

經開區的績效管控制度體系要從戰略和執行層面，分別制定多個具有指導性和執行性的制度文件。

2.1 戰略層面的生態型財政績效管控制度

戰略層面的上的生態型財政績效制度，這里將其暫定為“經濟技術開發區生態型財政績效管控章程”（簡稱《章程》，略），這是經開區管委會實施生態型財政績效管控的基本綱領，也是需要經過經開區管委會職工代表大會審議通過的重要文件。《章程》中主要對生態型財政績效管控機構、指標體系、績效循環、績效申訴與監督等進行規范。

2.2 執行層面的生態型財政績效管理制度

要將生態型財政績效具體落地，還必須要有執行層面的制度文件（如“經開區生態型財政績效考評實施方案”），主要用于規范生態型財政績效考評工作的實際操作，包括：實施范圍、職責劃分、工作程序、具體考評規定、考評分配的管理程序等，以便進一步發揮績效管理激勵、導向作用，客觀考評經開區各部門對生態型財政績效運營效果的貢獻，有效引導經開區管委會全體領導和干部圍繞經開區生態型財政績效總體目標和各項重點工作，創造最優業績。

3 經開區生態型財政績效指標體系設計

按照經開區生態型財政績效評價三層面的設計，在指標體系的建構上也應當是要設計三個層面的指標體系。考慮到經開區管委會在行政上隸屬于市（縣）政府，在設計經開區生態型財政績效指標體系時，只考慮經開區管委會和管委會各部門兩個層面。

3.1 經開區管委會層面的指標體系

有資料表明，國家級開發區主要關注“地區生產總值、實際利用外資、稅收收入、服務業占生產總值比重、高新技術企業產值比重、人均地區生產總值、單位面積土地地區生產總值貢獻率、單位地區生產總值能耗”等指標；也有文獻強調經濟發展質量類指標（如人均財政收入、綜合能耗率、科技投入和進步率等）、創新創業環境類指標（如孵化功能效率、公共服務平臺建立和服務指數）、生態環境類指標（如環境質量指數、污染排放達標率、園區綠地覆蓋率）、綠色管理類指標（政策法規制度執行率、園區內部控制有效度）等考核評價的指標體系。我們在調研多家經開區之后，提出生態型財政績效指標體系設計需關注的要點：endprint

第一，根據市（縣）政府年度目標考核要求，確定工作要點和績效指標。

第二，依據經開區所制定的發展戰略，動態調整生態型財政績效指標。

第三，運用“經開區生態型財政績效指標篩選模型”（略）進行指標選擇。

第四，建立經開區生態型財政績效管控委員會確定績效指標（見表1）。

可以依據國家級經濟技術開發區發展戰略，設計“經濟技術開發區管委會層級《績效合約——2016年KPI》”（格式，略）。該合約以表格形式將合約簽訂和合約的考評執行統一起來，簡單實用，根據目標值、實際值和權重實現自動計算得分。當然，實際執行過程中還需要加強過程監控和溝通，所以合約中專門設置“行動方案”一欄，用于對績效目標執行過程中的計劃、資源配置和預算支撐。

3.2 管委會各部門層面的指標體系

假設經濟技術開發區管委會下轄“A部門、B部門、C部門……”，按照經開區生態型財政績效管控系統設計的要求，每個部室都要納入考評。因為涉及到管委會內部各部門的具體情況，實際考評指標體系需要進行針對性設計。

4 經開區生態型財政績效管控系統框架設計

經濟技術開發區生態型財政績效管控系統建設，要以經開區綜合管理平臺為基礎，做好系統架構和數據接口的設計工作，設計了的一個大體的架構。

4.1 經開區生態型財政績效管控數據生成系統

在《績效合約》簽訂之前，就要按照“經濟技術開發區生態型財政績效管控章程”和“經濟技術開發區生態型財政績效考評實施方案”，明確給出生態型財政績效管控系統的數據來源、數據提供標準和生成時間，打造一個可良性循環的系統操作平臺，為改善經開區財政績效管理工作奠定堅實的基礎。借鑒企業戰略績效管控實踐，設計“經濟技術開發區生態型財政關鍵績效指標月度檢視表”（見表2），納入“生態型財政績效管控數據生成系統”，數據直接來自于經開區管委會與各部門簽訂的績效合約，數據共享，實時更新。

4.2 經開區生態型財政績效管控過程監控系統

建立生態型財政績效管控系統，既要能夠對生態型財政績效管控機制開展實時（Real-Time）監控，又能給予適時（Just-In-Time）干預，以便能夠更好地促進財政績效管控目標得以實現。

為此，需要設計“經濟技術開發區生態型財政月度績效管理進展情況一覽表（見表3）”、“經濟技術開發區各部門月度日常工作任務及重點工作完成情況表（見表4）”。

4.3 經開區生態型財政績效管控動力促進系統

生態型財政績效管控系統建設必須要解決動力機制運作問題，在“經開區生態型財政績效管控章程”中明確用考評結果及其應用，通過建立經開區生態型財政績效管控動力促進系統，促進開發區轉型升級。通過切實可行的方法，做好每年政府層面所設置的“目標考核獎勵”發放得分的計算和績效獎勵的實發放工作。

4.4 經開區生態型財政績效管控支撐保障系統

生態型財政績效管控系統的正常運行，需要有技術手段的支持和制度性保障。從制度保障層面來看，主要有生態型財政績效管控系統運行過程中的領導力培養，又要有預算管理系統的支撐，同時配備績效溝通制度，及時開展績效溝通，填寫“經濟技術開發區半年度生態型財政績效溝通記錄表”（見表5），做好績效檔案。

5 結 語

總之，開發區財政績效管理不能僅僅只關注績效預算模式，還應當基于生態視閾，引導開發區轉型升級，設計并架構開發區投融資績效、債務風險管控和開發區財政參與招商績效管理等方面的管控機制，形成開發區生態型財政績效評價指標體系，建構開發區生態型財政績效管控平臺，以期解決政府主管部門和開發區財政管理工作者所關心的問題。

主要參考文獻

[1]趙學群.績效評價和績效預算研究述評[J].財政研究，2010（9）：76-79.

[2]中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[S].2015-10-29.endprint