強化檢察機關對刑事偵查活動監督效能的思考

薛長義

摘 要： 我國刑事訴訟法在制度設計上對法律監督原則體現得不夠充分，沒有建立完善的程序實施機制。實踐中，檢察機關對偵查行為的同步監督缺失，對程序性違法偵查行為制裁不力，在一定程度上出現監督失靈。為強化檢察機關對刑事偵查活動的監督，規范偵查權的運行，有必要通過立法賦予檢察機關及時介入并引導偵查活動的職權及對偵查機關采取強制措施和強制偵查手段的審查權，強化檢察機關對違法偵查行為的程序性、實體性處分權。

關鍵詞： 刑事訴訟;偵查監督;監督路徑

中圖分類號：D925.2????? 文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）09-0054-04

刑事冤假錯案的報道不時見諸媒體，引起公眾熱議，也引發社會對司法公信力的質疑。檢察機關作為法律監督機關，如果在偵查監督、審查起訴過程中沒有發現并阻止刑訊逼供情形進而造成冤假錯案，就是一種失職、缺位。黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線，必須加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。進入新時代，人民群眾對民主司法、公正司法的期待成為美好生活需求的重要組成部分。本文從強化檢察機關對刑事偵查活動監督的角度，探討如何進一步加強公民權利的司法保障。

一、刑事偵查活動的風險及其檢察監督的意義

在我國，刑事訴訟是公安機關、人民檢察院、人民法院在當事人和其他訴訟參與人的參加下，依法定程序解決被追訴者刑事責任問題的活動。公、檢、法機關在刑事訴訟中分別承擔偵查、起訴、審判的職能，應當分工負責、互相配合、互相制約，準確、有效地執行法律。在偵查、起訴、審判三個環節中，偵查環節處于前提和基礎性地位，決定刑事訴訟程序的啟動、案件事實的查明、強制措施的適用等事項。根據我國刑事訴訟法的規定，公安機關享有除檢察機關直接立案偵查以外的刑事案件的偵查權。偵查權就其本質而言，是偵查機關依法享有的收集證據、揭露和證實犯罪，查明犯罪行為人并采取法定強制措施的權力。偵查權運行的目的，是為檢察機關追訴犯罪和法院審判做準備。我國刑事訴訟法賦予偵查機關獨立的偵查權、預審權，這有利于高效、快捷地查明案件事實，但在一定程度上導致打擊犯罪與保障人權的立法目的在制度設計上出現失衡。

為避免偵查權力被濫用，防止被追訴者的權利受到侵犯，很多國家對偵查機關行使偵查權的行為實行司法審查制度。根據偵查與起訴的關系，可以把偵查模式分為三種，即偵訴一體模式、偵訴分立模式和混合模式。英美法系國家一般實行偵訴分離模式，偵查機關與起訴機關互不隸屬、各司其職;大陸法系國家則普遍實行偵訴一體模式，偵查機關與起訴機關合二為一，或者偵查機關從屬于起訴機關，受起訴機關指揮、監督。這兩種偵查模式的共同特點是，偵查機關的偵查活動接受中立的司法機關的審查。我國實行的偵查組織體系兼具偵訴一體模式和偵訴分離模式的特點，是一種典型的混合模式。一方面，偵查機關與起訴機關彼此獨立，偵查、起訴分別由公安機關、檢察機關承擔; 另一方面，檢察機關有權進行某些特定的偵查活動，并對公安機關的偵查活動實施法律監督。在這種模式下，公安機關在偵查程序中可以采取拘留、搜查、扣押證據資料、凍結銀行賬戶、技術偵查等措施，偵查人員在證明犯罪嫌疑人有罪時會忽視個體權利保護。

刑事偵查權同其他權力一樣，是一柄雙刃劍：用之得當，可以起到打擊犯罪、維護法律秩序的作用;用之不當，就很容易損害公民的基本權利。我國刑事訴訟法對被告人陳述自由原則沒有作出明確規定。我國《刑事訴訟法》第50條、第53條的規定在一定程度上間接防止了刑事訴訟活動的開展過度依賴犯罪嫌疑人、被告人的供述，但該法第118條把訊問犯罪嫌疑人放在偵查活動的第一個環節，并且規定犯罪嫌疑人有如實回答偵查人員提問的義務。“如實回答的規定在客觀上無法杜絕偵查機關濫用該項規定，容易將其演化為刑訊逼供的借口，使犯罪嫌疑人違背意愿作出供述。” ?①

我國刑事訴訟法規定人民檢察院對刑事訴訟活動進行法律監督，但相關規定不夠完善，導致刑事程序失靈。所謂刑事程序失靈，是指一些法定程序在刑事司法活動中被規避或擱置，以致刑事訴訟法的規定在不同程度上形同虛設。 ?② 刑事程序失靈使偵查權得不到充分有效的制約，在一定程度上導致刑事偵查活動中存在四大頑疾：普遍存在的濫用強制措施;難以根治的刑訊逼供;隨意扣押、查封、凍結、變賣、處置當事人財物;沒有任何理由的超期羈押。 ?③ 檢驗法律制度設計是否完善的最有效手段，是考察其在實踐中的運行狀況是否良好。偵查權得不到有效的監督，在很大程度上表明相關制度設計存在缺陷。為強化檢察權對偵查權的監督制約，有必要檢視并完善相關制度。

二、我國刑事訴訟中偵查監督的現狀

我國刑事訴訟法雖然規定檢察機關對刑事訴訟活動進行監督，但相關規定過于原則，檢察機關缺乏對偵查活動進行監督的剛性手段，導致監督目標難以實現。我國刑法規定檢察機關有查處刑訊逼供、暴力取證等職務犯罪的職權，但這種查處具有事后性，不能彌補監督的乏力。加上刑事訴訟法沒有建立較為完善的程序實施機制，使得一些監督程序本身就潛藏被規避、擱置的風險。實踐中，檢察機關對刑事偵查活動監督失靈主要表現在以下兩個方面。

1.對偵查行為的同步監督缺失

根據我國刑事訴訟法的規定，檢察機關對公安機關偵查行為的監督是一種事后監督而非同步監督，這使得違法偵查行為造成的損害后果缺乏救濟機制。以立案為例，立案標志著刑事偵查程序的開始，立案后偵查機關可以訊問犯罪嫌疑人并采取拘留等強制措施。但立案僅是公安機關的一個內部審查程序，公安機關決定立案并沒有向檢察機關通報、備案或者報告的義務，更不需要檢察機關批準。我國《刑事訴訟法》第111條賦予檢察機關立案監督權，但立案監督只是對應當立案而不立案的情形實施監督。實踐中，檢察機關對偵查機關立了多少刑事案件，內部消化（如撤銷）了多少刑事案件，對多少人采取了刑事拘留、取保候審等措施并不知情。我國刑事訴訟法規定人民檢察院審查批準逮捕時可以訊問犯罪嫌疑人，但這只是一種授權性規定，而不是強制性義務。實踐中，刑訊逼供、暴力取證、違法扣押財產等違法偵查行為主要發生在審查逮捕環節以前，檢察機關對這些違法行為的監督存在被動性和滯后性，缺乏事前的積極提醒。為消解偵查監督的被動性，檢察機關在內部文件或者與其他機關聯合簽署的文件中寫入了檢察機關提前介入和引導偵查活動的內容。如2013年《最高人民檢察院關于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》提出，檢察機關與偵查機關協商，及時派員介入案件現場勘查，參與案件討論，引導偵查人員依法全面收集固定證據。但這些規定只是檢察機關的一廂情愿，實踐中偵查機關往往以保密為由而很少邀請檢察機關介入偵查。這一方面顯示了檢察機關對刑事偵查同步監督缺失的尷尬，另一方面顯示了加強對偵查行為同步監督的必要性。

2.對程序性違法行為的監督乏力

檢察機關法律監督權的程序性特點體現在檢察職能運行的各個方面，尤其體現在糾正程序性違法行為方面。對于程序性違法行為，檢察機關可以通過口頭糾正和書面糾正的方式進行監督。按照我國刑事訴訟法的規定，對于人民檢察院發出的糾正違法行為通知書，有關部門應當將糾正情況通知人民檢察院。這種監督手段的設計體現了監督的單向性和指令性，但由于法律沒有規定具體的保障手段，如果遇到監督對象對糾正意見表面上接受而實際上并不接受或者根本不予理睬的情形，檢察機關往往束手無策。檢察機關缺乏程序性制裁手段及實體性制裁手段，導致其在預防和糾正偵查機關、偵查人員的程序性違法行為方面存在監督失靈現象。

三、加強檢察機關對刑事偵查活動監督的路徑

檢察機關對刑事偵查活動進行監督審查符合我國憲政體制和司法體制。我國憲法規定人民檢察院是法律監督機關，刑事訴訟法規定人民檢察院對刑事訴訟活動進行監督。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全偵查權、檢察權、審判權相互配合、相互制約的體制機制。立足于現行法律框架和司法資源，加強檢察機關對公安機關偵查活動的監督，是確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律檢驗的必然選擇。

1.賦予檢察機關介入和引導偵查活動的權限

推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，要求構建新型檢警關系，確立檢察機關對公安機關偵查活動的指導、引導地位。2016年10月，最高人民法院、最高人民檢察院等五部門聯合發布的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》第7條規定：“進一步明確退回補充偵查的條件，建立人民檢察院退回補充偵查引導和說理機制，明確補充偵查方向、標準和要求。”該規定在確認檢察機關對刑事偵查的引導地位，構建新型檢警關系方面邁出了重要一步，不足之處是將檢察引導偵查局限在案件被退回補充偵查階段。根據訴訟規律和司法實踐的要求，有必要通過立法明確規定初次偵查階段檢察機關介入并引導偵查活動的職權。

檢察機關適時介入和引導偵查活動，意味著其對偵查活動具有同步監督權。2010年《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》對該立案而不立案、不該立案而立案情形的檢察監督作了明確規定，要求檢察機關與公安機關建立刑事案件信息通報制度，定期通報立案情況，具備條件的，還要建立刑事案件信息共享平臺。但2012年《刑事訴訟法》修訂時沒有吸納這些內容，使檢察機關對刑事偵查活動進行同步監督失去了一次入法的機會。未來我國《刑事訴訟法》修訂時應增加這些內容。在《刑事訴訟法》修訂以前，可以以司法解釋、規范性文件的形式對實踐中行之有效的檢察機關提前介入并引導偵查活動的做法予以確認。從目前的情況來看，檢察機關可以介入刑事偵查的案件主要包括：社會影響較大的案件，檢察機關通知公安機關立案的案件，當事人反映偵查人員有違法行為的案件，檢察機關認為有必要介入的其他重大案件。檢察機關介入刑事偵查的方式包括：參加公安機關對重大案件的討論，參與案件的訊問、詢問、勘驗、檢查等環節，對偵查機關收集證據的活動發表意見，等等。刑事偵查是一項專業性較強的活動，要求公安機關的偵查活動完全歸屬于檢察機關指揮是不現實的。為保證偵查活動的合法性，適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革，有必要逐步擴大檢察機關對偵查活動的介入范圍。

2.加強對偵查機關適用強制措施的監督審查

我國刑事訴訟法雖然規定人民檢察院對刑事訴訟活動進行監督，卻把刑事訴訟中是否采取拘留、監視居住、取保候審等強制措施以及查封、扣押、凍結等偵查措施交由公安機關獨立決定，僅逮捕措施的采取由檢察機關審查批準。對偵查機關授權過大，給偵查人員濫用強制措施留下了一定空間。鑒于此，我國刑事訴訟法應當在將審查逮捕權及捕后羈押必要性的審查權賦予檢察機關的基礎上，將拘留、拘留延長期限、指定居所監視居住的審批權也賦予檢察機關，并縮短拘留的羈押期限，要求偵查機關采取取保候審和監視居住措施以及搜查、扣押等強制偵查手段須及時向檢察機關備案登記。《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》第16條提出，完善人民檢察院對偵查活動的監督，建立健全對強制措施的監督機制，規范非羈押性強制措施的適用。這些要求是在刑事訴訟法基礎上的新發展，應當涵蓋刑事訴訟法規定的所有強制措施。對于這些要求，有關部門要在實踐中細化操作辦法，刑事訴訟法要適時予以確認。

3.強化檢察機關糾正違法偵查行為的處分權

法律監督不同于其他形式監督的一個重要特征是效果的法定性和強制性，即其具有法律效力，有國家強制力作保障。在刑事訴訟監督中，對于違犯法律程序和嚴重侵犯公民基本權利的違法偵查行為，檢察機關應當具有較大的程序性處分權和實體性處分權，以保證法律監督的效率和權威。

程序性處分又稱程序性制裁，是對偵查人員違犯訴訟程序行為的法律懲罰，通過排除非法證據、撤銷案件終止訴訟等措施，實現對犯罪嫌疑人合法權利的救濟。 ?④ 檢察機關在審查逮捕、審查起訴過程中發現以獲取證據為目的而實施刑訊逼供、暴力取證、違法扣押、違法搜查等違法偵查行為的，有權對由此獲得的證據予以排除，不作為批準逮捕犯罪嫌疑人或者指控犯罪的證據。檢察機關對違法偵查行為的程序性處分權主要是一種否定性評價權，這種否定性評價權屬于程序性決定權的范疇。檢察機關作出不批準逮捕、不起訴、不批準延長偵查羈押期限等決定，不需要經過審判程序的檢驗。2017年6月，最高人民法院、最高人民檢察院等五部門出臺的《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》對刑事訴訟法中的非法證據排除規則作了細化解釋，增強了檢察機關對非法偵查行為實施程序性制裁的可操作性，但要求非法取證的手段和方法達到“使犯罪嫌疑人、被告人遭受難以忍受的痛苦”，這一標準過于嚴格，不利于制裁刑訊逼供行為。排除非法證據作為檢察機關進行偵查監督的主要手段，其適用要考量打擊犯罪和保護人權的平衡。此外，對于偵查機關違法立案、非法關押犯罪嫌疑人的情形，應當賦予檢察機關撤銷案件或釋放在押人員的決定權，以充實檢察機關的程序性處分手段。

實體性處分是對具有違法行為的偵查人員追究責任，宣告違法偵查行為的結果無效的制裁措施。我國刑事訴訟法在一定程度上賦予檢察機關對違法偵查行為的實體性處分權。該法第55條規定：檢察機關接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實;查證屬實的，應當提出糾正意見;構成犯罪的，依法追究刑事責任。追究刑事責任，就是對嚴重違法人員的實體性處分。但我國刑法及刑事司法解釋關于立案標準的規定中，對偵查行為構成刑訊逼供、徇私枉法等職務犯罪的要求很高，以致實踐中很少出現對偵查人員追究刑事責任的情形。為加大檢察機關對偵查活動的監督力度，應當賦予檢察機關對違法偵查人員予以紀律處分的建議權。日本《刑事訴訟法》第194條規定，對于不服從檢察官指揮的司法警察，檢察長可以向公安委員會提出懲戒或者罷免建議。德國、西班牙等國的刑事訴訟法也有類似規定。這些做法值得我國刑事訴訟法借鑒，也與我國《公安機關人民警察紀律條令》的有關規定相銜接。該條令規定警察有違犯規定而立案、撤案、變更強制措施、搜查、扣押等行為的，應當受到記過、記大過、降級、撤職、開除等處分。賦予檢察機關對違法偵查人員的懲戒建議權，有利于實現對偵查活動的內外監督的結合，可以更有效地規范偵查權的運行。

四、結語

在錯案發生之后，對有關人員進行責任追究，對受害人進行賠償，都是必要的。但僅此遠遠不夠，為防止冤假錯案再次發生，還必須對法律制度進行反思和完善。實現懲罰犯罪與保障人權的雙重目的，刑事訴訟法還有許多地方需要完善，加強檢察機關對偵查行為的法律監督是一條重要的路徑。

?注釋

①陳光中、唐杉杉：《深化司法改革與刑事訴訟法修改的若干重點問題探討》，《比較法研究》2016年第6期。

②參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學出版社，2016年，第885頁。

③參見藍向東：《審前羈押程序控制探究》，《河南社會科學》2015年第8期。

④參見陳瑞華：《程序性制裁理論》，中國法制出版社，2010年，第104頁。

Thoughts on Strengthening the Efficiency of the Procuratorial Supervision on Criminal Investigation

Xue Changyi

Abstract： China′s criminal procedure law has not fully embodied the principle of legal supervision in the system design， and has not established a perfect mechanism for the implementation of procedures. In practice， the procuratorial organs lack synchronous supervision over the investigation behavior， and the sanctions against procedurally illegal investigation behavior are not effective， which leads to supervision failure to a certain extent. In order to strengthen the supervision of the procuratorial organs over criminal investigation activities and standardize the operation of the investigation power， it is necessary to give the procuratorate the right to intervene in and guide the investigation activities in a timely manner through legislation， as well as the censorship of compulsory measures and compulsory investigation means. Strengthening the procuratorate′s power to procedurally and substantively disposing of illegal investigations is also necessary.

Key words： criminal procedure; investigation supervision; supervision path